地权依赖：土地发展权过度转移与失地农民市民化困境

摘要 城镇化的高质量发展取决于失地农民市民化转型的完成度，而土地发展权配置对市民化内涵演变至关重要，因此探究城镇化进程中的土地发展权配置与失地农民市民化关系具有较强的理论意义和现实必要性。既有关于失地农民市民化的主要研究普遍认为需要增权于民，但却难以解释为何部分地区失地农民土地权利密集与市民化转型迟缓同生并存的现实。基于此，该研究采用质性研究方法，以珠三角城郊失地农民作为研究对象，系统地论证土地发展权配置是如何影响农民市民化发展进程及其社会性后果。研究结果表明：①囿于历史与制度等原因，珠三角城郊失地农民长期享有着较为充分的土地发展权配置，但是失地农民并没有真正完成市民化转型，反而在市场就业、居住选择和社会场域等方面呈现出多重反市民化现象。②究其实质在于，珠三角地区土地发展权过度转移强化了失地农民对土地增值收益的高度依赖，致使大部分失地农民不断地“再乡土化”，进而形塑出反市民化结构，最终造成其日趋脱嵌于现代城市发展体系。这意味着，土地发展权的赋权并不必然等同于失地农民市民化能力的获得。③据此，需要校正目前珠三角地区土地发展权配置偏差，在保障失地农民合法权益的前提下，逐渐推动土地发展权配置由过度型向适度型转变。为此，一是需要强化政府土地发展统筹，明晰权利归属法律主体；二是应优化征地补偿方式，促进土地增值收益分配的公共性和公益性；三是有必要建立失地农民诉求的甄别和回应机制体系，完善土地征收与收益分配的制度监督。

关键词 失地农民；市民化；土地发展权；城镇化发展；珠三角；城郊村

中图分类号 F229 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）09-0193-08 DOI：10. 12062/cpre. 20240320

城镇化水平是衡量国家现代化程度的重要标志，城镇化也是实现社会与经济转型的关键动力。根据地理区位，城郊农村是城市经营与开发的重要对象，具体实践过程则是地方政府主导的土地征收，与此同时不可避免地将产生大量失地农民。从长远发展看，这部分农民是否真正完成市民化转型，不仅直接关系到区域城镇化的发展水平，更关乎到中国从“土地的城镇化”到“人的城镇化”战略转型的成败。在此意义上而言，失地农民市民化构成了当前中国城镇化发展的核心问题［1］。因此，在土地征收后如何促进失地农民的市民化转型，对中国实现经济社会高质量发展具有十分迫切的学术和现实意义。

1 文献综述与问题提出

目前中国实行的是城乡分割的二元土地制度，从土地所有权上看，表现为城市土地为国家所有和农村土地为集体所有，农村土地只有经过县级及以上政府征收才可以转为城市土地，一旦征收后，原村集体所有的农村土地则会出现几何倍数的土地利益增幅。有学者分析地方领导留言板的相关数据发现，在土地征收中农民主要诉求集中在征地补偿设定和安置保障，很少对征地本身合法性和程序性产生过多诉求［2］。因此，学界中不少学者认为征地纠纷实质是各方对土地发展增益的控制，而这种土地发展增益亦被法学研究者提炼为土地发展权［3］。在此基础上，不少研究认为过低的土地征收补偿是失地农民难以完成市民化转型的直接原因。为此，部分学者提出，应当对目前中国土地征收制度进行必要改革，打破地方政府在土地市场中的双边垄断权，允许符合规划的农用地直接入市［4］，提高征收补偿标准，重构农用地转用增值收益分享模式［5］，逐步实行包括城乡房屋在内的市场价补偿，使非国有土地入市后级差地租真正归农，促进失地农民市民化顺利转型［6］。甚至有学者建议，应该修改相关宪法准则，结束单一国家征地制度，承认农民承包经营土地的完全转让权［7］。

不难发现，学界既有主流研究主要是沿循增权赋能的分析框架，以增加土地发展权为核心的土地权利作为推进中国城镇化高质量发展的突破口，潜意识中将土地权利的不充分视为目前失地农民市民化转型困境之所在。应该讲，这一研究观点为继续分析和理解土地征收制度与失地农民市民化提供了诸多启发。然而，本研究注意到，在珠三角城郊农村，长期践行着以留用地补偿为核心的土地征收制度，使当地农民长期享有较为充分的土地增值收益，同时发达的区域经济不断地壮大这部分土地增益的规模［8］。吊诡的是，土地权利的增加既没有降低土地征收中的博弈斗争，更没有助推当地失地农民市民化转型。有部分学者亦发现，从空间外观上看，珠三角城郊村地区已经高度城镇化，可农民在思想观念和行为逻辑上，却与现代市民相离甚远［9］，缺少与城市经济社会建立密切关联的积极性［10］，而且大多数农民没有形成与城市居民同等的就业形态和就业方式，甚至出现了大批“四不青年”和“二世祖”［11］，导致他们沦为“非农非居”的农民群体［12］。

可以看到，理论与现实之间存在明显张力。那么，如何理解主流经济学家增权赋能的理论预设与珠三角农民市民化的实践悖论？为何在土地发展权充分转移背景下，却出现失地农民市民化的迟滞甚至逆反现象？中国的土地征收制度改革中土地发展权又应当如何配置？珠三角作为中国城镇化发展最迅速和土地发展权配置最充分的地区，无疑是分析解释上述问题的适宜地区。有鉴于此，本研究拟通过广州市一个城郊村土地征收过程的历时性考察，厘清土地发展权转移对失地农民市民化行为塑造的内在机制，揭示土地权利过度转移下失地农民市民化困境结构的形成路径。同时，以此为基础对珠三角地区土地发展权配置制度进行反思。

本研究的田野调查资料主要来自广州市增城区宁西街道白水村的实地调研，笔者及所在的研究团队分别于2021年7月和2022年11月在白水村进行了为期20天的驻村调查。白水村位于广州市增城区南部，占地约有3. 2 km2。2005年广州市为优化区域产业结构布局，在宁西街道设立以汽车制造为主的国家级经济开发区。为扩大开发区建设范围，区、街道两级政府先后对白水村进行多次土地征收。当前白水村尽管已经完成全部农业用地征收，但是整村拆迁却进展缓慢。目前该村集体经济收入主要来自政府征地所返还的960亩（1亩≈667 m2）留用地租金，每年超过2 700万元。整体来看，白水村因为紧邻经济开发区征地范围，拥有密集的土地利益，同时白水村正处于土地开发和建设高潮，具有较为丰富和鲜活的失地农民市民化的案例。就此而言，征地前后白水村农民市民化的转变与现状，具有一定的区域代表性和研究典型性，更易提炼出一般机制和建议。

2 坐地生财：珠三角地区的土地发展权转移过程

通常而言，土地增值分为自力增值和外力增值。前者主要是指土地权利人改善地力和种植结构而产生的增值，后者则主要是指非因土地权利人直接投资投劳而获得的增值。相比较而言，自力增值空间由于受到自然因素和劳动限制相对有限，因此外力增值是中国城郊农村土地增值的主要方式。目前，外力增值实现主要受到两方面影响：一是国家发展战略和城市规划塑造出的土地区位影响；二是非农用地供求关系影响，主要受到非农用地供应政策与城镇化发展速度的影响［3］。进一步讲，土地征收过程中城郊农村土地增值与土地所有者、承包者或经营者无直接关系。为此，各国陆续强化土地用途管制和规划管理，发展出由国家掌控的土地发展权，用以保障土地非农开发所产生的增值收益用于社会再分配。事实上，目前中国法律虽尚未明确土地发展权，却在实践中践行着土地发展权国有以及土地发展增益公有［3］。然而，珠三角地区土地发展权配置与土地增益分配却呈现出不完全国有和不完全公有的特性。

改革开放早期，珠三角地区依靠毗邻港澳的区位优势和国家政策支持，成为国家引进外资的首选区域。随着大量产业落地，城市国有土地储量无法满足发展需要。可是，征收城市土地不仅会因程序繁杂付出较高时间成本，还要支付不菲的土地出让金和交易金，这无疑将加重地方政府的经济负担。所以，地方政府为推动区域经济发展与加速产业落地，直接鼓励村集体自主开发土地。珠三角地区由此形成了“四个轮子”一起转的土地开发模式，即省市、乡镇、村集体和经济社均可直接对接工商企业。一般来讲，外资企业与村集体或者经济社主要通过支付土地租金的形式，获得土地使用权。同时，还发展出利用前期积累的租金收入建设厂房，以获取物业租金收入。由此，在未经地方政府征收下，珠三角地区大量集体农业用地成为入市交易的事实经营性建设用地。值得注意的是，这部分农村集体经营性建设用地带来的收入，基本归属于各自所属的村社集体所有，这实则已经突破了土地发展权国有化和土地增益公有化。

20世纪90年代，珠三角部分村庄为免去农民出租土地的后顾之忧，减少村社内部之间分红矛盾，实行了土地股份固化改革，即把土地承包权转变为可永久享有的股份分红权。如此一来，集体所有权分割为个体财产性的股权，加速了集体所有制“个人化”的发展［13］，这一改革随后推行于整个珠三角地区。纵然，后期国家对于集体建设用地变更使用进行了严格管制，1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，但是实际效果却并不理想。这是因为：一方面，相关规定直至2004年才真正在全国范围内严格实施，而在此之前珠三角村社集体基本完成了高强度的土地开发；另一方面，广州市为降低农村土地征收的一次性成本，自20世纪80年代便开始实行留用地补偿政策，期间虽有过短期废除，可在具体征收实践中，该政策一直被采用至今，补偿比例约为征地面积的10%～15%。据不完全统计，截至2021年6月，广州尚未兑付留用地面积超过2. 47万亩，按照10%核定留用地指标，每年预计还会新增0. 72万亩的留用地指标［14］。因此，土地股份固化后，珠三角地区的农民并没有因国家土地管理政策收紧而利益受损，相反不仅开始合法地占有土地增值收益，而且通过留用地政策强化了其土地增益的索取权。从这个意义上讲，当前珠三角失地农民充分享有了土地发展权，以至于成为土地发展权界定中的主导利益集团［15］。

整体而言，珠三角农民凭借“先发优势”，造成大量集体土地在未经地方政府征收下的成为可入市交易的经营性建设用地，截取了土地非农开发后的巨额增值收入。同时，这部分沉淀下来的存量利益与后期留用地补偿的增量利益，致使当地农民能够在国家实行严格土地管理后，仍然能够继续“坐地生财”，土地股份固化改革更是进一步将其行为合法化。毋庸讳言，珠三角地区实际上已经向失地农民进行了土地发展权的过度转移。

3 以地为生：土地发展权转移下的反市民化现象

一般而言，农民市民化是农民从传统乡土社会积极融入现代城市社会，实现家庭在城市中稳定再生产的过程，因此市民化是城镇化的核心和目标。文军［16］曾将农民市民化内涵划分出3个维度：一是职业属性的转变，农民就业方式从农业产业过渡为非农产业；二是居住空间的转移，即生活定居的物理空间从村庄小组变换为城市社区；三是社会角色的转型，主观层次上个体积极主动地将生活方式、价值观念、文化心理契合于城市发展中，实现市民身份的主体塑造。可以发现，农民市民化的3个维度分别对应市场、空间和文化等城市不同系统。但是，正如发达国家所出现的逆向城镇化趋势，农民市民化进程同样存在可逆性，即反市民化。在土地发展权过度转移下，大量珠三角失地农民恰恰具有较为显著的反市民化表征，整体呈现为当地农民消极惰性的市民化样态，主观上排斥向市民化的深层次演变，以至于背离市民化正向发展轨道，导致市民化的能力受损和城镇化转型受阻。相较于市民化，失地农民反市民化内涵也表现为3个维度：一是市场就业的弱参与；二是居住选择的村落化；三是社会场域的乡土性。

3. 1 市场就业的弱参与

通常而言，市场就业能力是评判市民化质量的关键指标，拥有较为体面的城市职业意味着进入了更为复杂的市民角色关系丛［17］。但是，土地发展权过度转移而衍生出超额地租经济，使珠三角农民逐渐脱离劳动力市场。在改革开放早期，农业收入不具有市场比较优势，因而面对外资涌入所提供的大量就业机会，白水村农民很早就“洗脚上岸”，开始到附近工厂和广州市区寻求务工机会，甚至还有部分农民利用熟人社会优势和宽松市场管理经营起各类小生意。然而，随着城镇化和工业化快速发展，尤其增城国家经济开发区建设的推进，白水村由城市的远郊变为近郊，成为了土地征收的前沿地带，短时间内获得了大量地租收益，引发许多农民陆续退出劳动力市场中，从而形成了市场就业的整体弱参与，主要表现如下所示。

首先，家庭劳动力就业的有限性。对于普通农村家庭而言，家庭劳动力参与市场就业数量直接决定家庭收入水平线的高低。因此，华北地区的农村家庭往往采用代际合力的方式，对家庭劳动力进行整合配置。但是，珠三角当地农民家庭劳动力市场就业率普遍不高，中年父母通常在子女结婚成家后便谋划从劳动力市场中退出，提前进入养老安逸的生活状态，其中一个重要原因是当地农民普遍拥有稳定的地租经济收入。白水村农民家庭地租收益主要包括两部分：一部分是留用地租金分红收益，现在全村每年仅留用地租金超过2 700万元，人均1万元左右。另一部分则是农民家庭出租屋租金收益，由于早期政府对于房屋建造和宅基地审批管理并不严格，村集体便可以直接规划和审批村内宅基地，因此现在村中农民家庭不是一户多宅，就是一宅多层，多余的房屋被用来出租给外来务工者。同时，得益于紧邻开发区的区位优势，白水村的出租屋收入整体上高于周边村庄。在此之下，有部分农民干脆当起食利阶层，成为主观剩余劳动力［18］。正如村中一位失地农民所说，“现在地都快征完了，好歹还有个房子可以出租，每月都有租金可收，即使什么都不用做，每天吃饭的钱至少有着落了”。

其次，就业选择取向的有限性。从调研情况看，地租收益的稳定性也改变着农民就业选择取向。与一般劳动力以实现经济效益最大化为追求不同，当地农民更看重工作的舒适性和体面性，并且为此不惜愿意接受较低收入的工作岗位。可是，市场中类似工作岗位即使存在也势必难以满足大量的当地农民，因此珠三角地区的村庄利用村集体经济收入，为本村人专门设置了大量低薪且轻松的岗位。以白水村为例，村集体雇佣了2名厨房阿姨、5名从事信息登录的电脑员、20名从事治安巡逻的联防队员，工作人员无一例外地都是本村的中青年人，其中联防队员的平均年龄不到45岁。在调研中，一位38岁的联防队员认为月薪8 000元的技术工人不如月薪3 000元的村聘电脑员。在他看来，工厂里的高收入是建立在恶劣的环境和大量加班基础上，无法称得上是体面工作。所以，当问到是否愿意为孩子能够接受更好的教育而选择去工厂工作，他毫不犹豫地选择了拒绝。

诚然，从生计保障角度分析，当地农民的市场就业现状短期内不会危及到家庭生活正常运转。可是，市场就业能力是失地农民能够真正实现市民化的基础性能力，只有充分融入主流劳动力市场中，才能更好地习得现代市民所需的观念与素质，顺利完成市民化转型。从长期看，失地农民市场就业的弱参与，无疑会抑制市民化能力的提升，从而阻滞其市民化转型进程。

3. 2 居住选择的村落化

居住空间由村入城的物理空间的移动，是市民化进程中最为显著外在表征之一。珠三角地区是中国城镇化发展最快地区之一，城乡公共服务一体化程度较高。但是，囿于早期缺乏统一规划，村庄空间布局并不合理，加上国家对于宅基地管理的日趋严格，造成珠三角地区的农村房屋密集且逼仄。因此，不少农民尤其是年轻一代普遍存在定居城市社区的想法。然而，在土地发展权过度转移背景下，大多数农民还是选择继续定居在村庄中，以实现土地增值收益的最大化保全。

2009 年增城区政府为推进经济开发区二期落地建设，以每亩5. 25万包干价补偿标准进行征地，碍于政府财力有限，其中不包括对失地农民进行安置补助。作为额外补偿，当时地方政府承诺给予白水村300亩农用地转为住宅建设用地的指标，同时按照15%的最高比例返还留用地。截至2022年，区政府对白水村所辖农用地基本完成了征收，累计返还留用地约有960亩。然而，这些留用地并没有真正兑现，而是直接转化为土地租金。可问题在于，地方政府对于白水村留用地租金补偿标准是按照农用地而非建设用地，每亩农用地一年的租金是2. 42万元左右，而建设用地则是8万元左右，二者之间存在3倍之多的价差。并且，在最新土地用途规划中，白水村及其周围所在区域已被规划为一类工业建设用地，这意味着白水村300亩集体土地已无可能用于住宅建设。在这种双重地利流失下，加剧了白水村农民土地权益的相对剥夺感。

据了解，白水村农民曾经多次向市信访局和区信访局、向市长热线投诉，也发动本村百余位老人到街道政府部门抗议，但是地方政府限于政策制度等相关因素，无法从根本上解决上述历史遗留问题，致使白水村农民在后续整村拆迁改造中选择“土地捆绑抗争”的强硬策略，借此要求地方政府将过去土地遗留问题一次性解决。可以讲，在与地方政府谈判中，村庄已经被当地农民视为是最后和不可放弃的博弈资本。一位白水村干部讲道：“我们村征地这么早，政府当初的承诺什么都没有兑现，其他征地比我们晚的村庄，留用地都已经兑现了。我们只想要回我们应得，根本不是狮子大张口，现在解决不了，以后就更难解决。”

一般而言，权利配置是国家进行社会财富再分配的重要手段，土地发展权配置直接关系到土地增值收益分配。固然，珠三角地方政府出于开发便利化向失地农民赋予土地发展权，在农民权利维护上具有一定的积极性意义。但不可忽视的是，此举同时也激发了珠三角农民对土地权利的过度想象，致使出现土地问题的权利泛化，从而在争利博弈中为当地农民等利益主体提供了更多可供援引的“知识”和“信息”［19］，无形中抑制了失地农民居住空间转移的意愿。

3. 3 社会场域的乡土性

伴随市场就业的弱参与和居住选择的村落化，当地农民的社会关系建构与互动进一步收缩到村庄内部中，以血缘和地缘关系为基础的人际关系构成大部分农民的社会交往基础。正是在这个意义上而言，珠三角农民包括失地农民的社会场域仍然具有高度乡土性特征，传统生活方式得到继续维持并被持续再生产。

一方面，村庄公共生活的保持强化了农民共同体关系。整体而言，当地农民的社会交往服务于情感寄托和生活互助，而这些依靠村庄社会中的血缘、地缘关系便能够实现。并且，市场就业参与程度有限且高度同质，客观上难以培育和发展出更为开放的业缘、趣缘等新型社会关系。同时，他们从事工作多为非正规且低强度，拥有大量闲暇时间，而这些闲暇时间客观上需要娱乐活动来填满。因而，珠三角许多村庄保留了大量文化生活，比如定期宗族祭祀、清明拜山等集体仪式性活动，以经济社为单位开展龙舟和醒狮等大型比赛。而这些活动与比赛，只有同为村落成员的人员才有资格参加，从而使当地村民的交往圈子具有持续性的再生产能力，进而导致居住村庄内的中青年农民没有动力拓展社会交往圈。在日复一日的密集交往互动中，沉淀已久的村庄记忆、文化习惯、心理认同被不断激活和强化，渐渐地形成对村外社会交往的疏远。

另一方面，村庄物质福利差异化供给深化了农民角色归属感。事实上，珠三角农村集体经济模式具有鲜明的经济收入的福利化支出特征［20］。但是，这些福利化支出并不完全都是普惠性，其中大部分是只面向享有分红资格的农民。2007年白水村集体出资160万元重新修建改善村里的小学，主要用以满足本村农民家庭子女学前教育和小学教育的一般需求，且村集体主动承担本村农民子女学前教育的全部学费。除此之外，村集体每年还利用村集体收入为本村农民缴纳医保，同时免除应缴纳的保洁费和治安费。但是，不具有分红资格的常住农民和居民一概不能享受上述福利。须得承认的是，这种内外有别的福利供给固然减少了失地农民家庭经济支出，可是福利的共有性色彩却也解构了失地农民对于城市生活的向往，强化了对原生型乡土社会角色的归属认同。

总体而言，珠三角农民拥有较为充分的土地权利，长期以来分享甚至攫取着地区经济高速发展所产生的超额地利。在此之下，土地增值收益分配的持续固化，失地农民与集体土地亦形构出高度依附关系，土地发展权中的经济边界成为了社会边界，以至于呈现出以地为生的日常行动图景，日常社会生活日趋乡土性。

4 就地锁定：反市民化的结构形成与城镇化困境

应该承认的是，初期反市民化的形成，很可能是失地农民理性计算后自主选择的结果，此时他们尚且具有重返正向市民化进程的能力。可是，失地农民若长期没有返回到正向市民化进程中，必然造成市民化能力的弱化。届时，失地农民反市民化现象就可能演变为刚性的反市民化结构，造成市民化困境的不可逆性，以至于最终锁定于现代城市体系之外。事实上，在土地发展权过度转移下，这种反市民化结构，已经出现在珠三角地区。具体表现为以下3个方面。

4. 1 市场充分发展与就业水平的锁定

市场就业能力是失地农民市民化的关键。对于大多数普通农民而言，他们在劳动力市场中核心竞争优势，主要建立在其经济态度、吃苦程度以及自我剥削力度［21］。同时，在一个高度发展的劳动力市场中，用工主体完全可以在激烈竞争中，快速地寻求到同等工资水平下工作能力较强的求职者，低成本地达到生产要素的高效配置。从这一角度看，农民保持充分的市场参与，不仅是出于家庭发展需要，还是市场对其就业能力认可的体现。

随着增城经济开发区的落地建设，当地产业结构快速完成了正规化、科技化与智能化的同步转型，汽车制造和配件生产、高端智能面板制造以及物流等产业成为地方政府大力引进培育的重点。区域产业结构的高精尖转型，致使学历和技术成为进入就业市场的强约束性条件。调研中发现，当地农民学历主要是以中专和高中为主，在就业市场中并不拥有压倒性的竞争力。此外，经历了40余年发展，珠三角地区劳动力市场的全国化程度愈来愈高，就此而言，珠三角农民实则是与外地农民工共同竞争就业机会。诚然，外地农民工与当地农民相比或许也并不具有明显学历优势，可是因为缺少地租收益的稳定支撑，大部分外地农民工往往比当地农民表现得更加能够吃苦耐劳，工作职业的稳定性也更高，他们中不乏有许多人依靠长期积累成长为技术骨干与中层管理者。

可以讲，珠三角农民在就业市场上正遭遇着劳工质量和数量的双重挤压。就业市场在劳动力充足情况下，按照经济理性原则进行资源有效配置，而能够低成本地提供最优服务的劳动主体，无疑将会占据更多就业岗位，其他较弱的劳动主体则会被市场自动边缘化或排斥出去。相比于外地农民工者，当地农民在劳动力市场中不存在突出优势，他们只能通过横向层面的岗位类型更替实现收入的变动，而难以凭借职业层级的纵向跃迁提升收入。因此，当前珠三角失地农民正处于一种低水平且均质化的非正规就业流动中，而这也正迎合了他们对于工作舒适性和体面的性的要求。需要注意的是，长期身处在此种就业形态中，将会降低他们对市场就业需求和能力提升的感知，进而导致市场产生出结构性排斥，最终形成市场就业的低水平锁定。

4. 2 村庄社会低分化与居住空间的锁定

在整体劳动力就业有限且低水平时，珠三角地区的农民家庭收入主要来自土地租金分红和家庭房租收入，因而村庄内部经济分化相对不明显。没有贫困户，中等收入村民占绝大多数，即使有极少数高收入村民也大都转入城市中生活［22］。据统计，白水村年收入20万元以上的家庭占比约为10%，多数家庭年收入集中在10万元上下。所以，大部分农民由于同处于相差不大的经济收入水平线，利益诉求较为一致，更容易达成集体行动。

按照“四议两公开”的决策程序，凡是关乎全体村民利益的重要事项，最终都需要召开村民会议或村民代表会决议通过。以白水村而言，则是遵从两个“三分之二”的原则，即决议的有效性必须同时满足两个条件。

首先，参会人员需要达到集体经济组织总人数的2/3，表决同意的人数需要达到参会人数的2/3。不难发现，从表决结果达成看，遵循的是多数人的意志，村庄民主决策是由占据绝大多数的中等收入村民主导。然而问题在于，在珠三角地区农民家庭年收入10万元的水平，是根本无法维持迁移进城后家庭生活质量，可从调研看，该收入水平却能够维持农民在村庄中体面生活。因此，基于自身家庭收入能力和生活获得感的比较，白水村农民与村庄捆绑更加紧密，在面对政府征迁中更易达成高度不合作的集体行动。2015年街道征迁办对经济开发区进行二期规划，而白水村的村庄恰在规划范围之内。当时征迁补偿方案主要是，按照房屋面积以及房屋建造结构，实行分级分人的补偿。总体平均下来，具有本村户籍的农民每人可获得80 m2的安置房指标和80万元现金。同时，地方政府以征迁平地总面积的20%的比例，向白水村返还集体建设留用地。2016年白水村对征迁补偿方案进行表决，却没有达到法定2/3的赞成数。2020年地方政府又意欲引进市场主体进行“三旧改造”，其间曾先后有两家房地产企业表达投资意愿，但是同样因为没有达到法定2/3的赞成数而先后放弃。直到笔者调研时，白水村仍然是维持原态，没有发生任何实质性的拆迁。

其次，在以经济绩效为核心的领导干部政绩考核标准下，地方政府显然有动力去完成上级政府分配的拆迁任务，必要的强力拆迁已经成为现实中地方官员“可接受的问责”［23］。但是，在日常治理中保持社会稳定同样是地方政府不可触碰的政治高压线。因而，地方官员干部通常需要在个体政治效益和社会效益需求找到平衡点，必要时让民主运转起来也就成为了地方政府一种有意识的默许，而这无疑进一步深化了失地农民居住的空间锁定。

4. 3 村庄政治强竞争与集体福利的锁定

在珠三角早期工业化阶段，地方政府鼓励村集体自主开发土地，提高了村集体经济积累与发展能力。在土地增值收益日益扩增的刺激下，村集体具有较强参与土地开发经营的动力与预期。但是从实践看，在巨大灰色利益搅动下，加之缺乏有效的权力监督机制，造成政治派性竞争在珠三角农村屡见不鲜。一定程度上，村集体演变为了以经营土地为目的和以分配土地收益为纽带的实体［24］。

在白水村调研中发现，村干部的政治身份不仅会产生出面子之类的社会性价值，而且还意味着在利益分配中拥有更多获利机会。当地村干部除了每年10万元左右的工资收入外，在集体土地发包、开发以及留用地的招商引资与后续拆迁补偿中都存有可获利的机会空间。在全面推行村支书与村主任“一肩挑”之前，白水村就长期存在以村支书和村主任为首的对立政治派性斗争。巨大利益体量持续激化村庄政治的派性竞争，进而催生村庄形成了“分利社会”。在此之下，扩大村集体收入的福利化支出无疑成为两派争取农民支持的重要途径。2019年时任村支书为获取连任，将早前积累的征收集体山地所返还的租金，共计约为2 300 万元全部在选举前分发给农民。

值得注意的是，珠三角地方政府让渡土地发展权的同时也从部分公共服务中退出，而基于属地责任和治理维系，村集体往往会积极回应农民需求。目前属于白水村集体可自主支配收入绝大部分来自村内集体房屋和土地的出租，主要包括老村委会和私立幼儿园所交的地租以及村建集贸市场的承包费，三项合计每年有180万元左右。因此，珠三角地区的村集体既是能够经营土地的大公司，又是要对其成员负责任、承担农民社会保障和发展责任的小政府［25］。相比于中西部地区农村，白水村集体收入无疑是极其丰裕，但是白水村每年却不存在任何结余，这些集体收入基本上都投入到村庄公共服务中。据与村干部访谈了解，近几年白水村每年大额的固定支出主要集中于村庄人居环境清洁、村聘人员工资补贴、村代表误工费、村社干部绩效以及节日福利等支出。

可以讲，在村庄政治派性竞争下，强化了村集体收入与分配在地化所产生的社区自惠，进而形构出集体福利的隐形锁定。村庄政治强竞争所诱发的支出福利化确为失地农民提供重要生活保障，一定程度上帮助农民冲抵市场就业不充分的风险。但是，这种“无压力型”的温室环境，不仅无助于失地农民摆脱对地租分红的依赖，反而会不断滋养他们思想观念中的乡土意识。

综上所述，正是由于土地发展权的过度转移，导致珠三角失地农民的市场化能力、居住空间选择能力和社会关系建构能力的消解，致使大部分失地农民家庭发展再生产寄生于土地增值收益分配上。至此，城市的客观区隔与农民的主观疏离互相强化，失地农民的反市民化从起初的主体理性选择转变为当下的社会排斥结构，最终演变为市民化与城镇化发展的深层困境。

5 结论与建议

城镇化是通向现代化的必由之路，而中国式现代化是人口规模巨大的现代化。与之相伴随的是，中国城镇化进程中也必将出现大规模的失地农民。那么，如何处理土地征收补偿与失地农民权益保障的关系，如何协调失地农民市民化发展和社会发展整体效益最大化之间的张力，成为亟须正视解决的重大问题。

针对于此，现有的主流研究普遍主张重构以农民为核心的土地权利配置新格局，建立以农民为主导的增值收益分配模式。可是珠三角经验显示，地方政府已经完成将土地发展权向农民过度转移，当地农民也长期获得远高于其他地区的土地增值收益，但他们反而在市场就业、居住选择和社会场域等方面不断地“再乡土化”，日复累积中形塑出不可逆的反市民化结构，致使城镇化发展滑落到高成本低质量的陷阱中。因此本研究的田野研究表明，土地发展权过度转移并不等同于失地农民市民化能力的真正提升。农民市民化能力的发展需要以积极主动参与市场竞争和融入城市发展为前提，只有深度参与到现代市场和城市复杂体系中，才有可能拥有保障家庭城市生活的稳定收入，真正习得市民文化价值的认同，避免沦为城市社会的边缘者。

从社会结构和土地制度上讲，珠三角地区类似白水村农民的市民化困境毫不具有特殊性。因此，过于强调将土地权利配置和增值收益向失地农民转移，不利于推进市民化和城镇化的整体发展。对于失地农民而言，尽管在短时间内获得了大量财产性收入和高福利的社会保障，但这是建立在先赋性的成员资格权之上，抑制了个体提升自我能力的积极性，导致出现“郊区陷阱”［26］。并且，在土地增值收益不断增长和强预期下，失地农民形成“以地为生”的家计模式和家庭再生产的“就地锁定”。于社会整体而言，在土地用途规划管制背景下，对受限的土地发展权进行经济补偿转移具有必要性和可行性［27］。可是，土地增值收益本质是社会共同发展的结果，而且土地增值收益总量是相对有限的，当少数城郊失地农民通过过度转移的土地发展权，长期占有土地增值超额收益，就挤压了用于促进其他区域普通农民发展所需的公共资源。这显然违背了社会主义国家共同富裕的应有之义。

综上，探究珠三角地区土地发展权配置与失地农民市民化之间关系有着重要的政策启示：①强化土地发展统筹，明晰权利归属的主体结构。地方政府必须加强土地发展管理的统筹能力，特别是在法律与政策等方面，需要进一步明确土地发展权归属于国家，逐步扭转农民地权观念认知。②优化土地补偿方式，改善土地收益的分配结构。土地增值收益分配除保障城市开发建设之外，政府还需要加强学校教育、职业培训、社会保障等公共服务领域的投入，强化土地增值收益分配的公共性和公益性。③保障失地农民合法权益，加强土地征收补偿的制度监督。有必要在土地征收补偿中强化失地农民利益表达机制，同时建立失地农民合理诉求的甄别和回应机制，加强对政府公权力监督，切实保障农民的合法权益。

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（责任编辑：王爱萍）

基金项目：国家社会科学基金重大项目“农村社区治理创新问题研究”（批准号：22&ZD173）。