加强内外联动 提升广西、云南边境县市开放型经济发展水平

边境县市具有临近周边国家、口岸通道密集分布、对外经济产业合作便利和人文交流交往密切等优势，在我国开放型经济发展中具有重要位置。广西、云南两省区与缅甸、老挝和越南三国接壤，是我国面向南亚东南亚对外合作重要门户通道。现两省区共有33个边境县市和49个口岸，边境县市约占全国总量的23%，口岸全部位于边境县市，其中21个为一类口岸，是我国沿边开发开放的前沿阵地。特别是《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）生效后，企业享惠的实际效果持续释放，广西与RCEP其他成员国进出口规模有力攀升。两省区边境县市借着RCEP加快对接国际经贸规则，积极开展经贸往来和构建跨区域跨境产业链供应链。

为更好发挥边境县市对外开放桥头堡作用，本文结合目标导向和问题导向，立足实地调研和对有关部门及企业座谈，在分析广西、云南两省区边境县市对外开放发展现状、取得成效的基础上，聚焦两省区普遍遇到的发展问题，分析制约边境县市对外开放发展的主要因素，提出促进广西、云南边境地区开放型经济发展的对策建议。

一、广西、云南两省区边境县市开放水平提升显著

（一）边境口岸通道便利化水平不断提高

一是口岸交通基础设施日趋完善，运输能力提升。广西、云南作为中国—中南半岛经济走廊重点参与省区，近年来沿边多个口岸获批升级，运输能力持续提升。越南—凭祥—南宁—欧洲等中欧班列、中老铁路开通运行，勐腊至勐满口岸高速公路、腾猴高速等国际大通道建成通车，关累国家级码头货运通航，滇滩、自治、胆扎、龙富、勐满、曼庄、新民等省级边境通道以及中国东兴—越南芒街口岸北仑河一桥二桥、滇越铁路大桥、南溪河公路大桥、中越红河公路大桥等桥梁建成通车，共同构成衔接西南地区，沟通缅甸、老挝等东南亚国家的铁路公路水路交通运输网络格局。

二是口岸通道智慧建设持续推进，通关便利化水平提升。广西、云南两省区持续推进智慧口岸建设，改善口岸信息基础建设、运用信息科技赋能、优化监管和服务等。海关和地方政府加强完善口岸和通道基础设施建设，建设智能卡口系统、智慧物流系统实现车辆通关自动验放和物流线路全景调度，开发智慧园区APP实现数据展示、通关查询、自主业务和信息查看等功能。例如，凭祥市友谊关口岸实行全信息化智能通关及进出口提前审结创新模式，实现“提前申报”和“两步申报”并行；实现“多卡合一”作业，一站式通关。

三是双边基层建立沟通交流机制，发现和解决问题效率不断提高。边境口岸基层建设单位合作交流频繁，已建立长效稳定的沟通机制。如云南河口县加强与越方沟通，建立双方口岸管理部门定期会晤交流和“界桥会谈”机制，及时解决口岸管理工作中发生的问题，为货物进出口、人员出入境活动提供便利。广西凭祥市通过持续深化对越沟通联络，强化双边外贸合作关系，与越南谅山口岸管理部门达成一致，建立白名单“一企一策”制度、每日对话制度，统筹保障重点产业进出口货物通行顺畅。

（二）产业合作成果显著

一是利用区位优势建设跨境产业合作平台。广西、云南边境地区依托边（跨）境经济合作区与周边国家和地区经贸往来日益频繁，产业链供应链融合日益密切，推动两国边境地区经济繁荣发展。广西设有国家重点开发开放试验区1个（广西东兴重点开发开放试验区），东兴、凭祥2个国家级边境经济合作区，防城、靖西等省级经济合作区和中越东兴—芒街等跨境经济合作区。云南设有勐腊（磨憨）、瑞丽2个国家重点开发开放试验区，河口、临沧、畹町、瑞丽4个国家边境经济合作区，麻栗坡、孟连等省级边境经济合作区和磨憨—磨丁、中越河口—老街等国家跨境经济合作区。

二是利用“边民互市+落地加工”新模式促进农业合作。边境县市借助互市进口原料成本低的优势，探索出了“边民互市+落地加工”的改革思路，引进加工企业落户边境地区发展，建立专业园区。近年来，广西引进盐津铺子、怡诚食品等落地加工企业100多家。加工商品类别涵盖水海产品、果蔬、坚果、豆类、中草药等，基本形成了水产品、坚果加工以东兴市为主，中药材加工以宁明县为主，农产品加工以凭祥市为主的沿边产业经济布局。

三是跨境电商为进出口贸易注入新动能。广西、云南实施跨境电商出口商品“跨境电商+国际联运”新模式，积极推动外贸新业态发展。以凭祥市为例，凭借得天独厚的区位优势和市场优势探索出了发展跨境电商和市场采购贸易相结合的发展之路。凭祥跨境电子商务公共清关中心已正式运营，满足多种跨境电商业务需要。通过打造东盟跨境电商中心仓、跨境电商直播基地等方式，进行跨境电商人才孵化和培训工作，开展直播带货和跨境物流等业务。

（三）边民互市贸易创新发展

一是边民互市贸易发展不断壮大。2023年，云南省边贸总额达460.2亿元，同比增长51.5%，增速高于全国平均水平11.9个百分点，边民互市贸易额200亿元，同比增长55.3%。同年，广西边境贸易加速恢复，共进出口1247.4亿元，增长27.6%，占进出口总值18%。其中，边境小额贸易、边民互市贸易分别增长5.9%、1.1倍。河口、磨憨、凭祥等口岸已建立农副产品通关“绿色通道”，采取即到、即检、即放的快速通关放行模式。经过多年创新探索，边民互市贸易呈现新特征。

二是边民互市方式组织化。边民通过成立合作社，扩大边民互市贸易规模，提高抗风险能力。合作社组织收集边民交易需求，并派代表统一分配申报，提高了便利性。在合作社下组织互助组、装卸队和运输队，加强了资源共享。如凭祥通过边民互市贸易管理系统备案边民3万余人，成立30余家合作社，2021年分红总金额达到3324.69万元。磨憨镇所辖6个村委会均设立边民互市合作社，工商注册登记边民合作社12家，成员登记入组5000余人。

三是边民互市管理服务智慧化。边民资质申请核验便利化。地方政府开发数字互市服务小程序和边民电商二级交易平台，为边民提供边民个人（非边民代表）线上自主注册、边民证核验、人脸生物活体识别、申领营业执照、开通网店、绑定结算账户等业务，提高了便利性。边民互市交易流程智慧化。“地方政府互联网+边民互市贸易”模式，推动开发促进边民互市服务便利化的手机APP，为边民提供互市商品供求信息，提供网上订购、组货、物流、国内销售、缴纳税费等贸易活动服务。如云南省河口县已有近9000名边民使用“边互通”手机APP，占备案边民总人数的84%。

二、广西、云南两省区边境县市开放型经济发展受到较大制约

（一）基础设施建设落后，支撑发展能力不强

一是口岸基础设施相对薄弱。部分口岸配套联检大楼、监管场所、货场和智慧设施建设滞后，难以满足口岸发展综合功能和信息化建设需求，导致口岸拥堵排队等候时间长等问题。如瑞丽市的两个口岸建于上世纪90年代，设施陈旧老化，现有过货功能远不能适应口岸贸易发展需要，基础设施改造提升和智慧化现代化建设迫在眉睫。二是连接口岸、内陆地区以及县市内部的交通网络覆盖性不足。部分边境县市铁路路线单一，尚未形成联通网络，未与边境口岸连通，总量和规模明显不足，难以充分发挥对外区位优势。高速公路网络待完善，现有干线公路等级低、路况差，路网承载能力弱。出边断头路依然存在，部分相邻跨境公路技术等级不匹配问题突出，导致物流运输成本高、效益低，口岸优势不能充分体现。三是农村公路供给水平偏低，联通水平不高。大部分边境县市农村公路建设滞后，断头路情况突出，边境村庄连接县市或相邻老挝、越南、缅甸的道路均不通畅。同时存在重建设轻维护情况，农村公路养护支出难以维持。

（二）产业发展滞后，口岸经济潜力挖掘不足

边境县市贸易潜力和经济发展潜力挖掘不足，无法将“通道经济”转变为“产业经济”。一是自身产业发展水平滞后，农产品深加工“短腿”明显。广西、云南两省区边境县市第一产业占比普遍较高，如云南勐腊县2022年第一产业增加值占GDP比重高达38.1%，农产品种植、养殖和加工产业链短、经营分散、产业组织化程度低、产品附加值不高。二是口岸原材料进口与当地企业需求不匹配，产业带动不足。依托口岸优势，发展壮大“落地加工”产业是边境县市开放型经济发展的重要方式。实际调研发现，受到周边国家经济发展水平、海关检验检疫管理和疫情等多方因素影响，边境口岸普遍面临进出口结构单一，指定进口商品种类有限，影响商品进口和互市贸易数量，导致部分企业出现减产、停产，“落地加工”产业发展受到制约。三是边境县市主导产业中资源型、高能耗、低附加值的传统工业结构比例较大，发展水平不高。第二产业以农产品加工、能源化工、服装纺织和加工贸易为主，产业链条短、核心竞争力不强，长期处于价值链低端，园区产业配套能力相对薄弱，难以形成集聚效应。

（三）口岸通而不畅，互联互通水平不高

一是近年来，虽然我国口岸智能化水平不断提升，但周边国家因经济发展水平等因素制约，口岸基础设施建设进度滞后，影响了通关开放效果。如越南、老挝、缅甸的陆路口岸基础设施普遍比较落后，验货场地规模小，海关信息化水平低、设备落后、边检效率低等问题，导致进入车辆有限，货物量无法增加。周边国家口岸通道公路等级较低、路况条件差，运输效率和载货能力受到较大影响。实地调研中，广西东兴、凭祥、靖西，云南河口、瑞丽、腾冲等边境陆路口岸均反映存在不同程度的“通而不畅”问题。二是周边国家政局动荡和经济发展环境不完善也对开放型经济发展造成干扰。从事进出口贸易企业普遍反映周边国家海关存在收费标准不明确、报关流程信息不透明等问题，增加企业税费负担，同时缅甸政局动荡也对货物运输安全带来很大风险。

（四）资金土地等紧缺，发展要素保障不足

一是基础设施建设资金不足。基础设施建设投资资金缺口大是边境县市反映突出且长期存在的问题。以公路项目为例，按照公路项目建设资金的补助标准，上级补助资金只能解决项目总投资的40%—60%，其余需由地方自筹。边境县市普遍存在财政困难问题，基础设施建设项目经费不足，建设进度缓慢。同时边境县市融资渠道单一，受国家防范金融风险若干措施影响，融资政策愈加规范严格，县属平台公司融资渠道严重收窄，加之经济下行压力增大，交通基础设施建设项目收益较低，难以吸引社会资本投入，资金来源十分有限，资金严重缺乏。二是用地指标保障不足。受国家土地政策管控和当地资源条件约束，边境县市用地矛盾突出，包括缺乏规划空间保障、建设用地计划指标不足、耕地占补平衡压力大以及用地审批耗时长、地价偏高、投资吸引力低等，预留口岸、园区发展项目用地、高速公路、国道、省道等建设均涉及农地转用及林地。三是人才要素支撑不足。边境县市普遍存在人才资源缺乏、人才技能不足等问题。突出表现在口岸管理和运营团队人才不足，导致通道智慧管理和综合服务能力水平较低，口岸经济区营商环境改善效果不佳，同时难以对现有支持沿边县市发展的政策深度吸收运用，影响管理效率。同时沿边县市专业技术人才、创新型高科技人才、复合型人才以及具备必要技能的产业工人存在较大缺口，影响产业链合作。同时，由于产业人才缺乏，导致研发投入和成果转化水平不足，制约产业创新发展。

三、对策建议

边境县市是我国对外开放的排头兵，针对当前开放型经济发展约束因素和诉求，需加强内外联动，提高对外开放合作水平，促进边境县市开放型经济发展。

（一）发挥规划引领作用，提高内外发展战略联动水平

加强边境县市开放发展规划编制工作，对外充分发掘周边国家区域特点优势，结合我国产业发展需求，长远谋划边境口岸经济发展规划，扩大与周边国家合作范围和领域，引进短缺资源激活国内潜力，促进产业纵深领域扩张，实现优势互补，互惠共赢。对内加强对开放发展需求和任务的重视和落实，在国土空间规划和经济社会发展规划编制过程中考虑内部能源、交通、电信等基础设施与外部区域的有效衔接，加强边境县市用地指标保障，提升教育、医疗等公共服务水平，力争发挥最大效益，增加边境县市开放吸引能力。

（二）发挥口岸设施联通作用，提高产业合作联动水平

立足边境城市产业经济发展需求，完善边境县市口岸配套设施和产业园区建设规划，明确重点项目清单，促进进出口贸易与产业联动发展，提升整体效益。加强边境县市用地、项目、资金和人才等要素保障和支持，积极推进中央预算内资金和地方专项债券对口岸通道和口岸配套设施等项目的倾斜，加大对提升口岸综合功能的交通、信息基础设施等建设项目用地需求的支持力度。完善口岸通道运营维护资金分担机制，建立国家、省、市（县）多元投入的口岸通道建设运营维护资金保障方式。

（三）发挥标准联通作用，提高合作治理联动水平

加强沟通协调，对口岸通关方式、海关进出口清单、边民互市贸易进行统筹管理。积极优化调整人民币跨境结算、提高边民互市贸易免税限额、扩大互市商品范围、规范边民互市贸易税收管理等政策，增加进出口贸易便利性。积极与周边国家建立通关便利化的合作与共同治理机制，强化跨境通关疑难问题、应急事件的快速响应和协同处置。及时与周边国家对已有的通关协定、流程和标准要求进行补充完善，加快推进落实海关通关、检验检疫、物流运输、标准认证、支付结算等全方位便利化措施，消除壁垒和限制，增强相互依存度，逐步形成以市场为导向、具有法律依据的地区经济合作机制。

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）