一揽子化债工作的典型模式及未来展望

自2023年7月份中央政治局会议提出“制定实施一揽子化债方案”以来，地方政府债务化解工作正式提上日程。国务院先后出台《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号）、《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号）、《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》〔国办函（2024）14号〕，指导各地各部门制定实施一揽子化债方案。目前来看，各省份因地制宜制定了自身化债方案，地方隐性债务呈现“增量有效遏制、存量稳步处置”的格局，地方债务风险得到整体缓解。当前，系统梳理总结各省份的化债路径，深入剖析其优劣势及其适用性，对于指导后续化债工作具有重要的现实意义。

一、本轮一揽子化债工作的特点

长期以来，我国高度重视隐性债务化解工作，曾推出两轮债务置换（2015—2018年、2019—2021年），将部分隐性债务显性化，并取得了阶段性成效。与前两轮化债方案相比，2023年开始的一揽子化债工作在责任划分、主体协同、化债思路等方面更加明确清晰，为化债工作的顺利开展奠定了坚实基础。

（一）权责明确

一揽子化债工作按照“省负总责，市县尽全力化债”的原则进行，切实明确了化债的责任主体。一方面，明确地方政府是化债的主要责任方，特别是省级政府承担总体责任并在整体上进行统筹规划、协调资源、制定化债策略，有助于强化地方政府的责任意识和风险意识，避免产生中央政府兜底预期。另一方面，强调市县两级政府充分发挥自身的能力和资源，能够避免责任不清或相互推诿。

（二）条块结合

地方债务不仅是财政问题，而且是金融问题，还涉及到国资、自然资源等领域。但前两轮化债工作主要依托财政领域的债务置换将隐性债务显性化，化债手段受制约，化债成效打了折扣。本轮化债工作更加强调部门协同，充分发挥财政、金融、国资、发改等部门积极性，分别从债务管理、信贷投放、国企监管、项目审批等环节同向发力，从融资需求端和资金供给端联动发力，全面遏制地方政府举债冲动。

（三）标本兼治

化债只能解决燃眉之急，改革才能做到标本兼治。本轮化债工作不仅引导金融机构通过债务重组、债务置换等缓释融资性平台风险，而且强化了地方国企融资监管，出台了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），将PPP模式范围缩窄至基于使用者付费特许经营模式，避免新增隐性债务。因此，一揽子化债工作既立足短期债务风险化解，也着眼中长期结构化改革，推动债务管理和投融资体制机制不断完善，引导地方政府走出“旧债未清、新债又起”的困局。

二、地方政府推进一揽子化债工作的典型实践

在一揽子化债背景下，各省份立足自身实际量身打造了一揽子化债方案，化债资源得到有效统筹。依据化债是否偿还存量、是否优化结构、是否稀释风险的基本逻辑，可以归纳出四类七种化债模式（见表1）。

（一）模式一：财政资金偿还

案例介绍。作为12个债务高风险省份之一，青海省通过增收节支、盘活资金资产等渠道，圆满完成了年度化债任务。在“开源”方面，通过紧盯重点地区、重点行业和重点税种，深入挖掘非税收入潜力，确保依法征收、应收尽收。在多重因素综合影响下，2023年青海省地方一般公共预算收入超收35.7亿元①，超收收入除部分用于补充预算稳定调节基金外，全部用于化债。在“节流”方面，制定实施进一步加强预算管理从严落实“过紧日子”要求的若干措施，建立“过紧日子”负面清单，大力压减非刚性非重点支出。

模式评述。财政资金偿还债务是在保证政府职能履行的前提下，通过收入开源和支出节流的方式筹集财政资金，偿还到期存量债务。从化债效果看，该模式能实质性地偿还隐性债务，是“釜底抽薪”式化债。从化债空间看，该模式受到宏观经济环境、地方财政能力等多重因素制约，可筹资的财政资金有限。一方面，债务风险具有顺周期性，在经济运行压力较大时，偿债压力通常也会加大，收入开源、支出节流的空间会受到挤压。另一方面，地方财政资金在扣除刚性支出外，可用于偿债的财政资金规模极为有限。总体来看，该模式具有普遍适用性，但化债空间有限。

（二）模式二：盘活国有资产

案例介绍。2023年以来，重庆市系统开展国有资产盘活工作，精准盘活土地、房屋、基础设施等重点资产。对党政机关和事业单位国有资产，通过调剂置换、处置变现等方式实施盘活；对国企资产，采取出租、出售、处置、改扩建等方式加快闲置低效房屋盘活，并按照优化、调整、集约等方式盘活利用企业自有土地等。同时积极引入央企、优质民企、外企等参与改造运营。如2023年长寿区引入中国信达等央企，通过“资产收购+共同处置”盘活国有企业固定资产、流动资产、无形资产共计41.1亿元。

模式评述。盘活优质国有资产是通过优化国有资产配置、处置存量资产、增加资产收益等，实现新增资产配置预算安排减少、财政收入增加和资金流改善，并将节省或增加的资金用于偿还债务。从化债效果看，盘活国有资产能够在较短的时间内将资产变现，用于偿还存量债务。从化债空间看，该模式的前提是具备权责清晰且能快速变现的优质国有资产，实践中会面临国有资产流失、削弱地区发展潜力等多重挑战。总体来看，该模式适用于具备优质国有资产的地区，化债空间与国有资产的数量质量等密切相关。

（三）模式三：非标债务置换

案例介绍。2024年3月，中国银行宁夏分行、农业银行宁夏分行组成财团，用低息长期贷款置换银川公交公司3.68亿元非标债务；国开行宁夏分行置换了银川城发集团2只债券和4单非标债务合计22.46亿元贷款。通过本轮非标债务的置换，宁夏有效节省了融资成本，拉长了债务期限，缓解了相关主体的债务风险。此外，重庆，贵州等地，也进行了多批次的非标债务置换工作。

模式评述。非标债务置换是将非标债务置换为标准化债务，或者将高息非标债务置换为低息非标债务，本质上是一种债务置换。常见方式是一家银行牵头、多家银行参与完成的银团贷款置换非标债务。从化债效果看，该模式通过降低融资成本、压减利息支出，从而减轻了债务付息压力，但以低换高、以长换短的债务置换只是缓兵之计，地方政府仍面临“债务雪球”困境。从化债空间看，该模式一定程度上会导致地方隐性债务风险向金融系统转移，化债规模应基于当地的金融风险情况及银团承受能力。总体来看，该模式主要适用于金融系统承受能力较强的地区，用于解决隐性债务偿还的燃眉之急。

（四）模式四：发行特殊再融资置换债券

案例介绍。2023年9月，内蒙古分三期发行663.2亿元再融资债券，用于偿还政府负有偿还责任的拖欠企业账款，标志着本轮特殊再融资债券拉开序幕。此后各地陆续启动发行特殊再融资债券，2023年各省共发行规模超1.3万亿元。企业预警通数据显示，截至2024年6月，发行特殊再融资债1.49万亿元，分布在26个省、直辖市和自治区。从区域分布看，发行省份主要集中在债务压力较大的地区，如贵州、天津、云南、内蒙古和辽宁等地区。

模式评述。与普通再融资债券只能用于“借新还旧”不同，特殊再融资债券可以用于偿还存量债务，包括到期的地方政府债券本金，以及纳入隐性债务的非标和城投债券等。从化债成效看，该模式通过发行特殊再融资债券实现了隐性债务的显性化，短期内缓解了流动性压力。但该模式仅为治标之策，并未根本上偿还债务。从化债空间看，特殊再融资债券的发行上限取决于地方债务限额与债务余额之差，发行规模有限。截至2023年末，全国地方政府债务余额为40.7万亿元，限额为42.1万亿元，结存限额为1.4万亿元②，并且限额空间的分布并不均衡，集中在债务压力较小的省份。总体来看，该模式适用于债务风险压力较大的重点地区。

（五）模式五：债务展期重组

案例介绍。2022年12月30日，遵义道桥建设（集团）有限公司与各银行类金融机构友好平等协商，明确相关重组安排，重组后银行贷款期限调整为20年，利率调整为3.00%/年至4.50%/年，前10年仅付息不还本，后10年分期还本。

模式评述。债务展期重组是地方政府与债权人之间通过协商调整债务的还款期限，以缓解债务压力、优化债务结构的化债方式。从化债效果看，债务展期通过以时间换空间，可以缓解短期偿债压力，避免出现债务违约。但是，由于只是通过债务推迟将潜在风险后移，地方化债实践中并未出现大规模展期情况。从化债空间看，该模式在一定程度上增加了金融机构的流动性压力，是否开展展期重组应综合考量地方债务负担和银行风险承受能力，并合理设计展期期限和偿付方式。总体来看，该模式仅适用于流动性压力较大的高风险地区。

（六）模式六：债务降息重组

案例介绍。内蒙古自治区从债务付息着手，自治区层面成立专项工作组与金融机构开展降息谈判，以“一债一策”的方式，推动金融结构对存量贷款降息。最终，财政部门组织银行与12个盟市签约降低存量贷款利率，涉及贷款加权平均利率降幅为31BP。通过压降存量贷款利息，每年可节省利息支出约10.7亿元，到2027年将累计节省利息支出38亿元。

模式评述。债务降息重组是地方政府与债权人进行协商，将存量债务的利息进行调降，直接减轻其利息支出，改善现金流状况的化债方式。由于债务降息重组会降低债权人的利息收入，降息重组谈判中可能存在一定的难度，实践中通常需要省级层面进行统筹或出面协调。从化债成效看，压降高息债务不仅有利于直接降低付息支出，缓解未来偿债压力，而且避免了债务置换等途径产生的操作成本。从化债空间看，债务降息的空间并不是无限的，降息重组过程应保障债权人的基本权益，不宜低于同期限的平均利率水平。总体来看，该模式仅适用于债权人财务状况稳定健康的地区。

（七）模式七：整合城投平台

案例介绍。一揽子化债政策背景下，为缓解城投平台债务压力，山东省潍坊市加快国企的战略性重组和专业化整合，将17家市属国企中产业相近、业务相近的整合组建为6大集团，分别对应城投、产投、金融、产业运营、资产管理、化债纾困领域。整合后的6大集团业务范围和能力显著增强，竞争力得到了显著提升。企业预警通数据显示，2023年10月至2024年6月，全国城投平台通过整合重组等方式退出383家。

模式评述。平台整合是通过资产重组或股权划转等方式将区域内城投平台等融资主体进行整合，重新组建行政管理级别更高、财务状况更好的信用主体。该模式使得弱资质城投平台的资产负债率降低，稀释了债务风险，同时提升了城投平台的经营实力和信用资质，进而增强其在资本市场的融资能力。从化债效果看，平台整合有利于城投平台明确主责主业，厘清发展边界，增强主业竞争力和产业协同力，是标本兼治的化债方式。从化债空间看，平台整合不仅是形式上的拼凑做大，而且要促进平台业务之间的协同发展，实现资源共享和优势互补，增强内生发展动力。总体来看，该模式是标本兼治之举，具有普遍的适用性。

三、政策建议

在充分肯定一揽子化债工作取得积极成效的同时，应充分认识到地方债务风险化解不是一蹴而就的。当前，地方债务风险得到整体缓释，在坚持既有化债策略的同时，应更多地从中长期视角完善和落实地方一揽子化债方案，既立足当下，也着眼长远；既化解存量，也遏制增量。

（一）及时调整优化一揽子化债思路

随着地方债务规模的压降和结构的优化，一揽子化债工作的重点应从短期“救急”更多转向中长期“排雷”。一方面，应优化完善化债模式，梳理总结一批化债典型案例，并剖析不同化债模式的成功关键及其利弊得失，形成一批影响较大、效果明显、可复制可推广的有效做法和宝贵经验。另一方面，适度调整化债重点，在“借新还旧、以低换高、以长换短”等改善短期流动性的化债手段的基础上，着眼中长期发展，通过增强经济发展动能、偿还存量债务、整合平台资源等，在发展改革中实现债务风险的收敛。

（二）推动在高质量发展中化债

由于高风险地区自身财力有限，在封堵其违规融资后门的同时，需打开前门，引导形成合法合理的融资模式。支持用好、用足、用活地方政府债券，合理分配债券限额并适度增加地区一般债额度。通过超长期特别国债、中央转移支付、未来年度债务限额等，给予化债成效显著地区一定的倾斜。地方政府应积极推动经济发展方式转型，根据自身禀赋特征，提升自我发展能力，找到地方经济高质量发展之路。

（三）统筹防范风险与建章立制

加快推进隐性债务与显性债务“合并监管”，按一定时间频次、可比统计口径持续进行信息公开，加快推进地方财政透明化、隐性债务显性化，主动接受监督，合理引导和稳定各方预期。进一步完善地方政府政绩考核体系，彻底纠正地方政府错误的发展观、政绩观，可考虑对地方政府GDP增速和债务水平联动考核，继续完善地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制，充分发挥领航定向、协调凝聚作用。健全现代财税体制，合理调整中央与地方共享税分成比例，逐步后移消费税征收环节并稳步下划地方，健全地方税体系，夯实地方基本财力和自我发展能力；适当上收事权，按照适宜匹配原则再次划分共同事权，进一步明确事权归属主体和执行主体，将外部性和信息处理复杂性较高的部分归于上级政府。

（四）创造条件分类推进城投平台转型

积极推进城投平台分类转型，对于缺乏优质资产、仅具有纯粹融资功能的，应及时清理；对于拥有优质资产、具有经营性功能的，通过剥离政府融资职能，注入优质经营性资产，增强自身“造血”能力。转型后的城投平台应本着政企分开原则开展业务，自主决策、自主项目投融资和建设运营、自行承担项目风险。在做好风险管控前提下，城投平台承揽公益性项目的建设和运营业务，必须以市场化方式、市场化主体身份与其他市场主体进行平等竞争，并与政府签订项目协议，明确权利义务和风险收益分担机制。

注：

①青海省财政厅《青海省2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告》。

②根据财政部《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》计算得到。

〔本文系中国宏观经济研究院2024年度国家高端智库重点课题“推进新一轮财税体制改革研究”（A2024011011）研究成果〕

（作者为中国宏观经济研究院经济所助理研究员）