立足人口流动趋势实现榆林南部县区农村发展路径再谋划

习近平总书记在党的二十大报告中提出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。伴随着人口向榆林市外先进区域、市内发达县区迁移，留守人口老龄化、少子化与既有基础设施维护周期的到来，以及即将到来的“十五五”规划时期，如何在人口布局的基础上统筹发展规模、项目谋划、资金争取等问题，成为了摆在榆林南部县区面前的新问题。

一、南部县区人口布局现状

（一）数量与分布

榆林市南部六县共有59个乡镇1606个行政村，常住人口为817848人，占全市总人口数22.56%（“七普”公报数据）。去除县城所在6个街道及辖区，共有59个农村乡镇1424个行政村。当前主要人口统计数值主要有，公安系统户籍人口数1119651人、“七普”公报数450321人和乡镇统计数288060人。

以乡镇来看，南部六县农村乡镇59个，常住人口低于5000人的15个、5000—10000人的35个、高于10000人的9个；以行政村来看，南部六县农村行政村1424个。

（二）迁移方向

数量上表现为全部农村净流出。据2010年“六普”公报、2020年“七普”公报，榆林市域人口“南出北入、南少北多”迁移和分布趋势明显，南部六县整体上保持了人口净流出。“七普”公报显示，南部六县各乡镇常住人口占户籍人口比为25.6%，流出人口占到了户籍人口数的约3/4。范围上表现为市域内部大迁移。调查问卷统计，南部六县农村流出人口中，流向榆林城区和各县城的占比55%，流向神府矿区的占比20%，流向西安的占比19%，流向其他地区的占比6%。

二、南部县区产业发展现状

（一）明确产业振兴主攻方向

南部各县均能够立足各自区位特点、资源禀赋和产业基础，实施差异化发展战略，每个县确立了2个主导产业和1个特色产业。以2023年为例，全市累计谋划布局了总投资14.18亿元的10个项目，力争到2025年，每个县集中打造2—3个能形成竞争力的特色优势产业。

（二）形成了比较有力的政策保障体系

在政策方面，榆林市委市政府出台18条支持政策，制定了《专项资金管理办法》《专项资金申报指南》《企业梯次培育机制》等一系列配套政策。在资金方面，设立支持南部县产业振兴专项资金5亿元，并建立逐年增长机制，目前已拨付2.9亿元。2023年各类资金叠加支持南部县产业发展25亿元左右，平均每县至少支持4亿元。

三、南部县区产业及人口发展存在问题

（一）产业发展存在问题

1、思想认识水平亟待提升。一是思想重视不到位。有的县对产业振兴的重要性认识不足，仍没有将这项工作上升到战略的高度。二是政策研究不透彻。有的县对支持政策学习研究不到位、不深入，有求多求全倾向，主导产业发展方向不坚定、重点不聚焦。三是专业团队力量不足。部分县习惯以行政决策代替项目谋划，缺乏效益测算、市场研究等专业的可行性分析。

2、要素保障不够到位。一是产业发展空间不足。南部县属黄土丘陵沟壑区，地理条件比较差，集中连片的地块比较少，平整土地难度大、成本高，极大地制约了规模化加工业的布局和建设。二是基础设施欠账较多。由于长期投入不足和缺乏科学性前瞻性规划，南六县发展产业的基础配套设施不够健全，导致重点要素保障上差距较大，未能为主导产业留足发展指标。

（二）人口发展趋势存在问题

1、从人口结构来看，主要呈现出以下态势。一是严重老龄化。南部六县农村常住人口中，15岁以下年龄段占比11%，15—59岁年龄段占比40%，60岁以上年龄段占比49%（远远超过老龄化标准），60—70岁老人成为农村主要劳动力。以县为单位统计，南部六县农村常住人口中60岁及以上年龄段人口占比分别为：绥德42.2%、米脂48.4%、佳县60.2%、清涧61.8%、吴堡58.6%、子洲47.2%。以乡镇为单位统计，59个农村乡镇中，60岁及以上年龄段人口占比低于40%有7个、处于40%—60%之间有28个、高于60%有24个。二是男性占比高。据问卷调查统计数据，南部六县农村常住人口中，男性占比75%，女性占比25%。常住人口占户籍人口比低于10%的村几乎没有女性村民，50岁及以下年龄段的成年女性占比很低。三是受教育程度偏低。从文化程度看，南部六县农村常住人口高中及以下学历居多，占比53%，大专和本科各占29%和15%。

2、从收入结构来看，南部六县农村常住人口中，主要以农户为主体。从户均年收入看，收入1万元及以下家庭占比13%，1万—3万元占比24%，3万—5万元占比38%，占总数75%的农村家庭年收入低于5万元。以户均2人计算，至少37%（收入3万元以下）的农村常住居民人均可支配收入低于全市2022年16956元、2023年18355元的水平。

四、下一步工作建议

习近平总书记明确指出，乡村振兴战略着眼解决发展不平衡不充分问题，全方位改善提高乡村发展条件和发展能力，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足；乡村振兴战略立足农业农村现代化总目标，推进乡村产业、人才、文化、生态、组织等全面振兴，着力让广大农民群众共享现代化成果。因此榆林市要推动乡村振兴，就要做好以下工作。

（一）立足人口趋势重新厘定发展路径

根据现有人口趋势接受部分村落将会消亡的宿命，依据村落的区位条件与自然资源为外部要素，将农村分为四大类型（区位条件和自然条件都良好的空心村、区位条件好但自然资源不好的空心村、区位条件差但自然资源好的空心村、区位条件与自然资源都不好的空心村），因村施策，以科学有序推动不同类型的空心村得以发展。坚持因村施策的总体原则，以适度集中理念推进生态搬迁和农民集中居住区建设，以产村融合理念加快推动以农业规模化生产盘活农村土地资源，打造一二三产融合发展的现代化产村融合的乡村，就地就近创造农民的就业机会，提高生活水平。

（二）立足县域主导产业发展配套产业

依托资源优势和产业基础，打造苹果、蔬菜、羊子、马铃薯四个百亿级优势特色产业集群。以标准化、品牌化为核心，打造小杂粮、道地中药材、红枣、黑毛土猪、优质肉奶牛、“两杏”、核桃、沙棘等特色产业集群。加快农产品保鲜、储藏、分级、包装等初加工设施建设，鼓励和支持家庭农场、农民合作社和中小微企业等发展农产品产地初加工，建设一批专业村镇。做强农产品精深加工。完善农村物流骨干网络和配送体系，建立健全冷链物流骨干基地—物流园区—分拨中心—配送网点四级节点布局体系，建设乡村大型超市和特色街区，完善“菜篮子”零售网点布局。实施休闲农业和乡村旅游精品工程，打造一批有知名度、有影响力的乡村休闲旅游网红“打卡地”和精品线路。加强传统工艺美术保护与传承，重点发展石雕业、石板画业、剪纸业、柳编业、面点手工、木雕、布艺、泥塑等，开发一批具有榆林特色的传统工艺美术产品。

（三）立足群众就业增收拓展渠道

全力推进以工代赈，在农村基础设施建设以及管护、环境绿化美化、乡村公路管护、新型集体林场建设等要充分吸纳本地农村劳动力就业；加大对农业龙头企业、农业产业园、农村集体经济组织以及集体企业的支持力度，发展乡村特色手工业，带动农民就地就业；稳步扩大农村公益岗位规模，强化对农村就业困难人员的托底安置；以提高就业创业能力为目标，开展多种形式的职业技能培训和创业培训。结合现代农业发展需求，修订新增产业禁止和限制目录，优化调整生态涵养区农产品加工业有关管理措施，允许有条件、有意愿的农户开展适度规模、封闭管理的生态养殖。支持企业稳定扩大就业参保、促进农村劳动力乡村产业就业参保、推进公共服务岗位就业参保、规范乡村公益性岗位就业参保、引导多途径就业参保、鼓励创业带动就业参保等。

（四）立足供养能力推进公共服务均等化

推动城乡基础设施一体化建设，调整布局县乡公路网，加强通村公路与村内道路衔接。优化乡村电网布局，推进高速宽带向偏远山区、农村覆盖，加快实施农村饮用水达标提标行动。合理确定城乡基础设施统一管护运行模式，提升有效管护水平。推进义务教育阶段城镇学校与乡村学校建设新时代教育共同体，推进幼儿园托幼一体化发展，乡镇（街道）婴幼儿照护服务机构基本全覆盖，城镇“15分钟托幼圈”基本形成。深化城乡医联体、县域医共体建设，提升乡镇卫生院基础设施和村级卫生服务水平，加大乡村全科医生定向培养力度。完善城乡居民基本养老保险制度，推动医康养融合发展，拓展乡镇敬老院区域养老服务功能，建立农村居家养老服务中心。

（五）立足宜居环境提升生态环境治理

实施土壤环境质量分类管理，推进“肥药两制”改革，强化测土配方施肥技术应用，推广环境友好型肥料应用和水肥一体化等高效施肥模式。推进生活垃圾分类处理，合理布点建设生活垃圾分类中转站、分拣中心，推动城镇再生资源回收体系向农村延伸。推进农村厕所革命，对接县域村庄布点规划和建设规划，以社区综合服务中心、文化活动中心、中小学、集贸市场等公共场所为重点，合理布局农村公共厕所。推进农村生活污水治理，开展绿色处理设施和污水零直排村试点，推动城镇污水管网向城郊村、镇区周边村、人口密集村延伸。实施“村庄清洁”行动，推进农村“四旁”绿化美化，积极建设村庄小微公园和公共绿地，推进村庄绿化彩化美化。

（六）立足发展潜力开展体制机制改革

深入推进农村承包地“三权分置”改革，探索流转土地经营权登记发证和土地流转风险保障金等制度，提升土地流转质量。探索推进农村集体经营性建设用地入市，健全入市交易规则和监管制度，建立土地增值收益合理分配机制。深化农村集体资产股份合作制改革，完善城乡一体的农村集体产权流转交易市场体系，规范流转交易行为。鼓励以镇村联建统营、股份合作等方式盘活农村资产，集聚土地、资金、资源等要素，因地制宜发展“飞地经济”、物业经济和乡村产业。以乡镇为单位，区域内村集体和村民通过股份制或合作制参与发展混合制经济项目，由乡镇（街道）成立投资公司或专业合作社统一经营，建立“保底收益+按股分红”机制，带动村集体和村民共同增收致富。鼓励以强村为核心，多个村集体经济组织共同出资组建经济联合体，抱团发展集体经济。

（傅永强、王珏，榆林市发展和改革委员会。高乐，榆阳区发展改革和科技局）