多措并举推动我国城市应急物流配送高质量发展

城市应急物流配送是指为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发公共事件，由政府部门主导，以城市为主要服务范畴，追求时间效益最大化和灾害损失最小化的特种物流配送活动，具有突发性、不确定性、弱经济性和非常规性等特点。2020年2月，习近平总书记在《全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系》中提出，要建立国家统一的应急物资采购供应体系，对应急救援物资实行集中管理、统一调拨、统一配送，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。2022年10月，党的二十大报告提出，要加强重大疫情防控救治体系和应急能力建设，完善国家应急管理体系，建立大安全大应急框架。城市作为人口产业高度聚集的地区，是应急处突的“主阵地”。在自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发事件频发的形势下，推动我国城市应急物流配送高质量发展迫在眉睫。

一、我国城市应急物流配送呈现三大特点

（一）新技术、新设备、新模式、新服务不断涌现

一是物联网、5G、大数据、人工智能等新技术加快应用。数字孪生模型被用于优化应急物资配送路线，传统的网状物流链路逐步变为点对点直达配给。二是无人机、无人车、智能快递柜等新设备成为有效补充。顺丰在全国100多个城市布设了超过15万个丰巢快递柜，同时采用无人机寄递快件。三是无接触配送、无人配送、公交车配送等新模式不断涌现。临时“马路市场”的设立、流动售菜车的布设、保供电子地图的开发，在一定程度上缓解了城市应急物流配送的压力。四是同城急送、冷链送药、传统商超门店网上购等新服务备受好评。顺丰依托自身专业的医药冷链物流能力，承运各类抗病毒药物、检测试剂和医疗器械，为患者提供冷链送药等上门服务。

（二）开辟“绿色通道”、增设“应急窗口”成为行之有效的保畅手段

一是开辟“绿色通道”成为避免灾后交通拥堵、保障应急物流配送时效性的有效手段。疫情期间，武汉、北京、广州等城市纷纷开辟应急物流配送“绿色通道”，给配送车辆发放特殊通行证并简化通行证办理流程，赋予应急救灾物资和生产生活物资配送车辆优先通行权。二是增设“应急窗口”成为把握应急处突先机的有效举措。突发事件中，广州市开设“应急窗口”，提供“加急办、预约办、便捷办”服务，确保及时高效办理应急物流配送车辆和驾驶员牌证，为应急物流配送人员提供有效保障。

（三）政府主导、政企合作不断深化

一方面，城市政府部门凭借其强大的统筹协调能力充分发挥“主心骨、粘合剂”的作用。在编制执行应急预案、调动各类资源要素的同时，不断深化与行业协会、企业等不同主体的合作，逐步形成城市应急物流配送合力。另一方面，骨干物流企业依托成熟的配送网络和专业的配送服务保障物资不间断配送。河南邮政在疫情期间保障“四不中断”，即网点服务不中断、机要通信不中断、揽投服务不中断、在线服务不中断，为城市应急物资配送作出重要贡献。

二、我国城市应急物流配送面临四大难题

（一）配送网络结构性、功能性短板突出

从枢纽看，我国城市应急物流配送中心数量不足、类型单一、分布不均衡，“平急两用”的城郊大仓基地建设仍在起步期，陆运配送中心占据绝对主导，鲜有水运、航空配送中心，港口码头、通用机场等基础设施的作用未充分发挥。从通道看，部分城市忽视应急物流配送通道建设和替代性路线选取，突发事件中交通断路、车辆拥堵、货物积压等情况屡见不鲜。

（二）先进技术装备规模化应用不足

一是通信设施易损。在突发事件中，因通信设施受损而导致灾区信息中断、救灾指令传达不畅的情况较为常见，泸定地震中灾区通信一度瘫痪。二是信息共享不足。政府部门、物流企业搭建了诸多信息平台，但尚未形成统一的指挥调度和信息交换机制。三是智能化水平不高。我国城市应急物流配送基本依赖劳动力，无人机、无人车、无人仓等智能化设施设备应用不足，无人机配送订单量占比不足万分之一。

（三）专业化人才队伍有待培育壮大

一是专业能力要求较高。不同于常规物流配送，应急物流配送往往作业条件复杂、配送任务艰巨，对配送人员的专业能力提出了更高要求。二是专业人才存在缺口。物流企业重常规物流而轻应急物流，对从业人员的培训力度不够，培训内容更新不及时，导致应急物流配送的专业化人才存在较大缺口。三是宣传教育有待增强。人民群众对应急物流配送认识不足、了解不深，捐赠物资存在未注明种类数量的情况，导致物资接收点工作人员重复拆装作业，影响了配送效率、增加了配送成本。

（四）应急物流配送运行机制不完善

一是既有预案实操性不足。我国城市对应急物流配送的重视程度总体不高，既有突发公共事件总体预案和专项预案对应急物流配送多为原则性表述，缺乏实施细则指引，实操性大打折扣。二是标准依据有所欠缺。应急物流配送在指挥流程、单位协作、职责分工、动员补偿、第三方评估等方面缺乏标准依据，部分地方政府缺乏指挥大规模应急物资配送的经验。三是配送合力有待增强。不同物流企业各自为政，导致配送车辆、驾驶人员等资源难以共享共用、灵活调度。

三、高质量推进我国城市应急物流配送发展的政策建议

（一）完善城市应急物流配送的运行机制

一是科学借鉴有益经验，合理制定权责划分清晰、实用性高、指导性强的城市应急物流配送预案。借鉴日本东京、神户，美国纽约、洛杉矶等城市的经验，搭建层次化的配送架构，设置专门机构统筹应急物资调拨分配和配送运力供给保障，针对灾害的不同阶段采取差异化的配送策略。灾情初期以快速配送本市既有储备物资为主，灾情中期以不定期配送市外支援物资为主，灾情后期逐步扩大配送物资品类以满足受灾群众日趋丰富的物资需求。二是优化完善监督考评机制，推动正向激励与反向倒逼双管齐下。成立监督与审计机构，制定相应的监督管理办法，从配送的时效性、再配送率、送达物资规模等方面建立评价指标体系，将应急物流配送工作纳入绩效考核，对成绩突出的单位和个人予以正向激励，对未完成工作任务的进行通报批评并责其限期整改。

（二）补齐城市应急物流配送网络的短板弱项

一是完善应急物流配送中心的空间布局。统筹考虑城市人口规模、产业布局、空间结构等因素，围绕车站园区、港口码头、通用机场等基础设施，构建布局合理、层级分明、类型多样的城市应急物流配送中心架构，积极推进集仓储、分拣、加工、包装等功能于一体的城郊大仓基地建设。二是积极推进应急物流配送通道建设。依托既有城市路网，前瞻性谋划应急物流配送通道，鼓励沿线加油站、充电站、加氢站等对配送车辆优先供能。重视替代性路线选取，提高迂回绕行能力。根据突发事件中的道路损毁情况，及时优化调整路线。通过开设“绿色通道”、增设“应急窗口”等方式，赋予配送车辆优先通行权。三是提高应急物流配送网络的系统韧性和服务功能。对配送中心和配送通道进行全生命周期管理，着力提高枢纽通道的抗损毁、抗老化能力，全面增强网络的抗灾性。以“平时服务，灾时应急”为导向，拓展应急物流配送中心的功能，挖掘其在非灾时期的使用价值。

（三）丰富拓展先进技术设备的应用场景和范围

一是加快推动物联网、大数据、5G、人工智能等新一代信息技术的应用。推动配送中心、避难场所等实现卫星通信功能，将配送中心打造成物资需求和供给信息交换枢纽，及时准确地收集灾民需求并反馈给救灾指挥部和捐赠地政府有关部门。二是建设城市应急物流配送公共信息平台。推动受灾情况、物资需求、物资储备、配送运力、站点分布、通道路况等信息在相关主体间共享共用。三是不断拓展新型设备的使用场景。积极架设库存管理系统，采用自动搬运和拣货机器人，提高应急物资出入库效率。加快无人车、无人机、无人船、智能快递柜等新型设备的应用。扶持一批在应急物流配送领域拥有自主知识产权和核心技术的重点企事业单位，加强技术研发和设备研制。

（四）不断凝聚增强政企民等各方合力

完善物流企业、生产制造企业参与应急处突的资质评定和准入机制。与物流企业签订配送协议，由其负责应急物资的配送和运力供给；与生产制造企业签订采购协议，由其保障灾时应急物资的供给。推动受灾地区有条件的商店、超市、批发市场等复商复市，合理布设移动售货车和临时店铺，丰富物资获取渠道，减小应急物流配送压力。鼓励常规物流公司增强应急物流配送能力，培育壮大一批专业化的应急物流公司。借鉴德国经验，采用政府主导、社会成员广泛参与的模式，建立专业化应急物流配送志愿者队伍。

（五）重视逆向物流并加强配送演练和宣传教育

一是积极推动逆向应急物流发展。在突发事件中，既需要大量的应急物资快速支援灾区，也需要把灾区大批废弃物运送出来。同时，配送过程中容易出现各个受灾点应急物资分布不均衡的现象，即当某些受灾点的应急物资仍然供不应求时，另外一些受灾点的灾情已经逐渐得到控制，且应急物资的拥有量超过了需求量。这时，可以通过回收、转运“渐控地区”的过剩救灾物资，实现应急物资的优化配置。二是强化宣传推介和专业培训。充分利用广播、电视、报纸、互联网、微博、微信等媒体，广泛开展宣传教育，帮助群众学习掌握应急物流配送的基本知识和专业技能，提高群众根据突发事件类别、具体受灾情况、灾民实际需求等信息，针对性提供支援的意识和能力。

（作者为国家发展改革委运输所助理研究员）