推进县域城乡融合发展的路径举措

党的二十届三中全会明确提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。县域是我国基础性行政单元，是发展经济、保障民生的关键环节，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，完善城乡融合发展体制机制，县域可作为重要切入点。当前，县域城乡融合发展还存在融合水平低、融合不充分、融合不顺畅等问题，应坚持因地制宜，针对不同区域、不同类型、不同发展阶段的县域，建立差别化的城乡融合发展政策体系，探索率先在县域内破除城乡二元结构的实现路径。

一、县域对促进城乡融合发展发挥重要作用

（一）县域是我国经济社会发展的基本单元

县域具有承上启下、联通城乡的重要功能，在推动经济社会发展中发挥着重要作用。一是我国治理体系中最为稳定的基础层级。2022年底，我国县和县级市的数量总计1866个，县域常住人口7.40亿人，占全国总人口比例约52.4%。“郡县治，天下安”。县域综合改革几乎涉及我国顶层设计中提及的所有改革内容，县域的改革实践对于顶层设计能否落实到基层、是否可行是重要的反馈。二是推动经济发展的重要单元。截至2023年，我国县域贡献了全国37%以上的GDP、39%以上的第二产业增加值、46%以上的规模以上工业企业数量，“千亿县”总数达到59个，有10个县（市）GDP超2000亿元。三是新型城镇化发展的主战场。2010—2020年，我国县域城镇化率由34.2%提升到48.7%，年均提高1.45个百分点，整体呈现加速态势，但与全国水平相比低近15个百分点，目前仍处于快速发展期，城镇化水平具有较大提升空间。

（二）县域是推进城乡融合发展的重要切入点

县域因其城乡联系紧密、地域范围适中、同质性较强，相对于其他层级行政区域，更易形成一个有机整体。一是空间融合方面。随着县一级逐步具备与事权相匹配的财权和行政权，能够统筹县域城乡空间发展和规划建设，构建以县城为中心、乡镇为纽带、村庄为腹地的县域城乡体系。二是产业融合方面。通过统筹产业发展规划，引导工业制造业、资源加工型产业逐步向开发区转移，农产品加工业逐步向主产区集中，服务业逐步向县城及小城镇集聚，推动县域生产力布局不断优化。三是社会融合方面。以县级服务机构为辐射中心、乡镇服务网点为网格支撑，推动公共服务向乡村延伸、社会事业向乡村覆盖，能够形成全民覆盖、普惠共享、城乡一体的县域基本公共服务体系。四是要素融合方面。县域是城乡各类生产要素交换流动的基本场域，城乡资源要素流通便捷频繁。从各类要素流动的角度看，县域都是战略支点，是要素下乡中转站和关键节点，对于带动城乡融合发展具有核心作用。

（三）县城是加快县域城乡融合发展的重要载体

县城作为连接城乡的中间环节，是推进县域城乡融合发展的重要空间载体。一是承接大城市功能外溢的重要载体。有关报告显示，百强县大多依托中心城市辐射发展，50%以上的百强县位于大城市及周边。相比大城市，县城具有人力、土地等要素成本低、发展空间较大的优势，是承接大城市实体产业转移和功能疏解的最佳载体。以北京市非首都功能疏解为例，北京在河北省的制造业投资有70%分布在其周边县城，如廊坊大厂、三河、香河、固安等县；北京新发地、大红门等物流基地和批发市场转移的首选地也在周边的高碑店市、永清县等地。二是吸引农业转移人口就近城镇化的重要载体。当前，人口流动呈现短距离省域内流动不断增加的趋势，部分大城市就业人员在县城购房置业，县域内人口普遍向县城集聚。从人口普查数据看，2010—2020年，十年间县城和县级市城区常住人口增长超过30%；2021年县域内超三分之一的人口集聚在县城，全国新增1226万城镇人口，其中43.2%在县城。

二、县域城乡融合发展存在的问题

（一）区域间差异明显

从县域经济发展看。区域分布极不均衡，长三角、珠三角地区的某个县域乃至县辖的一个镇街，经济体量可与西部欠发达地区的地级市相当。据赛迪顾问《2024中国县域经济高质量发展研究》，百强县中，东部地区占66席，中部地区占18席，西部地区占13席，东北地区仅占3席。昆山市玉山镇、佛山市狮山镇和北滘镇、仁怀市茅台镇2022年GDP均过千亿元，经济体量已超诸多地级市。

从城乡收入差距看。2015年东中西部地区、东北地区城乡居民人均可支配收入比分别是2.57、2.46、2.91和2.38；2020年东中西部地区、东北地区城乡居民人均可支配收入比分别是2.44、2.28、2.66和2.15，差距虽然有所缩小，但仍具有明显区域间差异。

从县域城镇化发展看。2020年东中西部地区、东北地区县域城镇常住人口分别为13134万人、11379万人、9809万人和2136万人。与2010年相比，东中西部地区县域城镇常住人口分别增加1356万人、298万人、2146万人左右，而东北地区县域城镇常住人口减少159万人。其中，东部地区县域城镇人口占比由39%下降至36%，中部地区县域城镇人口占比由28%上升至31%，西部地区县域城镇人口占比由25%上升至27%，东北地区县域城镇人口占比则由8%下降至6%。

（二）县域内发展不平衡

一是县乡村之间基础设施还存差距。基础设施水平在县城、建制镇、乡驻地依次递减。2022年，县城与村庄之间供水普及率相差11.84个百分点，燃气普及率相差51.45个百分点。在环境基础设施方面，县城和乡驻地之间的污水处理率相差68.65个百分点，其中污水集中处理率相差77.19个百分点；生活垃圾处理率相差16.83个百分点，其中无害化处理率相差36.94个百分点。

二是县城综合承载能力有待提升。目前，一些县城污水收集处理率不足50%，大部分县城采用填埋法进行垃圾处理、存在二次污染风险。多数县城的市政交通容量不足、公共停车场建设滞后、市政管网陈旧老化、防灾减灾设施短缺，一半左右的县城缺乏数字化管理平台。大部分县城产业配套设施不齐全，增加了企业生产、交易和物流成本，冲抵了县城劳动力和土地成本低的优势，制约了先进要素流入，不利于培育县城内生增长动力和“造血能力”。

三是城乡间互联互通亟需完善。由于缺乏统筹谋划，县乡村功能未能实现衔接互补，对乡镇、村庄考虑不足，导致城乡基础设施“最后一公里”问题突出。比如，工业品下乡“最后一公里”尚未完全打通，农村便利店、商贸综合体等商业网点建设滞后，农民还不能便利地买到质优价美的工业品，消费成本较高；与此同时，农产品仓储保鲜冷链物流设施建设滞后，农产品出村进城通道还不畅通，影响城市居民的“菜篮子”“米袋子”。

（三）城乡间要素流动不顺畅

一是农村对城市人才的“拉力”不足。由于农村产业发展基础薄弱、公共资源配置不足，生活质量与城市存在明显差异，对人才吸引力不足。与此同时，长期以来适龄劳动人口大量外流导致县域人口年龄结构愈加失衡，将加重县域人力资源成本和产业用工难度，削弱县域人力资源要素优势。

二是土地要素流动城乡有别。城乡统一的建设用地市场还未形成，农村土地产权不完整导致不能平等交易，农民土地财产权益保障强度不高，农村资产要素权益流转不同步，农村土地制度与返乡入乡创业人员的需求还不相适应。

三是资本要素双向流动动力不足。由于乡村产业潜在盈利空间不足，农村吸引资本的对接载体不强，资本下乡对乡村经济发展贡献不够。因此，县域发展面临的资金问题较为突出，其中既有金融服务供给不足的原因，也有财政资金支持不足、社会资本入乡面临障碍等因素。

四是数据信息技术等要素交换传递不畅。县域产业配套设施普遍不足，特别是数据信息基础设施不健全，农村居民应用数据信息的能力不足，缺乏承接适宜产业转移的能力。有的产业项目落地后，由于后续的人才、技术等方面保障不力，甚至造成资源闲置浪费。

三、促进县域城乡融合发展的对策建议

（一）因地制宜推进县域城乡融合发展

一是不同区域各有侧重。东部地区加快实现城乡功能互促互补、空间有机交融、设施互联互通、服务普惠均等、生活质量等值。中部地区完善农村基础设施与公共服务，增强乡镇综合能力建设，缩小县域城乡发展差距。西部地区重点破解城镇化水平低、农村发展滞后的双重难题，提高县城和中心镇的经济发展水平与辐射带动能力，同步推进县域城镇化和农业农村现代化。二是分类引导县域发展。精准选择产业基础好、发展潜力大的县域，特别是位于城市群和都市圈范围内的县域，使之成为吸纳农业转移人口的重要空间。对于区位条件、要素禀赋、产业基础等一般的县域，强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心，实现县乡村功能衔接互补。

（二）强化城乡融合发展县域统筹

一是统筹空间布局。强化县域统筹规划，通盘考虑县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等空间布局，推动城乡规划建设一体设计、一并推进。推进以县城为重要载体的城镇化建设，推动县城城镇化补短板强弱项，加快小城镇发展，发挥小城镇连接城市、服务乡村作用。二是统筹产业发展。优化县域产业结构和空间布局，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系，扩大县域就业容量。壮大县域经济，承接适宜产业转移，培育支柱产业。三是统筹基础设施和公共服务。强化基础设施和公共服务县乡村统筹，推动公共资源在县域内实现优化配置。梯度配置县乡村公共资源，发展城乡学校共同体、紧密型医疗卫生共同体、养老服务联合体，推动县域供电、供气、电信、邮政等普遍服务类设施城乡统筹建设和管护，有条件的地区推动市政管网、乡村微管网等往户延伸。

（三）完善城乡要素优化配置政策

一是人才返乡入乡政策。提升县城人口承载力和吸引力，促进农业转移人口就地就近城镇化。实施乡村振兴人才支持计划，加大乡村本土人才培养，有序引导城市各类专业技术人才下乡服务，全面提高农民综合素质。允许入乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户并保障其享受相关权益。二是产业协同政策。推动县域产业配套性设施建设，发挥联动城乡经济纽带的作用，对于有条件的县，承接适宜产业转移。围绕产业链延伸、价值链提升，搭建城乡产业系统发展平台，创新产业融合服务方式，促进城市物流、金融信息等专业服务向农村拓展渗透。三是金融服务政策。鼓励在风险可控前提下，推广“整村授信”等主动授信、批量授信业务模式，加大高素质农民信贷支持，扩大农户小额信用贷款投放，更好满足农户“短、小、频、急”资金需求。支持有条件的地方推进农村承包土地经营权等农村产权抵质押贷款业务。探索集体经营性建设用地入市的金融支持方式。四是公共资源共建共享政策。加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，推动基本公共服务供给由注重机构行政区域覆盖向注重常住人口服务覆盖转变。推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。

〔本文系中国城市和小城镇改革发展中心2024年度重点课题“‘十五五’统筹新型城镇化和乡村全面振兴研究”（编号：2024A01）成果转化〕

（作者为国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心政策研究部主任、研究员）