PPP项目实施过程中存在问题探究

摘 要：随着社会的快速发展，公众对基础设施和公共服务的需求日益迫切。政府作为这些服务的传统提供者，正积极引入社会资本，拓宽融资渠道，以便更高效地推动公共事业的发展。本文基于355国道（永泰境）葛岭濑下至台口溪尾段公路工程管理实践，深入探讨了PPP项目实施中的问题，并提出改进方案。同时，对PPP模式的管理核心和未来发展进行了展望，旨在为类似项目的实施管理提供有益参考。

关键词：PPP模式内涵；社会资本方；PPP项目；建议方案文章编号：2095-4085（2024）10-0143-03

0 引言

PPP模式（Public-Private-Partnership），指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终达成超越各自独立行动所能实现的优势结果。公私合营模式（PPP）因政府全程参与经营的特点而备受瞩目。该模式巧妙地将部分政府责任以特许经营权的形式赋予社会资本方，构建了一种“利益共享、风险共担、全程合作”的共赢格局。这不仅减轻了政府的财政压力，还拓宽了融资渠道，对于推动基础设施建设的快速发展、改善民生条件以及促进经济的稳健增长，均发挥了积极作用。

1 PPP项目发展现状

十八届三中全会明确提出，要引入社会资本进入公共领域，发挥社会资本在管理、运营、技术方面的积极作用，以缓解财政压力、推进政府职能改革、提高公共服务的质量和效率。2014年财政部正式发文推广PPP。在此背景下，PPP项目迅速发展，截至2022年末，全国PPP项目累计投资总额已超20万亿元。在我国经济进入新常态、地方政府债务压力趋紧的情况下，PPP项目已成为地方政府拉动投资的重要方式。2019年起，PPP政策核心逐渐偏向防风险背景下的地方政府隐性债务管理，要求有效防控地方政府隐性债务风险，对PPP的财政支出责任进行了定量规范；2022年，财政部进一步强调坚决遏制隐性债务风险增量，规范新项目入库标准，引导PPP模式健康运行、合理发展；2023年2月，PPP项目全面“暂停”，对PPP存量项目进行分类梳理。国内PPP模式的推广应用经历了高速发展、急剧下滑、稳步发展、暂停整改分类梳理四个阶段。任何事物都是在发展中规范、规范中发展的。

2 工程概况

355国道（永泰境）葛岭濑下至台口溪尾段工程PPP项目，属于省重点项目，对构建我省普通国省干线“八纵十一横十五联”公路网具有重要意义。该项目的建设可有效完善永泰县交通路网，进一步提升永泰城市品质和形象，是促进永泰县东南部经济及旅游业发展的重要通道。该项目纳入PPP项目总投金额约人民币68 088万元，建安造价为60 389万元，工程其它费用2 000万元，预备费用为2 588.28万元， 运营维护费用317.5万元/年。中标社会资本方持股80%，政府方出资人代表持股20%，双方合资成立项目公司实施本项目建设、运营管养任务，合作期2+13年。运营维护期采用绩效服务费付费机制，由项目实施机构牵头，对项目公司服务绩效水平进行考核，并将考核结果与可用性付费与运营维护费支付挂钩。项目施工许可于2019年11月下达，2023年底进入项目收尾阶段。

其中，葛岭濑下至溪南（K10+300～K13+400）路段拟按路基宽度21m，双向四车道一级公路进行新建；K13+400～K17+100、K19+700～K20+600路段拟按路基宽度30m，双向四车道一级公路兼市政功能；K17+100～K19+700路段拟按主线路基宽度21m+辅道双向四车道一级公路兼市政功能建设。

3 项目运作过程中存在的问题

3.1 地方政府对PPP项目的运作不够成熟

大部分地方政府对PPP项目还处于探索阶段，对政策没有完全吃透，无相关专业化人员。对于PPP执行过程中存在的问题，实施机构管理人员因为无相关处理经验，害怕承担风险，因而对存在的问题推进缓慢。

3.2 PPP模式现行法律法规不够健全

法律方面，PPP实践层面上的进程已超过了PPP立法的进程，我国仍未建立起完善的PPP法律体系，这也使得PPP项目中社会资本方的相关权益缺乏完善的法律保障。社会资本方在合同关系中往往处于弱势，无相关专业组织为其提供权益保障，无法捍卫自身权益。

3.3 项目公司法人治理体系不够完善

项目公司是为PPP项目设立的具有独立法人资格的管理公司，负责对PPP项目投融资、工程施工进度、安全质量、投资管理、运营、移交等进行全面管理。本项目于2018年7月成立项目公司，股权由政府出资代表和社会资本方构成。股东多，利益诉求不同，管理难度大，机制不够健全，股东会、董事会难以发挥作用，监事会监督乏力，法人治理结构不够完善。

3.4 项目征地拆迁进度缓慢

本工程项目于2019年11月8日正式开工建设，建设工期2年，原计划于2021年11月8日完工。由于征地拆迁相关手续未能及时跟上，项目整体进度比较滞后，之前相关部门已经批复工期延期280d；项目部于2022年11月24日再次上报工程延期502d，已报相关部门批复。

3.5 资金融资阻力大

2017年前后，各地政府纷纷举债上马PPP项目，虽然财政部规定PPP项目的年投入资金不能超过地方财政公共预算支出的10%，但是很多项目不排除现任地方主官为政绩包装项目。本文案例项目共有资本金20 426万元，债务性融资40 000万元。由于这几年地方政府去债务清算，疫情三年经济发展低迷，特别是房地产行业不景气，地方政府财政紧张，政府方按股比进入项目公司账户的资本金很难按时顺利到账。债务性融资部分，由于用地手续未完成，银行停止放贷。用地手续于2021年7月30日经相关部门审批后银行继续放贷。在之后的施工过程中又因工期延期，延期手续相关部门未及时批复，银行再次停止放贷。本项目融资影响因素较多，经常性发生融资阻力，给项目资金正常流转带来一定问题^［1］。

3.6 资金回笼压力大

本项目实行全生命周期绩效考核。由实施机构建立考核目标分别在建设期和运营维护期对项目公司进行绩效考核。绩效考核结果与政府付费及运营维护费挂钩，导致上述费用支付存在不确定性因素，项目公司偿还贷款能力降低。同时当地政府财政较紧张，待项目进入回购期后，社会资本方可能因为地方政府财政问题，无法顺利收回投入本金及投资收益。

3.7 项目公司缺乏后期运营管理能力

（1）部分地方政府对社会资本方的职责和功能认识不足，简单的将社会资本方等同于施工建设方，因而在项目招标过程中对社会资本方的项目运营资质、能力不够重视，缺乏对项目运营绩效进行科学、完整和有效评判的标准体系。

（2）在PPP项目合同中采用建设期+运营维护期模式，社会资本方一般为施工企业，擅长施工建设，对于运营管养不够专业，投标时对管养期间的投入考虑不够全面，经常会遇到建设的利润还不够贴补管养期间的亏损。本文案例项目按合同约定社会资本方负责运营维护期共有13年，建设期有足够经验和能力做好项目建设工作。然而进入运营维护期，缺乏相关运营维护管理人才和专业化队伍，运营维护存在较大问题。同时，因为建设期设施施工质量控制不到位，运营后期也可能导致运营费用增加的风险^［2］。

4 对于PPP项目运作过程中存在问题的建议

4.1 加强PPP项目管理指导工作

国家相关部门应加强对地方政府PPP运作过程中的指导工作。虽然过程中也曾开展了多次PPP项目相关专题培训，但是收效还是不够明显。相关部门应经常性牵头组织行业专家深入PPP项目实地对项目存在问题进行专业指导，从而让PPP项目参与的各方在实践中得到成长。

4.2 健全法律保障体系

建立健全法律体系，成立专业机构，保障社会资本方的权益，才能从根本上激发市场活力。我国可以按照“操作指引+政策保障+法律规范”的体系进行建设，并完善土地、税收、融资、运营等各项配套政策和信息披露制度，进而营造良好的PPP环境。社会资本方应提高自身法律意识，做好PPP项目合同研究，以避免PPP项目实施过程中产生不必要纠纷。

4.3 加强项目公司制度建设及法人治理结构

目前，各项目公司的管理文件缺乏统一标准，形式各异，存在杂乱甚至缺失的情况。国家相关部门应牵头地方政府分层级建立PPP项目标准制度范本，以确保项目公司各种制度文件的完整性。同时，应完善项目公司法人治理结构，遵循《公司法》、《公司章程》及PPP协议等规定，制定规范的股东会、董事会、监事会及总经理办公会议事规则，以化解股东间的分歧。通过明确各方责权利的制度化安排，可发挥各股东优势，提升管理效率，强化项目公司管控能力，从而确保投资效益最大化^［3］。

4.4 加强征地拆迁的沟通协调工作

加强与拆迁户的联系，听取拆迁户诉求，积极主动联系县政府及相关负责单位，协调解决。征地拆迁工作一定要前期提前介入解决，需加强工作的组织领导，及时向上级有关部门反应，督促征地拆迁相关部门及时处理施工过程中的阻工问题。同时，征地拆迁若未及时完成，一定要做好相关过程材料收集工作，做到事实清楚，以避免后期因索赔产生扯皮事件。

4.5 加强融资手续沟通办理工作

（1）要加强前期手续的办理工作。提前与金融机构进行债务融资洽谈，就项目合规性、融资所需材料、审批事项等进行充分沟通，以保证项目融资材料的完备性。前期手续关系到施工过程中各项工作的顺利推进，若前期手续不完善，需加强与相关部门的沟通，及时配合办理工作，以避免因相关手续不完善，导致银行停止放款。

（2）为确保施工效率，应加速施工进度，并强化人员、材料和机械设备的投入，力争按期完成施工任务，要避免自身因素导致的工期延误。如遇延期情况，需迅速通知相关部门加速延期手续审批，并清晰说明情况，以保障项目融资不受影响。此外，应积极拓宽融资渠道，可利用中央车购税补助资金等方式缓解资金压力，弥补因政府资本金延迟到位或银行贷款中断造成的项目资金短缺^［4］。

4.6 加强资金回笼力度

近两年来，国家经济面临的内外部环境挑战加剧，经济下行压力显著。建筑企业作为社会资本的关键力量，正承受着巨大的生存压力，资金链断裂现象频发。对于建筑企业而言，投资本金及收益的及时回收是参与PPP项目的核心动力。然而，由于政府财政困难，回收的不确定性增加，会加剧企业经营风险，甚至威胁到企业的生存，这极大削弱了企业参与PPP项目的积极性。目前，许多PPP项目合同中均设有回购条款，允许项目公司在运营维护阶段逐年从政府方收回投资本金和收益。因此，项目公司应加强与地方政府的沟通，明确表达资金压力，并争取政府财政资金的优先支付，以确保企业资金需求的满足^［5］。

4.7 夯实运营管理基础

项目公司应针对投资项目，招聘专业管理人员，组建运营管理队伍。可采用“外部发包、联合运营和自主运营”等运营管理模式，提供满足政府绩效考核标准要求的运营服务，以避免扣除投资成本、收益及运营管理费用。在建设运营管理过程中，项目公司要制定PPP项目运营管理规章制度，明确各层级职责分工。需保障社会资本方有良好的自主决策权，要避免政府对项目运营管理产生过多的干预，从而提高PPP项目运营管理能力。同时，也应重视建设期施工过程中的质量控制，以避免后期运营维护设施时，因建设期施工过程中质量控制不到位而产生的维修费用，进而造成运营维护成本增加。

5 结语

自2023年2月PPP项目全面“暂停”之后，其将何去何从，PPP项目的未来是什么，备受地方政府、社会资本方、金融机构及PPP从业人员的关注。相信国家对PPP项目进行梳理、重新启动后，其会更有市场活力，更具经营性。对于当前在PPP项目实施过程中存在的问题和困境，一定要积极寻找解决问题的方式。PPP项目是我国建设基础设施及公共服务的重要模式，项目的质量关系到我国基础设施及公共服务的提升和人民对未来美好生活的期待。因此，深入探究PPP项目实施过程中的问题显得至关重要。应高度关注当前参与PPP项目时各方遭遇的困境和挑战，对这些问题进行细致分析，深入剖析其背后的原因，并提出相应的解决方案。此举不仅有助于找到完善我国PPP各项律法及制度的切入点，更能为优化我国PPP模式提供宝贵的建议与参考。

参考文献：

［1］刘桂英.浅谈建筑企业参与PPP项目的融资问题及解决策略［J］.财经界，2016（12）：66，74.

［2］谢忠勇.PPP模式下施工项目建设运营中的成本管理［J］.交通世界，2019（24）：132-133.

［3］张莉.浅谈我国PPP项目存在问题及对策建议［J］.纳税，2018，12（29）：184.

［4］李军强，刘民军.高速公路PPP项目运营管理存在的问题及对策［J］.云南水利发电，2021，37（8）：195-198.

［5］郭笑月.浅谈PPP项目在中国发展现状［J］.智富时代，2015（7）：54.