川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台路径研究

2020年1月，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上指出，要推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极。中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》明确提出，要“强化区域中心城市互动和毗邻地区协同，优化成渝地区双城经济圈协同发展格局”“推动建设广安—渝北等一批跨省市毗邻地区产业合作园区”。成渝双城经济圈高质量发展，既需要发挥成渝双城的核心带动作用，也要看到川渝毗邻地区在过去较长一段时期内，由于缺少重大合作平台等原因，跨区域协调能力较弱，要素集聚能力不强，发展机会不足，导致毗邻地区成为发展薄弱区域的现实问题，这已经成为成渝地区实现区域协调发展的难点。亟需加快在毗邻地区探索行政区与经济区分离新机制，合作建设区域发展功能平台，提升为成渝中心城区服务配套能力，补齐成渝地区高质量发展短板。

一、川渝毗邻地区长期缺乏区域发展功能平台带来的弊端

由于川渝毗邻地区缺少跨省发展功能平台，放大了行政区划分隔、行政权力差异等方面影响，毗邻地区开展深层次合作更加困难，造成了基础设施连通不畅、产业发展协作不足等问题，使得经济发展水平普遍不高，区域发展失衡现象突出。

（一）川渝毗邻地区经济薄弱现象明显

以位于川渝核心区的成渝双城经济圈范围内的毗邻地区为例，其人均地区生产总值约为7.05万元，低于四川省（7.19万元）、重庆市（9.45万元）平均水平，与成渝双核的差距较大，仅为成都市（10.31万元）的68%、重庆中心九区（11.47万元）的62%。其中，部分城市（区县）人均生产总值与本省（市）平均水平差距较大，如四川资阳仅为全省的63%，重庆开州仅为全市的61%。川渝毗邻地区与两核之间的经济差距较大，甚至已经超过了我国东西部地区之间的经济差距，特别是在如此相近的地理空间内，存在如此之大的经济落差，说明此前区域发展已呈现出失衡态势，不利于成渝双城经济圈高质量发展。

（二）基础设施联通不畅

毗邻地区的主城区之间已实现高速公路连接，县城与成渝两市、上级城市的主城区间快速交通联系也较为畅通，但受行政区划分割等方面因素影响，在规划设计、投资计划、建设标准、实施时序等方面的统筹协调不足，毗邻区之间支线联系通达程度不足，断头路、宽窄路、瓶颈路现象普遍存在，阻碍了经济区一体化的建设。例如，调研发现，四川省某市至重庆市某区的1条四级公路，在四川境内为路宽4.5m的水泥混凝土道路，而在重庆境内为路宽6.5m的沥青混凝土道路，类似的情况较为普遍。与此同时，毗邻地区的垃圾和污水处理、燃气、供水等市政设施共享不足，重复建设现象突出。

（三）产业协作发展不足

当前，毗邻地区产业分工协作普遍不够充分，各区（县）各自为政、重复建设的现象依然存在，往往同质竞争大于协同合作，不能充分发挥两地在生产要素和产业链条上的互补性。例如，调研发现，重庆某区正在打造电镀全产业链，已经建设了电镀园区，而毗邻的四川某市也在建设电镀产业园。由于毗邻区各地普遍处于工业化发展中期阶段，都更希望在本地集聚更多产业项目，将本地优势产业资源与周边地区共享的动力不足，此前更多采取了“各自为政”的发展策略，这种行政区与经济区重合的发展模式，不利于形成发展合力。

二、“一区一策”共建10个区域发展功能平台

《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确提出，要探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制，推动省际毗邻地区合作发展。川渝毗邻地区是成渝双城经济圈建设的难点，在突出成渝双核引领作用下，需要通过合作共建区域发展功能平台，积极探索经济区与行政区分离新模式，构建区域协调发展新机制，实现川渝毗邻地区突破发展。建议在重庆市人民政府办公厅、四川省人民政府办公厅联合印发的《川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台推进方案》的基础上，继续支持川东北渝东北、成渝中部、川南渝西三个地区10个功能平台深化合作，分领域打造跨省市合作标杆。

（一）川东北渝东北地区建设3个功能平台

探索建立一体化发展体制机制，协同打造北向东向出渝出川综合交通枢纽，合作开发利用矿产、生态、红色文化等优势资源，持续巩固脱贫攻坚成果。

1、万达开川渝统筹发展示范区。万（州）达（州）开（州）地处川东北渝东北的地理中心，历史上为落实重大国家战略作出较大贡献。挖掘万达开腹地广阔、资源丰富的潜力，共同开发利用天然气、锂钾等资源，依托现有经开区、高新区等发展平台联合创建国家级高新区，发挥新区土地、人力、能源等要素成本低的优势，推动重大产业项目集聚，提升产业集群规模，协同建设国家综合交通枢纽城市，构建川东北渝东北区域新兴增长极。

2、明月山绿色发展示范带。推动梁平、垫江、达川、大竹、开江、邻水等环明月山地区协同发展，突出生态资源优势，加强农文体旅融合，推进交通互联互通，打通跨区域旅游线路，打造共享旅游产品。协同建设成渝现代高效特色农业带合作园区，建设环明月山现代农业园区。推动百里竹海等重点片区探索生态产品价值实现机制，实施绿色金融等改革。

3、城口宣汉万源革命老区振兴发展示范区。推动城口、宣汉、万源协同保护挖掘利用红色文化资源，传承弘扬革命精神，依托大巴山生态资源，协同发展川陕苏区红军文化旅游，建设爱国主义教育基地，打造革命老区振兴样板。加强县城建设和县域经济发展，补齐产业配套、市政公用、公共服务、环境卫生等设施短板弱项，协同建设产业转型升级示范园区，增强内生发展动力。

（二）成渝中部地区建设4个功能平台

聚焦服务成渝双城经济圈建设，推进成渝中部地区产业布局一体谋划，主动承接成渝地区和东部沿海发达地区产业转移，强化为成渝“双核”配套服务能力。

1、广安渝北高滩茨竹新区。发挥重庆主城区引领带动作用，拓展重庆都市圈辐射空间，依托广安高滩等产业园区，强化广安与渝北产业园区共建，拓展渝北区临空经济示范区政策和服务范围，发展适空产业，完善配套设施，增强经济和人口承载能力。探索用地指标市场化调剂和有偿使用，推动建设用地增减挂钩节余指标跨省市交易。

2、合川广安长寿环重庆中心城区经济协同发展示范区。加强重庆都市圈主要交通通道、重大基础设施向广安方向延伸，推动广安与重庆中心城区同城化发展。加强产业、交通、生态、公共服务等领域共建，完善政策标准体系，建立招商引资协同推介机制，构建土地指标、土地储备统一管理机制。探索集成管理、产业共建、投入分配深度合作。

3、遂宁潼南一体化发展先行区。遂宁潼南地处成渝发展主轴，距离成渝主城区较近，地处高速公路网枢纽区位，主城区相距仅35公里，一体化发展意愿强烈、条件较好。建议按照一体化发展要求，统筹共同谋划经济社会、国土空间发展，共同培育清洁能源、智能制造、生态农业等优势产业，加强基础设施互联互通，共享遂宁陆港型国家物流枢纽承载城市优势，构建成渝主轴中部的区域经济增长极和动力源。

4、资阳大足文旅融合发展示范区。挖掘历史文化资源丰富、生态资源良好的潜力，发挥大足石刻联合国“世界文化遗产”品牌价值、政策优势，共同推进川渝石刻文化公园规划建设，提升川渝石刻文化世界知名度和影响力，创建文旅融合发展示范区，联合打造巴蜀文旅走廊规划。协同打造成渝现代高效特色农业带。以交通设施、公共服务、重要政策互联互通为重点，推进成都资阳同城化发展。

（三）川南渝西地区建设3个功能平台

加强基础设施互联互通、产业协作共兴，合作共建产业园区，协同承接产业转移，探索区域融合、产城融合、城乡融合发展新机制。

1、内江荣昌现代农业高新技术产业示范区。合作共建农业高新技术园区，推进农业领域优惠政策共享，共同培育农产品区域公用品牌。优化基础设施通道，串联主要发展载体，加强与成渝两地的便捷联系，构建成渝南线经济走廊。依托荣昌与重庆主城区经济联系，增强内江与重庆经济联系，发挥成渝铁路隆昌站枢纽优势，建设面向西部陆海新通道的物流通道，加强人口、货物、资金、技术等资源要素便利流动，推动川南渝西协同发展。

2、泸州永川江津融合发展示范区。整合三地开放平台、开放通道，共同建设南向开放通道。以西部（重庆）科学城为载体，按照“一城多园”模式，构建产业协作园区，建设国家级重点实验室、工程技术中心、技术创新中心，共建协同创新中心。发挥泸州特色产业优势，完善产业链分工协作，构建区域特色消费品产业集群。建设跨区域重大公共服务设施，联合开展重大展会，创建重要赛事品牌。

3、川南渝西融合发展试验区。推动“两两结对”发展，宜宾、泸州、江津培育特色产业集群，宜宾、永川加强职业教育合作，泸州、江津共建水陆联运枢纽，泸州、永川加强页岩气合作，宜宾、永川共建动力电池产业集群。打造承接产业转移示范区，设立承接产业转移专项基金，支持跨区域合作和产业转移。推动江津、永川、綦江、大足、铜梁、荣昌共建面向西部陆海新通道的互联互通交通物流体系，构建支点型物流节点。

三、优化区域功能平台支撑体系

打破行政区划壁垒，加强改革系统集成探索，构建平台市场化运营新机制，加大政策和要素支持力度，促进合作各方良性互动、互利共赢，构建有利于功能平台高质量发展的新机制体系、新政策体系、基础设施体系。

（一）建立合作平台运营新机制

坚持市场化导向，构建合作平台市场化运营机制。一是联合组建合作平台公司，整合毗邻地区国有平台公司资源，明确合作区域，进行封闭式运营，根据不同发展阶段，成立开发建设主体和运营主体，分别承担土地开发与建设，以及招商、经营与管理等市场化运作功能。二是组建毗邻地区协作发展基金，川渝两地在省级层面共同发起设立毗邻地区发展投资引导基金，引导大型金融机构及企业等各类资本参与，按市场化运营机制，采用股权投资方式，重点投资毗邻地区功能平台的战略性新兴产业，以及跨区域交通、能源、信息等重大基础设施项目，毗邻地区地方政府配套设立平行基金和协同基金。三是构建合理的收益共享模式，探索税收增量跨省分享模式，根据园区共建、新设企业投资占比等因素，动态调整分享比例。四是探索经济区和行政区适度分离机制，构建经济区负责经济发展、行政区负责公共服务和社会管理的协同工作机制。

（二）实施功能平台发展新政策

一是推进政策共通，强化毗邻地区在产业、土地、人才、社保等政策和标准的衔接协同，构建试点优惠政策延伸互享机制，在重大合作平台内实施产业和人才补贴“就高不就低”，要素成本“就低不就高”等优惠措施。二是改革规划管理体制，探索发展规划、国土空间规划和各类专项规划共同编制、共同报批、联合印发，构建统一的规划实施管理平台。三是加强要素支撑，加大对重点产业项目、重大基础设施项目在土地指标、融资等方面的政策支持力度。

（三）补齐基础设施短板

以基础设施建设为突破，构建经济区支撑体系，率先推进毗邻地区“断头路”畅通工程和“瓶颈路”拓宽工程，做到协同规划、标准统一、共同投资、同步建设，提升毗邻地区之间的交通通达程度。合作建设重大基础设施，构建互联互通的一体化综合交通体系，共同推进铁路、公路、机场、港口、能源、环境卫生等基础设施的共建共享共管。共同建设5G、工业互联网、特高压线路等新型基础设施，推动区域信息平台建设与数据共享。

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）