粤港澳大湾区城际铁路自主运营经验及启示

2019年，为切实履行地方承担的城际铁路建设、养护、管理、运营等职责，广东省在全国率先推动城际铁路自主建设运营改革。先后自主运营广清、广州东环、莞惠、佛肇4条城际铁路，极大提升城际铁路服务水平、便利人民群众快捷出行、强化多层次轨道高效衔接、促进运输服务主体多元化和适度竞争。粤港澳大湾区城际铁路自主运营在全国开辟先河，积累了落实主体、分区分步、完善配套、服务导向四大经验做法，对全国其他地区具有重要启示和借鉴意义。

一、粤港澳大湾区城际铁路自主运营四大经验

（一）落实主体、明确城际铁路自主建设运营职责

一是将城际铁路建设运营职责由广东省调整到都市圈城市。为充分调动广州、深圳两个中心城市的积极性，结合粤港澳大湾区“极点带动、轴带支撑”空间形态和城际铁路主要服务广州、深圳两大都市圈特点，广东省将城际铁路牵头单位由原省铁投集团调整为广州、深圳两市。二是由地铁集团负责城际铁路建设运营具体工作。广州、深圳地铁集团建设运营城市轨道里程达653公里和576公里，客运强度达1.37万人次/公里日和1.33万人次/公里日，在全国排第一、第二位。为充分发挥两大地铁集团在投融资、公交化运营、跨地市互联互通等方面优势，广东省将城际铁路建设运营交由广州、深圳地铁集团承担。其中，广州地铁集团成立全资子公司广东城际铁路运营有限公司，2020年10月正式获得铁路运输许可证，成为国内第一家运营城际铁路的地方企业。深圳地铁集团也成立深莞惠城际铁路运营有限公司，目前正在申请城际铁路运营资质。

（二）分区分步、有序推进城际铁路自主运营

一是按所处区位、分区域推进自主运营。广东省城际铁路主要分布在广州、深圳两大都市圈，两大都市圈面积占粤港澳大湾区的65%，运营和批复建设城际铁路均超过粤港澳大湾区的90%。两大都市圈内城际铁路由广州、深圳两市牵头，两大都市圈内城市参与，分别推进广州、深圳都市圈城际铁路的设计、投资、建设、运营、管理等工作。二是按开通时间、分步骤推进自主运营。广州地铁集团取得城际铁路运营许可证后，按照已运营线路有序过渡、新开通线路全面承接的原则分步骤推进自主运营，其中，2020年11月运营新开通的广清城际、广州东环城际铁路，2024年1月从国铁集团广州铁路局接管运营莞惠、佛肇城际铁路，开创国内铁路运营行业两个主体“不停运”移交的先河。

（三）完善配套、建立自主运营监管及技术标准体系

一是建立自主运营城际铁路监管体系。明确广东省交通运输厅为自主运营城际铁路行业主管部门，负责协调、管理省内城际铁路建设、运营等相关事务。明确城际铁路开通前各项行政审批主体和监管部门，包括卫生防疫、治安、消防验收等监督管理部门。二是制定相关技术标准规范。按照硬件设施满足互联互通、票务系统适应公交化运营、信号制式科学合理统筹等要求，组织制定城际铁路建设、运营相关技术标准，出台建管、质监、安监、造价、变更、竣工验收等政策文件。

（四）服务导向、提升城际铁路服务水平和旅客出行体验

一是实施公交化灵活运输组织。广州地铁集团从中国铁路广州局集团接管运营佛肇、莞惠城际铁路后，实施“站站停+大站停”停站方式，开行列车对数增加一倍以上，延伸服务时长1.5小时以上，平均行车间隔分别压缩到23分钟、25分钟。二是推动票务系统路地共融。广东省自主运营线路采用“12306+省方自主公交化（AFC）”双票务系统，实现“验检合一”的便利购检票服务，旅客可通过羊城通、岭南通、广州地铁乘车码等多种支付方式进站乘车，实现随到随走。三是实施安检互认。广州地铁集团与中国铁路广州局集团打通“国铁—城际”的安检政策和监管体系，2024年4月起，佛山西站、花都等4个与国铁换乘的车站已实现安检互认。此外，广州地铁集团推出手机免费加油站、自助行李寄存、便民雨伞、图书馆、失物招领“粤城达”、城际花都站图书馆、爱心直通车等12项暖心增值服务。

二、推进城市群城际铁路高质量发展的启示

（一）坚持属地导向

一是发挥城市积极性。城际铁路建设运营作为地方事权，要明确省、市职责，结合城际铁路发展阶段、城市群空间形态特点，省级层面做好顶层设计，充分发挥城市群地市的积极性，尤其是发挥好城市群中心城市、省会城市等积极性。二是发挥地方城市轨道企业优势。依托城市群内中心城市轨道运营企业，引进具备城际铁路J7驾驶证的铁路司机，加强调度、值班、车辆检修等关键岗位人才培养，有序推进城际铁路自主建设运营。

（二）创新运营模式

一是推进运营管理创新。统筹区域内多家运营主体，打破行政和行业壁垒，做好调度指挥、过轨运输、应急管理，同步推进车辆、检修、司机资源共享，实现区域内轨道交通一体化运营管理。二是提升运营服务水平。结合城际铁路功能定位和出行特征，优化城际铁路购票、进出站等环节和流程，有序推行站台区候车、不固定车次、不对号入座等措施，最大程度便利群众出行。充分运用新技术，推进城际铁路与城市轨道交通等支付兼容、安检互认、信息共享。

（三）完善配套标准

一是制定轨道交通互联互通技术标准。以标准兼容和车辆统型等为重点，结合城际铁路、市域（郊）铁路等技术规范，从“互联、互通、互运、互维”等角度，制修订轨道交通互联互通技术规范，推进装备技术、工程建设和运输服务等互联互通标准出台。二是制定自主运营相关标准规范。结合城市群工程建设和运营实际，出台城际铁路信号、通信、验收等铁路建设验收运营相关标准细则，城际铁路车辆、信号相应技术认证及与城市轨道岗位互容、资质互认等相关规定，有效指导和规范城际铁路自主运营。

（四）健全体制机制

一是建立路地协调机制。加强地方与国铁集团沟通衔接，建立铁路接轨、自主运营及行图安排等规范化沟通衔接渠道，建立公开透明、公平合理的清算机制，推进地方自主运营城际铁路与干线铁路实现跨线运营。二是健全综合开发机制。借鉴城市轨道综合开发经验，在城际铁路规划、项目可行性研究阶段，同步编制以公共交通为导向的土地利用综合开发规划，合理确定综合开发规模和实施方案，创新收益分配机制，优化土地供应，规范分层确权登记，推进站点分层规划、分层开发。

三、结论与建议

随着我国新型城镇化不断向纵深方向发展，部分地区城际铁路已逐步成网，“轨道上的城市群”已经逐步成为现实，城际铁路自主运营被越来越多的地区提上日程，但与城际铁路高质量发展要求相比差距仍较大。本文总结的粤港澳大湾区城际铁路自主运营经验及启示，可为其他地区推进城际铁路自主运营提供重要参考。

〔王新宁、潘昭宇、刘花（通讯作者），中国城市和小城镇改革发展中心〕