中国城市群的内涵特征与发展愿景

肖金成研究员牵头主编的《经济引擎——中国城市群》一书，在对我国16个城市群进行调查研究和深入分析的基础上，从理论上阐述了城市群的概念内涵、形成机理、政府规划，并详细介绍了世界级城市群的发展情况与基本特征。在此基础上，该书还对我国城市群发展现状及其对经济发展和空间布局产生的影响做了详尽研究，这样一部既有理论性、又有现实指导性的著作，对我国经济社会发展、区域发展规划和政策的制定将会带来新的启示。

城市群（Megalopolis）概念是由法国著名学者戈特曼于1957年提出的，也可以说城市群作为一种特殊的区域形态是被戈特曼首先发现的。“Megalopolis”一词最初被译为“城市连绵区”和“大都市带”，意思差不多，但相比而言，“城市群”三字更为简洁明了。从内涵上来说，城市群是在一个特定的区域内聚集着相当数量不同规模、不同类型和不同性质的城市，以一个或几个特大城市为中心，依托一定的自然环境和交通条件，城市之间联系越来越紧密，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。简而言之，城市群是由都市圈和城市圈耦合而成，一般在人口、城市、产业比较密集和经济比较发达的地区出现。城市群内的城镇体系相对比较合理，以少数特大型、大型城市为核心，加上中小型城市以及市镇之间相互串联，形成一个层次分明、功能定位清晰、各城市规模等级结构合理的城市群体。这也是我国城市群规划研究权威专家、中国国土经济学会理事长、中国区域科学协会副会长、国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长肖金成研究员牵头主编的《经济引擎——中国城市群》一书所描绘的中国城市群的内涵特征与发展愿景。

早在“十一五”时期，我国就提出把城市群作为推进城镇化的主体形态。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出以城市群为主体，促进大中小城市和小城镇协调发展。“十四五”规划和2035年远景目标纲要也提出，建立健全城市群一体化协调发展机制，以中心城市和城市群等经济发展优势区域为重点，带动全国经济效率整体提升。除此之外，为推进城市群高质量发展，由国家发展和改革委员会编制并经国务院批准了多个城市群发展规划，如《长江中游城市群发展规划》《哈长城市群发展规划》《成渝城市群发展规划》《长江三角洲城市群发展规划》《中原城市群发展规划》《关中平原城市群发展规划》等。作为城镇化的重要载体、国家经济发展的重心和区域发展的战略支点，加快城市群发展有利于打破行政区划的藩篱，提高产业集聚与关联度，促进不同层级城市的优势互补，对促进区域协调发展、创造就业岗位、承载人口增长、提高城镇化水平等方面发挥了重要作用。

20多年来，肖金成研究员持续深耕城市群领域研究，对我国各个城市群都比较熟悉，研究成果也很多。1998年，他参与编写的由时任国家发展计划委员会主任曾培炎主编的《新中国经济50年》一书，撰写了“中国的城市化道路”一章，就指出在我国城市化进程中出现了新的区域形态即城市群，并提出中国已形成长江三角洲、珠江三角洲、京津冀、辽中南四个城市群，未来还会形成更多新的城市群。早在2007年，肖金成研究员组织国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所的研究人员就对我国的城市群进行了深入系统的研究，并在《中国经济时报》发表署名文章，指出我国已形成十大城市群，这十大城市群土地面积占全国国土面积的比例达到11%，承载的人口数占全国人口总数的比例达到39.24%，占GDP的比例达到65.43%，城市群已成为我国经济的重要支柱。在相关研究报告的基础上，他还于2009年在经济科学出版社出版了《中国十大城市群》一书。

2022年3月出版的《经济引擎——中国城市群》是由重庆大学出版社策划组织的主题出版物——“改革开放丛书”中的一部。该丛书共19部，先后获批重庆市出版专项资金资助项目、国家出版基金资助项目，以及教育部全国高校出版社主题出版项目。《经济引擎——中国城市群》是肖金成研究员组织全国对城市群有深入研究的十几位专家学者及其团队的研究成果，是集体智慧的结晶。该书不仅对城市群的理论、城市群规划、世界级城市群等做了梳理和介绍，也对京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、长江中游、中原、山东半岛、辽中南、海峡西岸、关中、北部湾、长株潭、江淮、哈长、天山北坡、兰西等16个城市群进行了系统研究，对其空间特征、发展历程、发展愿景等做了翔实的分析和论述，对学术研究以及政府规划的编制具有重要参考价值。

一、对城市群的内涵和形成机理进行了探讨，为城市群范围的确定提供了参考

《经济引擎——中国城市群》一书中提出，城市群范围的划分必须要有科学依据，不是在地图上随意划圈，范围也不是越大越好。只有当都市圈的空间范围与周边的城市圈连在一起时，即实现了空间耦合，才形成城市群。如果都市圈与周边的城市圈没有发生耦合，即存在断裂带，那么，这些城市圈都不应该划入城市群范围。都市圈的核心城市有其辐射范围，辐射半径根据城市的辐射力大小而定。考虑到我国城市化水平仍然偏低、城市发育不完全等实际情况，该书提出超大、特大、Ⅰ型、Ⅱ型城市的辐射半径应分别为200千米、150千米、100千米、50千米，既立足于中国国情，也符合城市群的科学内涵。

由于对城市群概念的认知和对城市群的识别缺乏统一标准，我国名义上的城市群数量偏多，规划范围存在不同程度放大的问题，与理论上的城市群或学界认知的城市群尚有一定偏差。这主要是因为很多地方在编制城市群规划时，为了能够享受到国家有关政策等方面的考虑，往往将规划范围划得很大。当然，有时考虑到未来的发展，在编制规划时将城市群的范围规划得适当宽泛一些是必要的，但脱离实际的成倍扩大就会违背自然规律，反而不利于城市群的健康发展。同时，该书也指出，城市群只是一种空间形态，对城市群进行规划的目的，主要是为了避免城市之间恶性竞争、促进城市之间分工合作。因此，城市群的范围不能随意扩大，而国家支持政策也要更多向非城市群地区倾斜。

二、对都市圈与主要城市的发展基础进行了剖析，为合作机制的建立提供了新的思路

该书强调，城市群不是“一群城市”，不是仅凭城市数量就能称之为城市群。一个成熟的城市群，其内部的城镇体系应相对完善，以少数特大型、大型城市为核心，加上中小型城市以及市镇之间相互串联，形成一个层次分明、功能定位清晰、各城市规模等级结构合理的城市群体，且这一城镇体系的中间不断层，两端不缺层，不同规模等级的城市保持金字塔型的比例关系。超大和特大城市的辐射力通过城市网络逐渐扩散到整个城市体系当中，并且城市的功能在这一过程中不断完善和优化，产生辐射带动效应。

从城市群的形成机理来看，城市群不是人为规划出来的，其形成必须要具有相当数量和一定规模的城市支撑，有一到几个特大城市、超大城市或辐射带动能力强的大城市，且城市间的经济联系非常密切等几个必备要素。而这几项要素形成并相互作用，少则需要几十年，多则上百甚至数百年，因此城市群是历史形成的。但在形成之后，却需要规划引导。随着城市化的快速推进，城市规模越来越大，有的城市人口超过了500万，有的城市人口超过了1000万，城市之间产生了激烈竞争甚至是恶性竞争。超大城市、特大城市规模不断膨胀，城市管理压力越来越大，周边城市却难以吸引经济要素，城市规模发展缓慢，与核心城市的落差越来越大，这时候就需要发挥规划的引导约束作用，通过规划明确各城市的功能分工，加强合作与协同发展，构建优势互补、分工合理、布局优化的区域格局，促进区域协调联动发展，提高区域整体竞争力。

从目前看，我国城市群内部城市之间的竞争比较激烈，“一城独大”的现象多有，城镇体系不够合理，行政壁垒不同程度存在，合作机制尚未建立起来，交通一体化、公共服务一体化、市场一体化还任重道远。而要构建合理的城市体系，让大中小城市各司其职，一是要准确把握城市群内各城市的特点、优劣势，基于发展基础、发展潜力和发展目标确定核心城市及周边城市的边界，并逐步形成对各城市功能定位和相互协作关系的基本认识。二是在科学认知的基础上编制合理的规划，明确大中小城市和小城镇的分布，消除恶性竞争，推动城市之间形成功能分工，实现优势互补，变单个城市的竞争力为城市群整体竞争力。三是在基础设施建设、产业合作、生态保护等方面提出具体措施，强调核心城市要承担比较明确的责任。《经济引擎——中国城市群》一书中对城市群内的都市圈与主要城市都做了介绍，对城市的经济基础、产业结构、开发程度及潜力等方面都进行了深入剖析，并基于此提出了加强城市群内外合作的对策建议，兼具理论价值与实践价值。

三、对各城市群发展愿景进行了展望，为城市群扩容提质提供了应对策略

当前，我国已进入建设现代化强国的历史阶段，面临保障经济持续高质量发展这个核心任务，而促进区域协调发展是实现高质量发展的重要内容。2018年以来，中央多次强调发挥中心城市和城市群在区域协调发展中的引领和带动作用。党的二十大报告提出，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。作为承载发展要素的主要空间形式，城市群是支撑全国经济增长、推动高质量发展、参与国际竞争合作的重要支柱，是吸纳我国新增城市人口的重要空间载体，在促进区域协调发展、实现中国式现代化建设方面发挥着重要引擎作用。

《经济引擎——中国城市群》一书还指出，虽然目前已经列入规划的城市群数量不少，但不同城市群之间规模结构差异仍然较大。该书对已规划的城市群的发展情况进行梳理后发现，从土地利用效率、集约化程度来看，粤港澳大湾区和长三角城市群较高，京津冀、山东半岛、中原城市群次之。从人均GDP水平来看，粤港澳大湾区、长三角以及海峡西岸、京津冀、山东半岛等城市群相对较高。该书还对16个城市群的资源禀赋、发展阶段进行了深入剖析，指出各自发展过程中存在的突出问题，并从区域合作、产业发展、生态保护、交通建设等方面提出全方位改进措施，为城市群扩容提质、实现高质量发展建言献策。

概言之，城市群是城市化的主要载体或主体形态，是保障国民经济健康发展的重要引擎。城市群的发展和合理布局对我国经济社会发展将会起到越来越大的推动作用，《经济引擎——中国城市群》的出版对于学术界和社会大众更好地认识和了解中国城市群具有十分重要的参考价值，也是各级政府编制和落实城市群规划的决策工具书。

（作者系第十四届全国政协委员、提案委员会副主任，国务院发展研究中心原副主任）

（责任编辑 肖华堂）