“一业一证”行业综合许可制度的实践探索及深化思路

〔摘要〕在“放管服”改革和行政审批制度改革的过程中，地方不断推陈出新，丰富了国家治理经验。其中，上海市浦东新区、山东省较早开始行政审批制度改革的新探索，推进“一业一证”行业综合许可制度改革。“一业一证”改革实现了“一表申请”“一门受理”“一并审批”“一门审批”，并取得了显著成效。通过技术嵌入，推动了信息传递模式的数字化，提升了审批效率，重塑了组织结构，使其趋向扁平化，重构了责权利分配结构。深化“一业一证”改革，需从做好法治保障工作、明确行政审批局的主体地位、加强部门协同、整合治理层级关系等方面入手。

〔关键词〕“一业一证”，行业综合许可制度，行政审批

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2024）05-0071-07

行政审批制度改革是行政体制改革的突破口和政府职能转变的重要抓手。改革开放以来，中央一直高度重视行政审批制度改革的问题。在深化行政审批制度改革的过程中，各地进行了积极有效的探索，开始于2019年的“一业一证”行业综合许可制度改革（下文简称“一业一证”改革）就是在中央行政审批体制改革的大框架内地方政府创新的重要成果。

一、“一业一证”改革的背景分析

行政审批制度改革持续多年，取得了显著成效，但碎片化问题依然存在。“在公共管理中，碎片化指政府组织局限于地方和部门资源与权力的运用，缺乏应有的协调和整合。”〔1〕在公共服务领域，政府部门条块分割的资源分配机制导致公共服务供给碎片化。随着社会的发展，政府管理面对的环境日益复杂，职能部门的分工越来越细，原本相对完整的事项与权限被分割，审批制度的碎片化由此产生。具体表现为：一是审批标准碎片化。由于标准化工作机制不健全，标准化规范的制定比较滞后，现有的标准化规范和要求分散于不同的政策文件、业务方案、流程方案中，缺乏系统性和完整性，出现审批标准的相互矛盾、彼此冲突，以及审批环节和程序之间互为前置、循环往复。二是审批权限碎片化。由于分工不同，同一事项往往需由不同部门分别进行专业化审批，但这些部门属平级关系，在资源调配、协同服务上均存在一定的困难。审批权限分散导致各职能部门协调困难，并联审批效果不理想。三是数据信息碎片化。主要体现为：查询数据不完整，包括审批的相关规范、相关标准、办事指南、示范文本等信息；共享数据不到位，包含审批事项启动、审核、办结、服务评价整个过程中审批主客体所有相关行为产生的数据，如电子化材料、审批信息、流转信息、评价信息等，各部门都有独立的信息系统，它们往往以内部规定、信息安全与保密等为由拒绝共享，造成部门权力分割下的“信息割据”“信息孤岛”问题。

为了进一步推进政府职能转变和“放管服”改革，解决行政审批碎片化的问题，各地都建立了政务服务中心。1995年，深圳市开始行政审批服务中心模式的探索，将与外商投资项目审批有关的18个政府部门集中起来，成立联合审批服务中心，一个窗口对外，力图解决企业、公众办事跑多个部门、多次往返的问题，随后各地也纷纷效仿。但行政审批服务中心仅是场所的集中，属于“物理集中”，被视作接收申请材料和发放许可证的窗口，甚至被戏称为“收发室”，并没有真正的审批权力，实质性的审批工作还在原职能部门进行。行政审批服务中心模式没有根本解决许可主体过多、审批权限分散、审批效能低、制度性交易成本过高等长期存在的行政审批制度问题。为解决这些问题，各地政府开始探索相对集中行政许可权改革，目的是提高许可效率，方式是主体集中，典型模式是“一枚印章管审批”的行政审批局模式。

行政审批局模式最早由成都市武侯区于2008年首创，是相对集中行政许可权改革的一种探索。之后，中央编办、原国务院法制办在2015年和2016年先后两次发文在全国14个省推行相对集中行政许可权改革试点。“不同于行政服务中心的‘物理集中’，行政审批局进行了更为彻底的组织变革，一级政府的行政审批权力统一划转集中行使，并按照‘编随事走，人随编走’的原则把原来分散在各职能部门的审批人员一同转入，实现了实体机构、人员编制和职能权限等组织要素的‘化学融合’”〔2〕。有学者认为，行政审批局是相对集中行政许可权改革的重要范式〔3〕。相对集中行政许可权的关键是集约化行使许可权，许可权包含受理、审核、决定、送达等程序，其中，决定权、审核权是许可权的关键和核心。开展相对集中行政许可权改革的直接法律依据是《行政许可法》第25条和26条。第25条原则上规定了行政许可权的主体集中①，第26条则进一步细化了这一规定②，行政许可需要机关内设的多个机构办理的，应当确定一个机构统一受理，需要由两个以上政府部门分别实施的，可以确定一个部门统一受理；同时，强调行政许可权的程序集中，包括统一受理、统一审查、统一办理、统一送达等。行政审批局的主体集中、程序集中，在实践中显示出方便、高效的优势。同时，也存在着行政审批局职能定位不清、缺乏上位法支撑等问题，导致行政审批局的法律地位尴尬，审批效力受限。

行政审批服务中心模式和行政审批局模式是行政审批制度改革尤其是相对集中行政许可权改革取得的阶段性成果，但还存在着一些弊端，需要在不断探索和不断完善的过程中加以克服。“一业一证”改革就是在这个过程中出现的，它是立足于行政审批服务中心、行政审批局模式基础之上行政审批制度改革的新探索、新尝试，针对的是审批制度的碎片化问题以及行政服务中心和行政审批局的短板问题。自2019年7月上海市浦东新区开展“一业一证”试点至今已有五年时间，十分有必要对其做法、效果尤其是对行政审批制度乃至整个行政体制的推动作用等加以梳理总结，并探求其完善路径。

二、“一业一证”改革的运行机制

商事登记制度改革是行政审批制度改革的重要一环，经历了从“先照后证”解决“办照难”的问题，到“证照分离”解决“办证难”的问题，再到“照后减证”解决“办证多”的问题，商事制度改革不断深化，但是依然存在着企业开办过程中行业准入后的行业准营问题，即“准入不准营”的问题。为解决“准入不准营”的难题，“一业一证”综合许可改革适时推出。“一业一证”是把一个行业准入涉及的多项审批事项、多张许可证整合为一张“综合许可证”，是破解“准入不准营”的治本之策，是“照后减证”和简化审批的新路径，矛头直指行政审批中存在的痼疾。

2019年7月，上海市浦东新区率先推出“一业一证”改革，通过优化审批流程和集中审批程序，建立综合许可制度，将市场主体进入特定行业涉及的多张许可证整合为一张行业综合许可证。2020年11月，国务院同意在上海市浦东新区开展试点。2021年4月，上海在全市范围推广实施“一业一证”改革。各地政府也相继跟进，2020年4月30日，山东省政府决定在部分市县选取与人民群众生活和消费息息相关、面广量大的小微企业和个体工商户从事的餐饮、便利店、药店等20个行业，试点“一业一证”改革，实现了全省186个市、县及功能区20个试点行业的全覆盖，2020年共发放行业综合许可证49910张，全年新登记企业数量同比增长11.7%，市场活力得到充分释放，市场潜能得到有效激发。为此，山东“一业一证”改革的试点经验被纳入《中国营商环境报告2020》中的“一省一案例”和国务院办公厅深化放管服改革典型案例之中。2021年1月起，山东全面实施“一业一证”改革，新增30个行业，将全省行业综合许可范围扩展至50个行业，提速流程再造，一证准营、全省通用，山东在全国首次实现了“一业一证”改革省级层面全覆盖。从全国范围来讲，“一业一证”改革在各省市的做法基本相同，只是在审批主体上有所区别。

从理论上来讲，“一业一证”改革与“无缝隙政府”理论存在着高度的内在耦合性。“无缝隙政府”理论是由拉塞尔·M.林登提出的，指政府打破传统部门界限划分和功能分割，系统整合所有的政府部门、所属人员以及所有资源，以提供高效的信息和服务为最终目标。二者在价值取向上都以回应公众的需求为核心理念，在最终目标上都是要对政府进行改革、再造，在组织架构上都需要突破组织结构和职能的边界，在改革手段上都是通过信息技术的嵌入实现主体间的协同与合作。为此，本文根据无缝隙政府理论政府再造的原则以及“一业一证”改革的实践，对“一业一证”改革的运行机制加以总结。

（一）围绕结果而不是职能进行组织再造，实现“一门办理”。传统政府组织结构的设计是以按照功能性、专业性划分政府部门的功能性模型为基础，围绕特定目的与活动（如安全防御、公共服务、社会保障等）进行组织设计。而“无缝隙政府”是对功能性模型的超越，是在部门专业化分工前提下的跨部门合作，是对政府运作体系的横向与纵向整合。行政审批往往涉及多个职能部门，无论是传统的串联式行政审批模式还是改革浪潮下的线下行政服务中心模式，都难以突破部门之间的界限。“一业一证”改革以客户端行业“准营”为中心进行组织再造，而不是围绕政府端各个部门的审批职能进行再造，打破传统的“条块分割”政府体制，突破部门之间的行政壁垒，建立扁平化、机构精简、权责分明的组织结构，成立行政审批局，并将分散在各个部门所涉事项的审批工作交由行政审批局，通过相对集中行政审批权，实现“一门办理”。同时，为达成既定服务目标，要全面掌握客户的需求并围绕结果进行组织，改变以往政务服务由政府向民众进行单线程供给的状况。

（二）在源头一次性捕捉信息，实现“一单覆盖”“一次告知”。如果客户需要重复提交信息，或者不能准确及时地获取信息，就会极大地浪费客户及工作人员的时间和精力，而且，随着信息传递次数的增多，信息失真的程度也会更高。在源头一次性获取信息，会使信息更加准确、改革过程更有效率。“一业一证”改革建立行业目录清单，实行“一单覆盖”，并动态调整目录清单，将市场主体增长较快、与人民群众生活关系密切、有利于促进高质量发展的行业及时纳入，使改革惠及更多行业的市场主体；实行“一次告知”，标准化集成审批要件，对行业所涉所有许可事项的申请条件进行标准化集成，形成一张清晰易懂、完整准确的告知单，一次性告知申请人必须具备的许可条件、申请材料及流程；利用人脸识别、智能定位、信息智能提取等先进技术的支持，实现便捷查询、自动比对、精准匹配、智慧填表等功能，全程实现无感申报，一些比较简单的许可事项甚至可以按照既定规则实现自动办理、自动审批。

（三）并行操作代替顺序操作，实现“一并审批”“一同核查”。过去相当长的一段时间，政府机构通常习惯采取顺序操作模式，但是如果组织与项目的流程较多，会引发两种情况，即信息失真与重复率过高，不仅难以契合客户实际需求，而且会降低整体效率。并行操作同时运用多个流程开展工作，具有两大显著优势，既能降低中间链路信息传输成本，又能缩减终端成本。“一业一证”再造审批流程和审批模式，用并行操作代替顺序操作，变一个接一个许可的“串联”审批为同时进行多项许可的“并联”审批，实现“一并审批”。将后阶段的信息反馈到前阶段，使前后过程一体化，当需要跨部门为公民提供某项服务时，政府工作人员可以及早明确最终目标，有助于部门之间的通力合作及争端解决。“一业一证”改革通过合并核查程序，实行“一同核查”，就是将后阶段的信息反馈到前阶段。对需要现场核查的事项，由行政审批服务局根据审批事项的行使层级及所涉部门统筹组织，通过市县联动、部门联合实现多个事项一次核查，在减少核查次数的同时完成所有事项、所有环节的现场核查；同时，把整改意见一次性告知、整改情况进行一次性复审。

（四）加强部门协同，实现“一门审批”。针对“权力碎片化”“多头审批”等问题，“一业一证”改革整合行业主管部门、行业监管部门等多个部门的多项审批、多项许可。其中，部门协调、部门协同是关键。从2015年起，山东开始实行相对集中行政审批改革，成立审批服务局，“一枚印章管审批”，更好地解决部门协调的问题。“一业一证”改革由“行政审批服务部门作为牵头实施主体”〔4〕，统一协调改革试点过程中的相关事宜，包括制定有关行业实施细则，集成各部门要求的行业准入条件、申请信息要素和材料清单，制定新的行业综合许可办事指南、申请表、审批流程和许可证内容规格样式等，并负责具体受理、审查、审批，实现一个部门统一受理、统一审查、统一审批，形成“一门受理”“一门审批”的新模式。而在其他“一业一证”改革试点城市，需要逐一确定纳入改革试点行业的管理牵头部门和协同部门，牵头部门统一受理、协同部门分头办理，审批局负责具体办理。《S市P区深化“一业一证”改革规定》指出，“P区有关审批部门依据职权或者接受委托，负责具体有关行政许可的受理、审查、决定以及相应的事中事后监管等工作。P区行政审批局负责行业综合许可证的具体办理工作”〔5〕。因为S市的审批服务局只是物理上的整合集中，更像服务大厅，而非实体局，不能作为总的牵头部门，部门之间的协调是难题。显然，山东的“一业一证”改革在审批权限改革上更具有典型意义，所以，本文更多地以山东的经验为典型案例。

（五）推行行政审批规范化，制定标准作业程序。针对标准碎片化、程序不规范可能导致的人为干扰和“黑箱操作”，制定标准作业程序。山东已在“一业一证”改革的20个试点行业制订了工作规范，并着力进行标准化建设，在全国率先出台了“一业一证”行业标准——《“一业一证”行业综合许可工作指引》，明确审批的法定依据与审批标准，起草行业综合许可受理、审查、审批三个环节的标准体系，规范审批事项各要件和要件审查办法，细化、量化和优化相关操作流程，采用信息技术手段将审批标准明确化、固定化，从而形成一套数字化、标准化的行政审批服务体系。该体系向社会公布，最大限度减少行政审批部门的自由裁量权。

三、“一业一证”改革的成效

有学者认为，“P区‘一业一证’改革是一项深化‘放管服’改革、优化营商环境的创新举措，其推行的行业综合许可模式在克服行政审批服务中心模式、行政审批局模式相关弊端的基础上，正在探索形成相对集中行政许可权改革的第三种模式”〔6〕。但同时也要认识到，“一业一证”改革是建立在前两种改革基础之上的新探索，三者相辅相成，形成一种行业综合许可制度。政务服务中心实现“物理集中”，是行政许可场所的集中，规范了行政许可行为，方便了申请人，实现“一门申请”“一门受理”，但行政服务中心不具有行政许可主体资格。行政审批局实行相对集中行政许可权改革，意图实现“化学反应”，将原属政府各部门的许可权交由行政审批局集中行使，解决了政务服务中心不具有行政许可主体资格的问题，实际上实现了“一门审批”。“一业一证”是相对集中行政许可权改革的新探索，是一种行业综合许可制度，整合一个行业的审批事项，在政务服务中心窗口进行申请、受理，由审批服务局进行审查、审批、签发。从成效上来看，“一业一证”改革减少了审批流程，降低了审批成本，提高了审批效率，使市场活力得到充分释放，市场潜能得到有效激发。更为重要的是，该项改革对于完善行政审批体制进而转变政府职能，完善组织结构，打破原有条块分割的行政体制，具有重要意义。

（一）实现了审批效率的大幅提升。“一业一证”改革是政府刀刃向内的自我革命，其目的是提高审批效率，降低制度性交易成本，并外化为改革红利，使群众有更多的获得感。“一业一证”改革以结果为导向，做足“减”法：一是减少环节，优化流程，通过设置“一业一证”窗口，实现“一窗受理”（并实行全程帮办代办服务）与“一次核查”（合并核查程序，统筹组织市县联动、部门联合，对需要现场核查事项实现一次核查）；二是减少材料，实行“一表申请”，将行业市场准入许可涉及的多张申请表归并为一张申请表，简化申报材料；三是减少时间，“一并审批”由需要跑多个部门、一个接一个办理相关许可的串联审批，转变为多项许可同时办理的并联审批模式，审批流程压缩了75％，除即时审批事项外，审批时限依照全流程中最短审批事项用时，限时办结。

（二）通过技术嵌入推动信息传递模式走向数字化。“一业一证”实施“一表申请”“一门受理”“一门审批”，大大提升了审批便利度和审批效率，这得益于大数据、区块链、人工智能等网络技术嵌入行政审批过程。这类信息技术主要包括公共数据对接与共享技术、统一的政务服务平台与网上办理技术、服务流程数智管理技术。改革之初，由于人手不足、数据不联通、程序繁复、时效限制等原因，群众跑多个部门、多次跑的压力被转移给了审批局和窗口人员，大幅增加了工作人员和工作量。要保证“一门受理”“一门审批”，使群众跑多个部门、多次跑变为跑一个部门、跑一次，背后必须有强大的技术支撑——数据共享，这实际上形成了推动数据共享对接技术的内生动力，促使政府内部信息传递模式的数字化，打破信息壁垒，实现信息资源整合。从线下审批到线上审批，政务服务平台是在线审批的运行平台和网络基础，安全、可靠的网上办理技术则是各级政府实行数字“一体化”和提供网络政务服务的技术支撑，通过线上服务功能的扩展与一体化运行推动不同职能部门的无缝衔接。服务流程数智管理技术嵌入行政审批服务“材料收集—审批勘验—结果反馈”的全流程中，促进了服务流程标准化、精确化、可视化；“互联网+政务服务”建设，促进了实体政府与虚拟政府的融合。

（三）引导组织结构趋向扁平化。信息技术发展是催生组织变革的因素，信息技术带来信息传递模式的变革，不仅拓宽了信息传递渠道，加速了信息流动，而且由信息流动替代了层级关系，打破了层级界限，在纵向上对层级政府之间的关系进行了重构。信息技术的嵌入还有助于在横向上重构政府与市场、社会、公民之间的关系，打破公私部门之间、政府部门之间的边界，打破了原有层级、区域、系统、部门业务之间的界限。网络的开放性、无界性、去中心化、交互性，推动政府改变权力结构，在纵向上促使其扁平化，并具备实际操作性。同时，信息技术应用有助于破除部门信息壁垒，促进部门之间的沟通与协作，拓宽政府的管理幅度。

（四）形成新的责权利分配结构。“一业一证”改革选择某些行业所涉及的行政许可事项进行集中，或者将涉及多个部门的各自独立的许可事项进行整合，打破原有行政体制“条块分割”的责权利格局，重新划分部门间的权责利，形成了新的责权利分配结构。譬如，山东的“一业一证”改革把审批权转移给行政审批局，方便了“一门受理”“一门审批”，但需与原职能部门就权限转移承接及过渡衔接等做好协调。在后续监管方面，行政审批事项的下放、削减与整合需要与监管相协调，监管手段也应与审批手段相适应，否则有可能引发监管不力的问题。需要注意的是，涉及专业化审批，行政审批局存在力有不逮的问题，需要与原职能部门保持沟通与协调。P区的“一业一证”改革审批权仍然保留在各职能部门，虽然可以充分发挥各职能部门的专业优势，但存在巨大的沟通协调成本。这也正是“一业一证”深化改革中需要特别关注的一个问题。

（五）制度效能得以释放。通过制度创新以及制度框架下的组织结构优化，使制度供给与服务效能提升有效衔接，制度效能得到实施。有学者指出，“中国行政审批制度变迁的历史逻辑可以抽象为：中央政府供给主导和地方政府创新扩散二者互动产生的耦合效应”〔7〕。纵观历史，我国的行政审批制度改革是中央政府通过法律法规、政策文件、政府命令、工作会议、领导讲话等顶层设计供给制度，自上而下强制性地推行。地方政府是中央政府顶层设计落地的执行者，充当扩散中央制度创新的角色。同时，地方政府作为理性经济人，为了推动本地区经济发展，增强本地区经济竞争力，以及主政者出于政治激励的考量创造个人政绩，都具有强烈的动机主动进行审批制度创新。“一业一证”改革就是在中央行政审批体制改革的大框架之内地方政府制度创新的产物，这一改革释放的制度效能，使市场活力充分释放，市场潜能有效激发。

四、深化“一业一证”改革的思路

总结“一业一证”改革实施五年的历程，也存在一些问题，主要包括：缺乏法治保障、行政审批局的成立和职能定位缺乏上位法的支撑、行政审批局审批行为的法律责任主体与实际责任主体不一致、条块分割传统体制的影响致使部门协调协同不够、行政审批局层级缺失等。鉴于此，深化“一业一证”综合行政许可制度改革，需从做好法治保障工作、明确行政审批局的主体地位、加强部门协同、整合治理层级关系等方面入手。

（一）切实坚持“重大改革于法有据”的原则。“一业一证”改革涉及审批流程再造和监管制度创新，在全国和各省、市层面尚无直接的法律依据支撑，为此，需要根据改革情况适时修改与完善有关法律法规。目前，上海在2021年9月出台了《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》，这是关于“一业一证”改革的首部地方法规，但也仅限于浦东新区而非整个上海市。山东“一业一证”改革也被写入《山东省优化营商环境条例》第10条第3款，这意味着“一业一证”改革已被纳入山东省的地方性法规，但只是简单的一句话，需要进一步细化。为此，在国家层面，建议全国人大常委会对《行政许可法》第25条作出进一步修订或解释，或者国务院出台相关行政法规，为全国各地行政审批体制改革提供基本遵循。在省级层面，建议省（直辖市）人大及时出台地方性法规，统一规范本省（直辖市）行政审批局。建议尽快出台“一业一证”综合许可实施条例。具体来说，要明确行业综合许可证的法定地位，明确其是多项行政许可的效力集成，进一步细化和完善“一业一证”行政综合许可设定、实施的相关法律规定，包括设定、实施的依据、权限、范围、条件，实施的程序（包括申请、受理、审查、决定、期限等），行业综合许可证的性质、法律关系、效力（跨省互认）、行政审批部门的职责和法律责任、监督检查等等。

行政审批局作为“一业一证”改革实施的主体，需由法律法规加以明确。首先，明确行政审批局的职能定位。行政审批局的成立和职能定位缺乏上位法的支撑，并非法律赋权，而是由地方政府以行政命令的方式将各职能部门的行政审批权统一归集到行政审批局，属于行政赋权。在上位法没有修改的情况下，行政审批局的审批主体地位在全国范围内不具有当然的法定性，如涉及跨省域的许可事项或法律纠纷，行政审批局的许可证明可能不被未成立行政审批局的地区认可，法律地位尴尬。为此，要明确行政审批局的职能定位，将原审批主管部门的审批权限赋予行政审批局行使，解决行政审批局的权力来源问题，为行政审批局的成立提供法律支撑〔8〕。其次，明确行政审批局的主体地位。依据《行政许可法》第24条规定，“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可”，“委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任”，“受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施”。〔9〕而按照“谁审批、谁负责”的原则，行政审批服务部门作为受委托机关，实施审批主体的职责，法律责任应由行政审批服务部门承担，这就导致审批行为的法律责任主体与实际责任主体不一致。为此，要明确行政审批部门与其他相关部门的职责分工，明确行政审批服务部门作为牵头实施主体的职责，以及其他协同部门、监管部门的职责，明确“一业一证”改革是行业主管部门依法授权给承接的行政审批服务部门，其法律后果由行政审批服务部门承担，实现行政赋权向法律赋权转变。

（二）坚持以公众需求和改革结果为导向。“一业一证”改革是从“供给侧”改革向“需求侧”改革的转变。公共产品和公共服务是政府满足公众需求的现实载体，其中，政府是供给侧，公众、企业是需求侧。“放管服”改革实际上是以政府部门供给为中心的供给侧改革，是“刀刃向内”的自我革命，通过多年的简政放权，即便没有达到放权的天花板，也进入改革的瓶颈期。“一业一证”改革进一步转变思维方式，摆脱“政府中心主义”的思维和逻辑，从需求侧入手实施改革，从“以政府部门供给为中心”向“以市场主体需求为中心”转变，尊重并承认公民在治理中的主体地位，充分了解和识别市场主体的需求，以公众和企业的需求为基础理性作出决策，并围绕需求作出调适和改变，提供满足公众和企业需求的公共产品与公共服务以及制度供给。需求导向与结果导向是过程和结果的统一，两者并不冲突。以结果为导向，应“关注使命和组织目标的实现，着眼于终极产品和实际社会效果”〔10〕，通过跨层次、跨功能、跨组织的整合协调，提高为人民办事的效率。

（三）加强部门间的协调协同。在行政审批部门与其他行政部门之间的关系上，行政管理的前端是行政规划，中端是行政许可，后端是行政监督、处罚和强制。行政许可权与行政规划、行政监管、行政处罚之间密切相关，某些行政许可之间还存在着相互制约关系。在确定行政许可权集中行使的事项时，需要审慎考量该行政许可和行政规划、行政处罚、行政监管之间的关系，如果它们之间关系密切不宜分割，或者集中于行政审批局一个机构行使会影响权力之间的制衡关系，那么就不宜集中。行政审批局模式的基本特征之一是审管分离，行政许可权与监督管理权貌似可以分离，实际紧密相联，共同构成了一个监管链条。如果集中行政许可权可能会给行政许可的监督管理带来困难，有时甚至会削弱行政管理的效能，那么相关事项的行政许可权集中行使就需要慎重考量。对需要原职能部门配合协调的审批事项，要明确行政审批局与原职能部门的职责分工，在事项划转、权限划分、职能衔接、争议解决等问题上加强部门协调协同。对于一些专业性特别强的许可监管事项，譬如环境领域的许可监管、食品药品领域的许可监管等，行政审批局明显缺乏专业监管能力，也不具备相关的专业信息资源和专业技术。实践中的行政审批监管体制是行政审批局负责许可，监督检查仍由原部门实施。按照《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》“谁许可，谁监管”原则，一方面原管理部门应适应这种新情况，与行政审批局进行有效对接；另一方面应加强行政审批局的专业审批能力及监管能力建设，使其最终承担起管理、监督、处罚等责任。

（四）整合治理层级关系。行政许可权限在纵向上分为不同层级，基层管理部门的许可事项数量少，相对简单，专业化程度亦不高，更易于实现行政许可权限的集中。较高层次（市级）的管理部门，许可事项复杂繁多，专业化程度较高，且许可事项差异较大，但部门协同、部门协调却难以实现。山东的“一业一证”改革整合了行业主管部门、行业监管部门、牵头部门、协同部门等多个部门的多项审批、多项许可，这得益于山东2015年开始的相对集中审批改革，成立审批服务局，更好地解决部门协调的问题。而有些地方虽然建立了统一行使集中许可权的行政机关，但部门之间的协调有一定难度，可以考虑在相关性较高的领域实行行政许可权限的集中。市县一级成立的行政审批局，在权力配置中存在层级缺失。我国的政府组织架构是纵向层级制和横向职能制的二元矩阵结构，由于在省级层面并没有成立相应的行政审批主管部门，没有形成“职责同构”的上下级体制，缺乏必要的工作沟通机制和渠道，难以实现统筹协调，保障全省审批改革的协同性，市县行政审批部门遇到管理体制和具体业务问题，亦无法请示、汇报。建议尽快在省级层面成立相应的部门，主要职责是组织制定相关政策、提供专项转移支付、职权争议协调、执法协作、执法保障等，并指导市县行政审批部门开展工作，建立相应的工作沟通机制，减少下级行政审批局的沟通成本，不以开展具体的审批事宜为要。同时，在同级政府机构的权力配置上，适当提高行政审批局的行政级别，以略高于同级其他职能部门为宜。

注释：

①《行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”

②《行政许可法》第26条规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构受理行统一政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”

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〔9〕中华人民共和国行政许可法〔EB/OL〕.https：//cjjg.mee.gov.cn/xxgk/zcfg/202302/t20230209_1015909.html.

〔10〕周志忍.为政府绩效评估中的“结果导向”原则正名〔J〕.学海，2017（02）：15-25.