东北三省一区县域人口减少政策应对建议

习近平总书记指出，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。而人口作为经济增长最直接、最重要的影响因素，对县域经济社会发展具有决定性的作用。县域是东北区域发展的薄弱环节，也是东北人口流失的主要区域。近年来，东北三省一区县域人口总量持续下降，并呈现出流失速度加快、人口流失县覆盖面不断扩大、百万以上人口大县规模速降等新特点。当前，东北正处于全面振兴全方位振兴的重要机遇期、攻坚期和关键期，应把握好我国县域发展正全面转型升级的重大机遇，统筹解决好人口问题，最大限度发挥其对经济社会发展的能动作用，为加快推进新时代东北全面振兴全方位振兴提供有力的人力资源支撑。

一、用好政策“组合拳”，优化县域人口结构

一是完善生育配套支持措施，释放生育意愿。探索建立生育补贴制度，对多孩家庭试行递进式生育、托育、教育、住房等方面补助。延长产假、带薪父亲陪产假，落实父母育儿假和带薪休假制度。完善育龄人口医疗保障制度，将婚检—孕检—分娩—产后服务全流程纳入医疗保险，提高和完善生育保险医疗费用支付标准。加快建设普惠托育服务体系，鼓励企业、社会力量参与托育建设，加大对托育行业的监管力度。优化就业生育环境，鼓励企业多招收女性员工，加强对用人单位就业歧视监督和追责力度，保障妇女劳动权益。

二是打好人才工作组合拳，提高县域劳动力人口比重。做好引才—育才—用才—留才全流程服务，围绕乡村振兴、产业发展、民生问题等领域，开展“项目+人才”“双招双引”“揭榜挂帅”“以才引才”等招才引智活动，吸引创新、青年、教育卫生及乡土人才到东北县域创业就业、返乡投资。加快培育县域人才队伍，建立动态完善的县域人才库。优化市场环境、重视科技创新，创造高薪高质量的工作岗位和丰富的就业机会。分层分类加强人才政策支持，优化人才落户服务、健全就业保障体系，优化人才考评制度，推进人才政策落实落细，解除好各类人才后顾之忧。

三是健全多层次的养老服务体系，满足多样化养老需求。鼓励“抱团取暖”、旅居养老、“多代同楼”养老等多种新型养老模式发展。持续推进城乡养老公共服务设施建设，打造“15分钟养老服务圈”。完善落实各项养老扶持政策，强化养老服务综合监管，提高养老服务可及性，提升老年人幸福感。积极开发老龄人力资源，鼓励老年人再就业，建立精准职业培训体系，发展老年教育，加强老年人就业服务。完善相关法律，切实保障老年人的合法权益，通过提供补贴或减税等方式，加强企业雇用再就业老年人的主动性。

二、激发县域经济发展活力，提升县域人口集聚功能

一是发展县域现代富民产业，提高居民收入水平。依据各县资源禀赋和产业基础，推进具有发展前景的1—2个主导产业，带动县域人民共同富裕。支持农产品主产区县市加快三产融合发展，打造农业全产业链，培育壮大龙头企业，让农民更多地分享产业发展的收益。鼓励大城市周边县市加快提升制造业配套能力，融入临近中心城市产业链，推动区域内制造业规模化、集群化发展。扶持重点生态功能区县市绿色低碳发展，完善补偿政策体系，实现经济发展、农民富裕和生态环境保护之间的有效平衡。推动边境地区县域加快外向型产业聚集发展，提升要素资源聚集能力和落地加工转化能力，加快通道经济向枢纽经济转变。引导条件好的人口流失县域转型发展，培育具有特色优势、产业活力和竞争力的接替产业。

二是推动县域产业园区提档升级，增强经济发展动力。引导企业向县域产业园区集中，打造升级一批农业科技、产业融合、智慧工业、国际物流、跨境产业等重点特色专业园区。推进开发园区优化整合，推广“开发区+功能区”“一区多园”发展模式，鼓励园区与高校院所、龙头企业深度合作。加快园区基础设施改造升级，建立专业化管理服务机构。

三是完善县域金融服务，强化县域发展投入保障。加大省级金融机构在县域发展重点领域的金融供给力度，用足用好再贷款等各类金融支持工具。创新服务模式，强化银银合作、银政合作、银担银保合作，逐步完善多元化风险分担机制。围绕县域产业发展、城乡一体化建设、居民消费升级等重点领域，完善产品体系，完善信贷政策体系，强化县域特色场景拓展。

四是探索县域竞合发展，提高县域经济发展质量。发挥各县比较优势与特色，探索县域与城市间、县域间在分工基础上开展优势互补的错位发展，实施专业化生产，促进产业规模化发展，提高县域投入产出效率和经济效益。完善县域产业补偿制度，调节不同县域经济因产业定位与产业类型不同所带来的收入差距与发展差距。建立跨地区组织协调机制，构建县域产业生态圈。

三、加快补齐县城建设短板，增强县城综合承载能力

一是因地制宜完善县域基础设施。发挥县城对乡镇发展的辐射带动作用，推动区域内基础设施互联互通和集约化发展。畅通和密织多层次公路网，完善轨道交通网络，提高县城与周边大中城市互联互通水平。推动县乡村（户）道路联通，促进城乡道路客运一体化。完善边境公路网，推进边境机场建设布局，支撑国际经济走廊建设。推动各类市政管网合理衔接与城乡一体化布局，健全公共服务配套设施，统筹城乡排水防涝设施建设，加强应急救灾和抢险救援能力建设。

二是推进公共服务设施提标扩面。加强县城基础教育资源配置，推动优质教育资源流动共享，落实好中小学教师工资、乡村教师职称评聘和住房保障等政策。完善县域医共体、医联体模式和分级诊疗体系，增强基层待遇保障，加强医疗卫生人才队伍建设，提高城乡居民优质医疗资源的可获得性。完善城乡社会保障制度体系，尽快实现城乡居民各类社会保险标准的统一及制度并轨。推广农村居家社区养老服务，推进居家养老信息化平台服务。构建分层分类社会救助体系，确保困难群众基本生活得到有效保障。

四、多措并举提升县域治理水平，健全县域发展保障机制

一是推动乡镇扩权赋能，破解“小马拉大车”难题。优化体制机制，加快推进“扩权强镇”，按照“权力下放、权责一致”原则，成熟一批、赋予一批，规范赋权，让基层有权可施。遵循“编随事走、人随编走”原则，推动人员、编制资源精准下沉，让基层有人可用。科学厘清职责边界，从严把好准入关口，建立健全乡镇职责清单，实现权责分明、主次清晰，让基层有据可依。

二是优化县域营商环境，提升县域政府服务能力。鼓励发展民营经济和外商经济，进一步简化创新创业手续，提供并落实相应的优惠政策。持续推进简政放权，提高办事服务效率，建立亲清政商关系。全力推进诚信政府建设，切实做到依法决策、依法执行。加快建设数字政府，提升县级政府的数字化治理能力，缩小东北与东部发达省份在政府治理能力现代化上的差距。

三是保障资源要素供给，夯实经济治理能力。强化资金要素支持，整合各类涉县域专项资金，重点用于支持县域主导产业培育发展和产业园区建设。加强土地要素保障，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，探索建立跨地区资源与成果共享机制，借鉴浙江“飞地抱团”和“山海协作”的做法，利用东北建设用地指标与沿海发达地区合作共建园区，联合开发项目。

四是优化考核评价机制，激励干部担当作为。坚持目标与导向结合，分层分类，制定定性与定量评价指标，实施党建和发展双考核，引导广大干部聚精会神抓党建、一心一意谋发展。优化考核方式，坚持全面、历史、辩证地看干部，注重一贯表现和全部工作。用好考核结果，突出正向激励、强化反向约束、注重以考促管，推动能者上、优者奖、庸者下、劣者汰，激发干部创新活力。

（作者单位：黑龙江省发展规划研究所）