数字政府协同治理的困境与路径

关键词：数字政府；协同治理；信息化；路径

中图分类号：TP399 文献标识码：A

文章编号：1009-3044（2024）26-0064-03开放科学（资源服务）标识码（OSID） ：

0 引言

近年来，世界局势日益复杂，引发学者重新思考国家治理体系和治理能力现代化的相关问题，特别是促使基于信息化领域技术革命带来的智能化、云计算、区块链技术如何助力国家治理能力现代化建设，成为政府和学界研究的热点方向。党的十八大以来，各地响应中央层面推进数字政府建设号召，如贵州省基于大数据优势建立首个省级政务数据平台“云上贵州”；浙江省打破信息孤岛，推进“最多跑一次”实践；广东省施行“管运分离”数字改革。在新一轮的改革中，协同治理成为数字政府建设的重点方向，运用平台化的思维和数字化手段推动跨层级、跨部门、跨系统的政府协同工作正在积极推进。但在数字政府治理模式转变过程中，基于科层制管理技术形成的条块分割的部门主义观念与数字政府整体协同治理观念尖锐对立[1]，信息共享的政府业务项目分散化、碎片化，数据烟囱和数据孤岛等影响协同治理效能的问题依旧存在，如何优化不同治理主体间信息资源配置，从社会需求角度对政府组织结构进行重组优化成为数字政府建设的关键[2]。本文以协同治理为切入点，深入研究当前数字政府发展困境，为推进数字政府协同治理提供参考和借鉴。

1 数字政府与整体性理论

1.1 数字政府概念

数字政府是传统政府应数字时代而产生的一种新型政府形态，起初与数字化技术应用密切相关，通常指在数字时代，通过技术赋能政府和技术赋权社会两种机制共同作用而构建的新兴治理体系，旨在构建由政府、数字化技术企业、媒体和公众等多元主体协同共享共治的数字治理生态。从技术角度来说，数字政府是基于互联网、大数据、云计算等数字技术与传统实体政府相融合的结果。戴长征、鲍静认为信息技术革命为普通民众参与政府治理，提出个人社会需求提供了新的通道，社会公共问题不再局限于政治精英内部的讨论协商[3]。王伟玲认为数字政府标志着政府治理形态和治理方式从过去工业思维到信息思维的转变[4]。

数字政府的定义虽各有侧重，但应包含以下内涵：数字政府借助数字化技术的高速发展，日益成为社会信息的汇聚中心，并且通过数字技术的嵌入，打破不同部门不同层级间的信息壁垒，促进数据整合共享和组织结构扁平化。其次，政府注重与各类社会力量的紧密合作，提高对公共事务的治理能力和办事效率，实现社会治理精细化。

1.2 整体性理论

数字化技术高速发展使得政府治理理念、治理方式发生改变，大数据时代政府内部跨业务、跨部门、跨层级之间的合作日益频繁。而传统行政管理体制的组织结构往往较为僵化，缺乏灵活性和适应性，行政系统按照条块分割的方式组织，部门主义现象较为普遍，各部门之间的数据难以有效整合共享，数据孤岛问题十分突出。郭宁宁认为科层制组织内部的利益固化也会妨碍政府内外协同的实现，因而建设数字政府的难点不在于技术而在于传统官僚体制与数字政府扁平化需求之间的张力[5]。

近年来兴起的整体性理论就是在数字化技术推动政府创新背景下发展起来的。整体性理论作为数字治理时代的主要研究范式，强调以公众需求、社会需求为导向对政府组织结构进行优化。整体性理论与数字政府的契合之处在于价值理念和治理工具的一致性。数字政府通过信息技术革命减少信息的纵向传递层级，为民众提供更加精细化的公共服务。整体性治理尊重公民身份，增强公民在治理结构中的角色和功能，满足社会和公民需求。因此将整体性治理理论运用于协同治理视域下数字政府建设的研究具有较强的指导意义。

2 协同治理理论

2.1 协同治理理论基础

协同治理是协同论和治理理论共同融合的结果，其理论渊源可从两方面讨论：一是协同论，各国学者都从不同角度对协同进行解释[6]。有学者认为，协同是基于两个以上行为者的互动策略，是在完成同一目标的过程中共享资源、承担责任、分享利益的行为。曾渝认为协同是具有互相依赖关系的多个主体进行合作的活动[7]。二是治理理论，治理源于古希腊语“引领导航”一词，指特定范围内行使权威。它隐含着一个政治进程，即在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划[8]。

2.2 数字化协同治理特点

进入信息时代以来，数字化协同治理作为一种基于数字技术的治理模式，通过数字化技术消除物理限制，构建全方位、多层次的协同机制架构，促进政府部门间的信息共享和协作，加强政府层级间的沟通合作。其具有以下特点：一是组织结构扁平化。为实现治理的高效化，采用网格化、扁平化的组织结构形态，将各个子系统纳入目标的实现过程之中，最大限度减少治理主体间推诿扯皮的可能。二是治理主体多元化。协同治理不再仅仅依靠行政手段，而是引入经济、法律等手段，根据不同治理主体选择最优治理方式，政府不再是主导一切的单极，取而代之的是经济组织、社会组织和广大公民群众都可以成为治理主体。三是治理过程动态化。这一特征，决定了它是一种灵活、适应性强、高度互动的社会管理机制，在协调与适应中不断维护与增进公共利益。

3 当前数字政府协同治理困境

数字政府协同治理更强调数字技术和数字化平台的使用，其作为一种新的治理理念，面临着技术应用逻辑与科层组织逻辑之间的冲突。王彦飞[9]认为，科层制的特色之一是分工和专业化，这必然伴生协同需求，随着数字化技术的嵌入，政府业务协同情境、目标、方式等都发生了变化，数字政府业务协同面临的挑战也呈现出新的内涵。

3.1 科层制结构制约数字协同治理

科层制以纵向等级化、横向分工化、工作程序化的制度特点，适用于工业社会对效率的追求，成为当下主流的行政范式。数字政府协同治理一定程度上打破了科层制下严格的等级制度和权力分配模式，通过信息化手段实现了政府内部不同层级、不同部门之间的扁平化管理和协同工作，而这与传统政府的运行逻辑是矛盾的。从当前实践来看，政务数据部门内部、政府职能部门之间等均未突破种种协同困境。政务数据部门对各政府职能部门业务需求、堵点问题掌握不充分，使得基础业务部室与信息技术服务部室的协同互动不畅通。随着数据价值和安全意识提高，政务职能部门之间的协同面临着利益冲突、责任纠纷、信任壁垒等问题的加剧，自上而下的信息化推动模式也使得对接部委或省级垂直管理业务系统面临重重障碍，制约了政务数据跨层级、跨地域、跨系统流动。

3.2 地区协同治理能力发展不平衡

从国家到地方，各级政府在数字政府建设上投入和进展存在差异。首先，经济发达地区在数字政府建设上投入的资源与欠发达地区差异显著，经济越发达的地区，数字化协同建设越完善，数据共享能力相对较强。其次，不同地区或部门数字化建设能力、管理能力存在差异。一些地区或部门在数字化人才储备和培养能力上有所欠缺，不能制定出符合上级要求和具有可操作性的规划和标准，导致在数字政府建设中进展不一，难以形成有效的协同。

3.3 数据资源共享机制不完善

数据流动是数字化政府协同治理运作的核心，但当前部分地区开放力度不够、开放意识不强、开放平台投入不够，严重制约了协同共享机制的构建。当前数字政府建设主要以政府部门内部的数据整合融通为主，党政协同层面的数据共享刚刚起步，各级党委、人大、政协、法院等相关机构均有各自信息系统，数据价值较高，但是这些主体彼此分散，数据资源共享力度弱，尚难发挥数字化转型在赋能国家治理上的关键作用。

客观因素上，技术发展不足和法律法规体系不完善同样制约数据共享机制的建设。数据挖掘等技术支撑工作发展的滞后性严重限制政府对数据资源的共享利用，政府海量的数据信息价值并没有真正被挖掘出来。同时，我国数字化协同治理法律体系构建并不完善，对于数据安全问题，法律惩戒相对滞后，容易造成政府敏感信息泄露，在实际治理中同样制约着共享机制的建设。

4 数字政府协同治理的发展路径

面对当前协同困境，准确理解数字政府内涵外延，全方位推进数字政府协同发展，构建多维支撑体系，是推动数字政府业务协同的必然选择。

4.1 准确理解数字政府内涵外延

数字政府是公众对“善治”追求在数字时代的投影，对数字政府的理解不能仅停留在数字技术层面，而是聚焦于政府部门借助数字化技术手段对市场、社会以及自身治理方式的创新与转型[10]。其次，在推进数字政府建设的同时，要深刻意识到数字政府的局限性。公共部门改革涉及组织架构、管理体制、运行机制等多个方面的变革，数字政府可以提供信息化的解决方案，但不能代替公共部门变革本身。

4.2 整体性统筹推进数字政府协同发展

一方面要强化横纵联动，增强政府内部协同。首先，要坚持科层体制改革，打破部门束缚，发挥不同层级功能，构建权责一致的协同机制。其次，坚持一体化发展，加强上下之间的层级联动，优化资源配置，探索高效智能的资源配置方式，充分释放数字资源的潜在价值。另一方面要坚持多措并举，推动数字化协同治理能力提升。一是持续扩大数字化联接。不断加强基础设施建设，打破信息孤岛，统一数据标准与接口，推动不同行业、部门之间的协作创新，促进更深层次、更大范围的互联互通。二是健全数字化人才培养机制，定期对政府工作人员开展数字化技术培训，加快培养一批数字政府建设骨干。数字化变革不仅涉及技术的更新和应用，更需要人的智慧来引领、推动和解决问题。三是突出合作创新，充分总结各地区、各行业部门数字化协同治理实践经验，推广优秀实践成果，鼓励高等院校、科研机构、技术企业等社会力量参与。

4.3 构建多维支撑体系增强数据共享协同

数据的共享交换是数字化协同治理的核心，建立和完善数据共享协同机制，应从以下三个方面入手：第一，扩大数据开放体系。政府应该拥抱更加开放的治理理念，以公众需求为导向，在科层制与数字政府之间寻求动态平衡，为各部门机构提供更为开放的信息环境，使数据的共享交换更加便捷；第二，建立标准化数据技术体系。数字政府的运作对技术有较强的依赖性，建立统一的数据标准是数据共享协同的重要环节，构建包括数据标准、平台标准、管理标准、技术标准、安全标准等的完整数据标准体系有助于规范不同部门数据共享交换机制，消除数据彼此不协调的问题；第三，完善法律法规体系，通过数据立法，保护数据权益，规范数据处理活动，确保数据安全，为数字政府建设提供法律保障。

5 结束语

数字政府的发展立足于人们对“善治”的理想追求，其理论和实践表明，激发各主体共同参与数字政府建设热情和能力，坚持以人民为中心的价值逻辑、协同治理的理论逻辑和数字技术、数字化平台赋能的技术逻辑是未来数字政府改革的题中之义、发展进路。