基于人口结构变化趋势下的超大城市全龄友好型住房供给体系研究

我国超大城市人口具有年龄结构相对丰富、动态变化趋势明显等特点。一方面，超大城市对年轻人吸引力强，普遍为人口流入城市；另一方面，超大城市通常拥有大量老年居民，且老龄化程度持续加深。因此，“全龄友好”应作为超大城市提高宜居性的重要角度。而不同层次年龄人口在城市中是否能够安居是城市全龄友好最基本的问题，同时，超大城市人口结构和变化的复杂度给建设全龄友好的住房体系带来巨大挑战。把握超大城市人口变化特征和趋势，确保超大城市中房屋满足居民各年龄层次的需求和偏好，发展支持全龄人口住房需要是超大城市应对人口结构变化的关键内容。目前，我国对建设全龄友好型城市的探索主要集中在老年和儿童友好型社区、15分钟生活圈等方面，缺乏对城市如何更好满足各年龄段居民住房需求的研究。本研究从超大城市人口变化特征和趋势入手，通过问卷调查了解不同年龄段居民的住房需求和偏好，针对超大城市全龄友好住房供给体系的问题挑战，借鉴国际经验，从空间布局、产品供给和服务保障三方面提出政策建议。

一、相关理念内涵

（一）全龄友好城市的概念

世界卫生组织在积极老龄化框架下提出了“年龄友好型城市”的概念，在2007年发布的《全球老年友好城市：指南》（Global Age-friendly Cities：A Guide，以下简称《指南》）是迄今为止全球诸多城市在建设年龄友好型城市时参照的范本。“积极老龄化”是指人们在年龄增长的过程中不断提高生活质量，最大化获得身体健康、社会参与和人身安全保障的过程。它依托物质条件、影响个体行为和情感的社会因素等一系列因素。“积极老龄化”是一个全生命周期的过程，因此，年龄友好城市不仅限于“老年友好”，而是赋能各年龄段居民。例如街道和建筑无障碍设计让残疾人、年轻人、老年人都受益；安全的社区环境使儿童、年轻女性和老年人的户外活动更轻松无忧。如果老年人在社区得到关怀照护，那么家庭的压力就会减小；同时，老年志愿者投身于社区公益事业也使得社区的其它年龄段居民受益。《指南》专门针对城市物质空间设计提出6方面建议，包括人性化设计的基本原则、住房供给、代际融合空间、交通出行、技术以及高效的空间布局。其中人性化设计原则统领其余5方面，而住房则是高质量生活的空间基础。住房是城市居民的刚需，是工作和生活的起点和终点，交通系统是连接各个功能节点必要的网络，而紧凑的空间布局形式能够提高城市活动的效率，各类技术是住房、交通、空间等多个体系的支撑保障。

近年来，在联合国“健康老龄化十年行动计划（2021—2030）”的新框架下，世界卫生组织带领全球多个成员国着手建设全龄友好型城市。它对年龄友好城市的最新阐述明确扩展到了全龄友好，即全龄友好城市应该是促进健康的，是为多样性、包容和融合而设计的。全龄友好城市可以帮助人们保持活跃和互相联系，让人们能够参与经济、社会和文化生活并为此作出贡献。全龄友好城市可以促进代际之间的团结、促进各年龄段居民之间的社会关系。全龄友好城市具备帮助老年人减少社交隔绝、暴力等风险的机制，可以提供人性化的、量体裁衣的保障措施。

（二）全龄友好住房体系的内涵

联合国《马德里老龄化问题国际行动计划》从促进老年人健康和福祉角度提出了一系列住房政策建议。一是让老年人有更多的住房选择。在社会公共住房的分配上让老年人享有均等的权力。在服务保障方面，向老年人及其家庭和照顾者提供关于他们可选择的各种住房的及时准确的信息。二是促进老年人口和儿童的融合，依托住房和公用空间的共居性设计，满足老少共用住房和多代同堂居住的需要。《指南》对住房供给方面提出的建议包括：一是住房价格是可支付的。例如有些退休老人想换一套小户型住房，但由于置换房子的价格或租金太高无法实现。二是城市里有充足的小户型住房或老年公寓。例如伦敦等城市为老年人提供免费或低价的公租房深受欢迎。三是增加多代融合的可能性。根据研究，老年人也希望老年公寓能与社区融合在一起、与儿童设施设计在一起，或有多代共住的户型选择。世界银行《银色调：适老城市》中引用韩国和西班牙的问卷调查研究，即老年人愿意花高一点的价格置换一套离护理服务近、购物方便、可达性好的房子。如果找不到类似的社区或房价过高，老年人则不得已过早地进入养老机构。

国内对全龄友好城市建设的研究主要集中在城市更新过程中建设多年龄段友好的居住社区、城市公共空间以及建设便民生活圈及公共服务配置等方面。有国内研究人员指出，我国现行住房制度是年轻型人口结构时建立的，应该根据人口老龄化的发展趋势，建立全龄友好型住房政策：包括在住房规划设计、建设施工、买卖租赁、物业管理等全流程各环节，建立起年龄友好型住房制度。但根据文献搜索，尚未有关注全龄友好住房供给体系的深入研究。本研究根据国际组织的倡议和国内外经验做法研究，将全龄友好城市住房体系定义为，为各年龄段城市居民公正均等地提供住宅和服务，形成居者有其屋、职住能平衡、服务有保障的住房体系。

二、超大城市构建全龄友好型住房体系面临的问题和挑战

（一）住房产品供给总量与新市民住房需求不匹配

由于区域经济发展的不均衡，我国人口向超大城市等经济发达地区集聚趋势明显。2020年除重庆外，其余超大城市均为人口净流入，其中上海、深圳、北京、广州、天津、成都、武汉人口净流入量①分别为959万人、793万人、756万人、577万人、454万人、593.73万人、328.58万人，合计4461.31万人，占当年流向城镇的总人口的13.48%。这些超大城市的净流入人口数量分别占该市常住总人口的38.56%、44.97%、34.54%、30.79%、32.74%、28.36%、26.40%。流入人口主要由来大城市就业的青年人及新市民组成，中青年人是主要的住房需求人群，也因而提高了对超大城市住房多样化产品供给的需求。

但是通过统计2010—2020年间北京、上海、广州、深圳4个②超大城市批准上市建设的住房套数之和发现，新增住房套数与新增人口户数的套户比平均仅为0.26，其中北京套户比更低至0.14。总体来看，超大城市住房供给总量与人口住房需求量差距甚大，更不用说住房套内面积是否符合主要客户人群的需要。住房短缺的同时，超大城市优质写字楼空置率均在15%以上，其中重庆、成都空置率在25%左右的水平，远高于同期同等规模城市水平。

（二）住房产品类型与不同年龄段住房需求结构性失衡

超大城市家庭小型化独居化、年轻人晚婚晚育和少子化趋势明显。但由于受土地出让价格等因素影响，超大城市商品房产品供给类型以面向有孩子的家庭为主要客群，户型以中大户型开发为主。2010—2020年超大城市家庭户平均规模由2.59人/户降低到2.37人/户；一人户家庭由963.50万户上升到1852.47万户，一人户比例由22.74%达到31.30%。尤其是独居老年人数量增长较快，约增长2倍。超大城市独居老年人数量占老年人口数量的比例超过11%。2020年超大城市70—79岁老年人口约为1308.86万人，在未来十年随着70—79岁老年人陆续成为高龄老年人，到2030年将超过1600万人，是2020年的4倍。独居老年人的数量预计约是现在的4倍。统计数据显示，小户型的需求逐年上升且出清周期明显缩短。以北京为例，90m2及以下的住房购买套数占比由2015年的62.49%提升到2023年10月的65.19%，60m2以下的小户型出清周期仅为2.83月。问卷中，约7%的调研对象表示希望将住房换成面积更小的公寓。但小户型套数市场供给稀缺，供求比仅有0.17。此外，问卷中约77%的老年人不愿意离开现有居住地，但部分老年人房屋进行所需改造的经济压力较大。20%的受访者愿意与老年人一起居住，认为与老年人居住存在安全、能互相交流等好处。但目前促进代际融合类的住宅产品和年龄友好的功能型社区产品几乎是市场空白，代际融合需求难以满足。

（三）住房供给空间格局不合理导致各年龄段人口职住难平衡

不同年龄段人群的主要空间分布也有明显差异。一是年轻人外围化。一方面，由于中心城区的企事业单位和城市文化娱乐功能聚集地的商品住房售价较高，年轻人和年轻家庭难以承受，新增净流入青年人口主要集中在外围地区。几个超大城市的中心城区常住人口占全市人口的比重均有不同程度下降，其中降幅由高到低是北京、深圳、广州、重庆、天津、成都和上海，降幅分别为9.55%、7.26%、6.76%、6.41%、4.31%、4.08%和3.44%，住房空间分布的不合理严重增加了上班通勤和儿童上学路程负担，并造成了交通堵塞、环境污染等大城市病。另一方面，我国保障房体系建设严重滞后，保障性住房供给从2018年才逐年增多，目前存在总量不足且主要分布在近远郊地区的问题。而且规划体系中缺乏利用存量用地进行保障房供给的手段，空置住宅和非住宅类房产进行改建改造的标准缺失，导致在现有住房供给结构下，人口聚集地区的存量住房供应量难以满足这种迅速增长的居住需求。

二是中心城区家庭住房改善难。目前超大城市中心城区多人户家庭占比较高，但独生子女政策下三口之家住房产品开发主要以两居室和小三居为主，中大规模家庭居住条件目前较为拥挤，改善型需求较大。多子女和多户规模家庭的合理住房面积至少需要3—4居室，但目前北京、上海、成都、深圳中心城区住宅户型面积3间房及以上的户型占比仅有26.71%、23.27%、41.23%、30.64%。此外，价格高昂也是此类家庭不能改善住房条件的原因。调研中，40%的居民表示希望换成更大的住宅，但是限于房价，无力更换条件环境更好的住宅。

三是中心城区老年人口养老产品供给不足。超大城市中心城区老龄化率均远高于外围地区，且将更快进入重度老龄化。以上海为例，2010年上海中心城八区老龄化率为24.8%，比郊区仅高约2%，而2020年上海中心城区老龄化率为27.11%，与郊区（15.89%）差距已拉大到11.22%，部分街道人口老龄化程度超过40%。问卷中超过23%的老年人对老年公寓等仅针对老年人设计的住宅小区感兴趣，愿意搬到专为老年人设计的住宅建筑中。12.8%的老年人不想生活在机构环境中、更喜欢同龄人陪伴。但中心城区缺乏针对老年人特色的多样化住宅产品，且老年公寓供给总量中心城区也并没有相应比例的优势。

三、构建超大城市全龄友好型住房供给体系建议

目前，我国超大城市住房供给体系与不同年龄段人群的住房需求存在着明显的结构性失衡问题，需要从住房产品类型、空间规划布局以及住房配套服务等方面加快调整供给体系。

（一）加快推进住房产品供给侧结构性调整

一是通过规划建设加大廉租房、公租房、经济适用房、共有产权房等保障性住房供应，满足城市不同年龄、不同住房需求的人群实现居者有其屋。二是对外来青年人群、多子女家庭、老年人口等多层次人群精准供应住房产品。相关主管部门根据所在城市住房市场产品类型需求与供给落差的量化研究进行特定户型、面积、区位产品的开发，以全龄友好为理念编制住房专项规划，加快完善住房产品供给结构，满足各年龄段人群对美好生活的向往。三是鼓励民间自发形成各类住房共住共享组织，在规范共享的形式、人群、资格条件等基础上，允许形成自发共享的形式。既可以满足独居老年人缩小住房规模，解决青年职住平衡问题，同时可以为老年房主提供经济利益和社区感。四是制定老年友好、青年友好、儿童友好、代际友好等多重类型年龄友好型社区的规划设计标准，对开发建设此类社区进行多种形式建设补贴。对优秀设计和代表性开发商进行宣传和表彰。五是政府负责制定住房质量标准、租金和售价标准、负责组织招投标，以土地、贷款、税收、补贴等方式对社会住房的开发给予支持，并借此手段加快超大城市房价合理回归的速度。

（二）合理调整和优化住宅产品空间布局

一是根据人口结构，鼓励超大城市发展卫星城，形成“中心+组团”的城市结构。优化调整中心城区住宅类型分布和比例，适当调整提高大户型住房产品的供给比例，满足多户人口家庭住房的需求。同时，针对家庭小型化和独居化的趋势，尤其是高龄独居老年人，开展老年人住宅置换行动，将其现有较大面积住房置换成为小户型住房，并给予货币补偿。中心城区外围地区，虽然用地条件相对充足，但也要适当补充小户型住宅产品类型。鼓励以旧换新、以小换大，尤其是多子女家庭的改善型住房需求。二是在空间规划层面结合超大城市不同年龄段对住房的需求，合理引导不同住房产品的空间分布，力求形成一定片区内的混合功能以达到更好的职住平衡。在控制性详细规划层面，对保障房用地位置和面积进行统筹规划，与中青年人口分布相适应，并作为土地出让或建设的条件。三是盘点超大城市内低效闲置用房用地，鼓励企业利用中心城区低效闲置用房用地、老旧物业等，改造形成代际友好的小型社区。完善该类用地性质变更后的土地价格、土地租赁时间等实施细则。

（三）为不同年龄段人群提供专属的住房信息和服务

一是强化信息公开。鼓励住房开发商、中介、非营利组织针对不同年龄段需求，完善年龄友好的房屋资源信息平台，为学生、刚步入社会的年轻人、小型家庭、有孩子的家庭、老年人、单身人士、外来务工人员、有合租合住愿望的群体等提供精细化的、来源可靠的信息分类搜索服务，并利用各种方式将信息传递到客群对象。二是强化公平交易和市场监督。强化对开发商、房屋中介公司的义务和责任监督，重视人性化服务。在商品房买卖和租赁交易中，充分考虑到老年人（特别是高龄、无子女、独居、孤寡）、城市外来人口等弱势群体、特殊群体的权益保障。三是制定特定人群优先服务的细则。例如保障性住房准入制度，优先考虑老年人群体、多代同堂家庭的住房需求，鼓励子女（家属或赡养人）和老年人就近居住，在购房资格、贷款额度、贷款期限等方面提供支持。

四、结语

住房是全龄人群的基本需求，超大城市各年龄层次人口变动趋势明显，各年龄人群及家庭的住房需求随着城镇化和老龄化的双重影响，发生了一系列变化。全龄人群的住房需求是否能满足，在决定全龄人群整体生活质量方面起着举足轻重的作用，这也是全龄友好城市建设的基础。本研究采用定性和定量分析的方法，探讨现有超大城市全龄人群住房需求与住房供给之间存在的住房供给总量、住房产品类型和住房供给空间布局等方面存在的问题。并从住房产品供给侧结构性改革、合理优化布局住房产品、为不同年龄段人群提供专属的住房信息和服务等方面提出相应的建议。研究有助于超大城市应对全龄友好住房挑战，促进全龄友好的住房政策的创新和进步，改善住房配置和投资决策，为今后的相关研究提供参考。

注：

①人口净流入量等于户籍人口和常住人口的差值。

②由于天津、成都、重庆住房套数数据缺乏，仅统计了4个超大城市的相关数据。

（张晓婧，中国城市和小城镇改革发展中心规划设计部主任工程师。周静，中国城市和小城镇改革发展中心高级规划师）