什么样的制度体系支撑着美国的对外军备转让
2024-12-02罗艳琦
军备转让作为美国实现战略目标、维护国家利益、护持全球霸权的重要手段工具，是美国全球安全战略布局的外显表征。二战结束以来，美国一直是全球最大的武器出口国。冷战结束至今，美国军备转让总额约等于排在其后的第二至第五名之和。2018至2022年间，美国军备转让总额比上一个五年（2013至2017年）增长了14%，全球军备转让总额占比从33%升至40%。从2022年乌克兰危机爆发至2024年6月，美国累计向乌提供了价值698亿美元的军事援助，占全球对乌军援总额的43.85%。
厘清美国军备转让项目类型和法律规范，是分析研究美国军备转让行为的基础，对于正确理解美国军备转让具体案例、如何将军援军贸应用于战略目标实现，以及美国常规军控的政策立场形成，具有重要意义。
根据具体内容、管理权限、行政程序、执行方式等方面的区别，美国军备转让可以分为外国军事销售与融资、直接商业销售、过剩国防用品转让、总统缩编授权等四个类型。
外国军事融资（Foreign Military Finance）与外国军事销售（Foreign Military Sales）的区别在于，前者是美国政府通过赠款或贷款的方式，向其盟友和伙伴国家（以下简称外方行为体）提供资金，以帮助其购买美国的武器装备、相关服务和培训；后者则是外方行为体直接向美国政府购买军备。
直接商业销售（Direct Commercial Sales）是注册在美国的军工企业直接向外方行为体出售防务用品和服务的行为，对外转让的物品必须是《美国军火清单》（United States Munitions List）上规定可以对外转让的物品，并遵守《国际武器贸易条例》（International Traffic in Arms Regulations）。军工企业需要在国务院国防贸易管制局（Directorate of Defense Trade Controls）注册备案，获得有效期四年的出口许可证。若对外转让涉及技术类数据或军民两用品，相关军工企业要获得额外的专门许可。
过剩国防用品（Excess Defense Articles）是指将国防部和海岸警卫队所有、不再使用的库存装备，以赠予或折价售卖等方式转让给外方行为体。过剩国防用品转让需逐案审批，并列入年度军事援助项目、按财年报国会备案。所有具备外国军事销售资格的外方行为体都可以申请过剩国防用品转让。
总统缩编授权（Presidential Drawdown Authority）是一种法律授权，允许美国总统在特定情况下直接从美国的军事库存中调用军事装备和物资，以应对突发紧急情况。俄乌克兰危机爆发后，绕过复杂的国内行政程序实现快速援乌成为美国府会共识，总统缩编授权的年度限额从此前的1亿美元逐步上调至2023财年的145亿美元。
美国现行军备转让相关法律规范的形成与调试几乎贯穿整个二战和冷战时期，是美国战略文化中的理想主义与现实主义碰撞、政府中的行政机构与立法机构博弈、军工复合体利益集团游说妥协的产物，可归纳为四个层次。
第一层次是1961年《对外援助法案》（Foreign Assistance Act）和1976年《武器出口管制法》（Arms Export Control Act），这两项法律规定是美国对外转让武器装备的基础性、原则性通用条款。《武器出口管制法》明确了外国武器销售和直接商业销售的法律基础，如哪些外方行为体可以获得美国转让的武器装备，哪些武器装备可以对外转让等。值得注意的是，美国对我国台湾地区的武器转让是《对外援助法案》和《武器出口管制法案》的例外情况，受1979年所谓“与台湾关系法”管辖。
第二层次是常规武器转让（Conventional Arms Transfer）政策，这是行政机构根据当前外交政策、安全战略及优先级指定的军备转让专项政策，其“有效期”往往仅限于某届政府。从1977年卡特总统以第13号总统令的形式颁布了美国第一份常规武器销售政策以来，共有六位美国总统出台过常规武器转让政策。当政府希望对当前军备转让政策做出调整、但无力推动立法程序完成对现行律法的修订时，就会转而以行政指令的形式贯彻其意志。
第三层次为“清单条例类”规则，以《联邦法规法典》第22编（22 C.F.R.121）包含的《美国军火清单》和《国际武器贸易条例》为代表，框定了可对外转让的物品清单和具体的操作性规定。国务院政治军事事务局（Bureau of Political-Military Affairs）下辖的国防贸易管制理事会是监督《美国军火清单》执行情况的专门机构，也是由其向合格的军火商颁发直接商业销售的普通许可证。
第四层次为国防部安全援助管理手册（Security Assistance Management Manual），包含关于安全援助和军备转让的项目的最新政策调整汇总和相关执行指导意见；由国防部国防安全合作局定期更新。这是更细化、时效性更强的操作手册类文件。
