规范专门法院设置的着力点

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调“规范专门法院设置”，这是我国目前在健全公正执法司法体制机制方面面临的新的重大任务。贯彻落实好这项改革要求和任务，对深入推进司法体制改革、推动专门法院制度行稳致远具有重大意义。

在我国，专门法院是指由国家设立的，对特定案件进行专门管辖审理，不按行政区划设立的法院。1951年，中央人民政府委员会发布的人民法院暂行组织条例第二条规定，“专门的人民法院之设立与组织另定之”。我国现行宪法第一百二十九条规定，中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。可见，最高人民法院、地方各级人民法院以及专门法院是由国家设立的三大主要法院类型。最高人民法院是国家最高审判机关，地方各级人民法院是国家根据行政区划依法设在地方的人民法院，专门法院是国家设立的专门审理特定案件的法院。与地方各级人民法院不同，专门法院不按行政区划设立，也不受理一般的民事和刑事案件。改革开放以来，我国设置了军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、海事法院、林区法院、矿区法院、油田法院、农垦法院等十余种专门法院。党的十八大以来，我国还先后设立了知识产权法院、金融法院等专门法院。长期以来，专门法院在健全中国特色社会主义司法制度、维护社会公平正义方面发挥了重要作用。但随着经济社会的快速发展和人民群众司法需求的日益增长，专门法院设置还存在着一些不科学、不明确、不协调的问题，一些影响专门法院高质量发展的体制机制障碍还未能跨越，需要不断加以规范完善。

规范专门法院设置，应当精准把握专门法院设置存在的突出问题，从优化审判资源配置的角度出发，在设置标准、组织体系、保障机制上下功夫，进行总体设计、科学论证、统筹协调、整体推进，更好发挥专门法院的功能。

明确专门法院设置标准。目前，我国对专门法院并没有形成系统明确的界定和判断标准。专门法院设置应当满足哪些条件，在全国如何布局，目前还缺乏明确规定。从我国实际和长远角度看，专门法院的设置标准可以概括为以下几个方面。

一是全局性标准。在设置专门法院时，应当从国家治理的整体的角度出发，关注专门法院的整体结构和主要矛盾，确保专门法院设置能够覆盖全国范围，形成相对完整的组织体系，发挥整体效能。二是战略性标准。专门法院不承担普通案件的审判职能，不单单以服务行业、区域治理为目标，而是承载着支撑国家重大战略实施、加强专门化司法建设、健全中国特色社会主义司法制度的重要使命。三是补充性标准。设置专门法院，不是为了替代地方各级人民法院履行审判职能，需要科学确定地方各级人民法院和专门法院的功能定位和合理分工。地方各级人民法院管辖本行政区划内绝大多数普通案件，专门法院则主要管辖那些容易受到地方保护和行政干预影响且不适宜由地方各级人民法院管辖的特殊案件。四是适配性标准。能否把专门法院制度优势更好转化为国家治理效能，关键在于专门法院的组织机构、案件管辖、综合保障等方面与专门法院履行审判职责相适应。由于绝大多数审判任务可以由地方各级人民法院承担，设置专门法院既不需类型太多，也不宜规模过大，否则必然会占用大量司法资源。五是持续性标准。专门法院能否持续，关键在于专门法院承担案件审判任务与其组织规模、机构编制、人员数量相匹配。如果专门法院承担审判任务不足以支撑其长期运行，那么专门法院的设置反而可能导致出现审判资源闲置的问题。

明确了设置标准后，还必须按照法定程序来设置专门法院。司法权属于中央事权，设置专门法院属于中央职权范围内的事项。我国宪法仅对专门法院作出原则性规定，人民法院组织法中“专门人民法院的设置、组织、职权和法官任免，由全国人民代表大会常务委员会规定”的条款也并未明确规定专门法院的创设程序，且目前对该条文中的一些概念还存在不同理解，有必要进一步明确其内涵。

健全专门法院组织体系。在我国已经设立的专门法院中，目前除军事法院设有基层、中级、高级法院三个层级，涵盖一审、二审外，其他法院均未形成完整的组织体系。在铁路法院历史上，曾经短暂设立铁路运输高级法院，一度形成铁路基层法院、中级法院、高级法院，最终归最高人民法院监督指导的四级法院完整体系，但是最终因铁路高级法院被撤销，铁路法院的完整建制被打破。目前，我国在北京、上海设立的金融法院，在北京、上海、广州、海南自由贸易港设立的知识产权法院，以及先后在广州、上海等地设立的海事法院，在级别上都属于中级法院。当事人对这些专门法院的一审判决、裁定不服的，需要上诉至当地省、自治区、直辖市人民法院，这使得专门案件终审权并不能实现专门化，加上地方高级人民法院承担着繁重的司法任务，对专门化案件的审判指导缺乏足够的资源支撑，在统一法律适用标准、确立行业裁判规则方面发挥的作用存在局限。

从我国宪法对专门法院的定位看，专门法院与地方各级人民法院分属不同组织体系，但目前专门法院与地方法院混合设立、专门法院缺少完整建制的问题，制约了专门法院专业化审判职能的发挥。因此，应当在遵循宪法确立的法院组织体系的基础上，坚持系统思维、整体思维，进一步健全全国统一的专门法院组织体系，同时不贪大求全，防止专门法院机构重叠、职能重复、工作重合，整合优化资源和力量，发挥整体综合效益。

加大专门法院保障力度。由于专门法院的类型多样，设立时间先后不一，各专门法院的保障力度也不相同，在干部管理、法官职务任命、经费管理体制、内设机构等方面存在规则不统一的情况，甚至个别专门法院存在无案可办、资源闲置、地位尴尬的问题。与此同时，由于相关法律法规还不完善，与专门法院履行审判职责相适应的全面监督机制并未衔接起来，没有形成整体监督合力，监督效果有待提升。

因此，需要持续加大对专门法院的保障力度，促进专门法院在人员选任、审判方式、程序设定、管理体制上精准施策。一方面，推动配套立法，进一步对专门法院作出科学合理的安排设计，根据宪法规定，明确专门法院接受人大及其常委会监督和检察院的法律监督，强化上级专门法院对下级专门法院的监督，实现对专门法院诉讼和执行活动的监督全覆盖。另一方面，完善专门法院的管理体制和内设机构。按照分工合理、精简设置的要求，科学安排相应的审判机构和办事机构，健全相应的专业法官选任办法、交流渠道、考核机制，充实专业化审判队伍，建立一套相对完善的工作规范体系。

（摘自10月9日《学习时报》）