公共卫生委员会：基层公共卫生治理的新探索

［摘 要］社区卫生服务中心作为社区专业力量的重要组成部分，要将参与公共卫生委员会建设作为拓展卫生服务能力、延伸卫生服务触角、提升卫生服务及时性的重要平台，在共同推进基层治理上形成合力，实现把上级要求“落实下去”、把各方力量“凝聚起来”的政治功能。

［关键词］党建引领；社区卫生服务中心；公共卫生委员会

党的二十大对新时代党建引领基层治理，提升基层治理体系和治理能力现代化作出重要部署，强调“坚持大抓基层的鲜明导向”，“推进以党建引领基层治理”，要求“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体” ①。《上海市加强居（村）民委员会公共卫生委员会建设实施方案》中提出，2023年底，实现公共卫生委员会机制全覆盖、能力普遍提升、作用有效发挥，初步建立起常态化管理和应急管理动态衔接的基层公共卫生管理机制。

社区卫生服务中心作为社区专业力量的重要组成部分，要将参与公共卫生委员会建设作为拓展卫生服务能力、延伸卫生服务触角、提升卫生服务及时性的重要平台，在共同推进基层治理上形成合力，实现把上级要求“落实下去”、把各方力量“凝聚起来”的政治功能。

一、公共卫生委员会建设现状及需求分析——以上海市静安区为例

（一）总体建设情况

通过对上海市静安区14个街道（镇）的调研，辖区内264个居民区均已成立公共卫生委员会，每个委员会人数均值为6人，设置委员会主任、副主任和委员。

全区有123个公共卫生委员会设置1名在职医护人员，77个公共卫生委员会设置2名及以上在职医护人员，值得注意的是，有64个公共卫生委员会未吸纳社区在职医护人员。

（二）基本运行情况

调研中发现，在公共卫生委员会的方案制定和组织实施方面，85.71%的调查对象对公共卫生委员会的人员的总体架构和具体职责提出了明确要求，71.43%的调查对象对公共卫生委员会战时和平时的作用发挥作出了划分；在长效管理方面，仅21.43%的调查对象建立了居委会公共卫生委员会的考核和激励机制，57.14%的调查对象建立了内部协商机制；在已开展工作方面，排在前三的依次为开展卫生健康政策宣传、健康教育占比78.57%；开展爱国卫生运动占比64.29%，开展家庭医生签约42.86%。

（三）卫生资源需求

1. 提供专业知识培训

宣传重点人群健康管理、中医药健康管理、免疫规划、传染病防治、计划生育等相关知识；组织学习开展突发公共卫生事件应急演练，开展突发公共卫生事件预防和处置工作。

2. 协助卫生服务

建立健全社区卫生服务机构和公共卫生委员会协调联动工作机制；协助开展基本公共卫生服务工作，协助做好社区老年人、未成年人、孕产妇、严重精神障碍患者等重点人群健康管理服务；引入二三级机构、专业站所等部门资源助力开展工作。

3. 协助卫生宣传

通过健康知识讲座、便民义诊等服务形式，进行健康科普宣传，普及健康知识，动员辖区群众积极参与健康行动，增强个人卫生防护能力，促进和引导居民合理使用医疗资源。

4. 方便居民就医

充分发挥家庭医生在预约转诊等方面的作用，上级医院预留门诊号源优先向辖区基层医疗卫生机构开放，由基层医疗卫生机构为辖区常住居民提供上级医院专科门诊预约服务，推进分级诊疗，满足群众及时到大医院就诊的需求；提升基层诊疗能力，引导居民到基层就医，在家门口就近就便享受到优质高效的医疗卫生服务。

5. 优化服务提供

在无急诊服务且诊疗量较大的城市社区卫生服务中心优化门诊服务时间，方便社区居民尤其是上班、上学等人群在家门口就近获得基本医疗、慢病配药、家医签约、健康咨询等服务；基层疫苗接种门诊结合服务能力、辖区居民服务需求、日常作息时间等，推行预防接种分时段预约，提供周末疫苗接种服务。

二、当前公共卫生委员会建设存在的问题与原因分析

（一）党建引领方式尚未形成体系，组织优势还需充分发挥

静安区社区卫生服务中心基层党组织设置均为党支部，实行党组织领导下的院长负责制。通过调研发现，各社区卫生服务中心党组织在引领参与公共卫生委员会建设中，主要聚焦在把握方向、关心队伍、鼓舞士气、政策引导等内部管理和实践，但对党建引领这一制度形态的具体内涵和实现机制，尤其是对于参与社会治理的深远影响，尚未形成整体性理论体系，对于构建共建、共治、共享的社会治理体系中党建优势的发挥，缺乏主动跨越的意识和动力。

（二）标准化组织架构和规范化运行管理机制尚未完全形成

公共卫生委员会作为居委会下属群众性自治组织，是社区卫生服务中心协同参与社区治理的重要平台，也是社区卫生服务中心治理效能发挥的重要基础。目前，条块政府部门均对公共卫生委员会建设的重要性和意义达成共识，并针对总体目标、组织框架、人员构成、工作职责等开展了进一步的探索实践，但在总体的运行效果上呈现较大差异。究其原因，一是在管理运行中依然存在着牵头管理部门不明确、固定对口条线不清晰等问题。二是在组织体系、管理机制和运行机制上尚未完全理顺。三是对自治组织缺乏有效的监督考核机制、保障激励机制仍需探索。而居民区工作条线繁多、人力资源紧张、专项资金投入缺乏等现实问题也直接导致公共卫生委员会面临着上热下冷的困境；同时，部分公共卫生委员会还存在社区卫生服务中心缺位、职责定位不明确、分工不清晰等问题，也直接导致社区卫生服务中心在实际联动过程中出现参与覆盖局限、持续推广乏力等情况，进一步阻碍了公共卫生委员会的服务延展与能级提升。

（三）专业化人员队伍尚需培育，专业化保障支撑有待加强

根据现阶段公共卫生委员会组织架构以及运行实践来看，更侧重于开展普适性较强的卫生健康政策宣传、健康教育、爱国卫生运动等项目，而专业性更强的突发公共卫生事件的社区辅助、协同管理、应急指挥等涉及相对较少，这也与现有公共卫生委员会成员专业能力局限、专业人才储备不足具有一定的相关性。据调查，委员会成员主要由居委会委员、社工、民警、物业人员、居民代表和医护人员等组成，呈现人员多、行业多、年龄大、相关专业知识少的特点。此外，在平战结合的背景下，对参与公共卫生委员会的医护人员个体职能转换也需要有综合考虑，卫生专业化的支撑网络体系和应急响应机制尚未完全建立。

（四）条块治理秩序尚需找到平衡，社会主体治理活力尚未充分激发

社区卫生服务中心参与公共卫生委员会建设，具体来看，是政府体系跨部门“条块”之间的合作。调查中发现，只有少数街道在管理和考核中对“条块”职权进行整合，实现共同推动社区治理的有效落地。然而绝大部分调查对象尚未理顺不同治理主体之间的治理秩序，缺乏整合性的运作模式和有效的协商沟通机制。同时，居民对公共卫生委员会及其事务的知晓度不高，认识不足，居民作为社会主体的治理活力尚未激发。

三、完善公共卫生委员会建设的思考和建议

健全公共卫生体系是保障全民健康的重要一环，也是建设健康中国的重要基础 ②。社区卫生服务中心党组织需要着重发挥好“内建外联”的作用。在内部管理中做好“指挥棒”；在外部沟通中要做好“黏合剂”，从政治高度出发，将理论体系和具体实践相结合，探索构建党建引领参与基层治理的深刻内涵和具体内容。

（一）依托“嵌入式”引领，打造“榫卯式”基层治理党建新格局

榫卯是我国木连接结构中特有的构件，其主要特点是不需要借助其他材料，而通过结构间的穿插咬合去进行固定。在党建引领基层治理的组织架构中，社区卫生服务中心党组织可以从以下几方面入手，找准自身契合点，与其他治理主体达成相互结合、相互支撑的“榫卯式”党建格局。

1. 通过“开放式党建”，实现组织嵌入

从总体来看，社区卫生服务中心参与公共卫生委员会的党员人数超过了总人数的五分之一，要充分发挥党建优势，将其纳入所在街道（镇）基层治理的党建“网格化管理”队伍，通过开展“党建联建”“党员志愿联盟”等方式，发挥党组织示范引领和党员先锋模范作用，实现组织嵌入；要利用“政治引领机制”，通过开展党内联组学习等形式，促进多方治理主体在思想层面达成共识，从而推动共事；同时，也要发挥好党外人士民主参与和民主监督作用，广开言路、建言献策。

2. 通过“供需对接”，实现行动嵌入

各街道（镇）基层治理情境不同，治理问题不同，本次调研对面上的总体需求做了了解，但因为尚属运行初期，很多问题和需求还未深入，不能大而化之地采取一刀切方式解决。社区卫生服务中心党组织可以运用建立“相互依赖性网络整合机制”，依托实地走访、居民区座谈等形式开展调查研究，在问计于民、问需于民的同时，持续挖掘相互依赖增长点，推动党建要素和治理要素的精准契合。

（二）依托“整合式”引领，构筑“下沉式”的专业资源保障网络

1. 通过“治理要素匹配”，实现组织整合

目前，卫生相关治理要素主要分为三个层面，一是以区域内专业站所为平台进行整合，提供普适性公共卫生资源服务；二是以区域内二、三级医疗卫生机构为平台进行整合，提供应急性医疗资源支撑；三是以社区卫生服务中心为平台进行整合，提供基本性资源链接和专业支持。社区卫生服务中心党组织可以运用“激励驱动机制”的方法，与居民区建立起专业需求对接机制，在“需求发布、整合、回应、组织”等环节的权责进行合理划分，从而提高协作效率、降低治理成本，共同维护治理秩序有序发展。

2. 通过“治理能力协同”，实现价值整合

委员会成员治理能力的高低直接影响基层治理的水平。首先针对委员会内非卫生人员，要注重他们在专业能力方面的提升。根据这个群体年龄跨度大、学历差异大、人群分散等特征，需要在设置培训内容、培训方式等方面作出分层分类的考量，可采取政策宣传、实务讲座、模拟演练、特色卫生项目参观等方式开展培训，使之成为社区里健康理念的传播者、健康生活的推动者、健康实践的带领者。其次是针对委员会中的医护人员，要注重他们在思想意识、组织协调、沟通技巧等方面的提升。可利用好三会一课、工会讲堂、继续教育等平台，通过政策解析、技能拓展、案例研讨、情景模拟等方式开展培训，使之成为传递社情民意的代言人、协调条块联系的联络人、回应百姓需求的知心人。

（三）依托“塑造式”引领，培育“健康合伙人”模式的治理情境

在实际应用中，可通过与街道合作，孵化“健康合伙人”品牌项目，培育共同健康价值理念引导下的治理情境，激发居民参与热情。一是可运用政治引领机制，在宣传健康品牌知晓度、扩大其影响力等方面与其他治理主体形成合力，引领健康理念，催生社会共识；二是运用激励驱动机制，如建立居民健康公益积分兑换机制，引导居民主动参与社区事务，激发居民区的自治内生动力；三是运用网络整合机制，如建立慢性病健康管理小组、社区卫生治理公益小组等，整合居民从原子化走向组织化，并推动建立社区健康公约，从而在提升居民自主治理、自我约束等方面形成非强制性的行为规则。上述治理模式可单独使用，也可交叉作用，一体推进治理逻辑和治理机制的建立。

基金项目：上海市教卫党委系统党建研究会2023 年度立项课题“党建引领社区卫生参与基层治理的实践研究”，编号：2023ZX221；上海市卫生健康系统党建研究会2023年度重点立项课题“党建引领社区卫生参与基层治理的实践研究”，编号：wj2023030

注释：

①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022年10月26日，第1版。

②闻大翔：《关于健全本市公共卫生体系情况的报告——2022年11月23日在上海市第十五届人民代表大会常务委员会第四十六次会议上》，《上海市人民代表大会常务委员会公报》2022年第9期。

周卉系上海市静安区临汾路街道社区卫生服务中心党支部书记；张郦贇系上海市静安区静安寺街道社区卫生服务中心党支部书记，本文通讯作者

（责任编辑 周 巍）