新形势下江苏不同类型国家高新区创新政策体系优化路径研究

摘要：政策先行先试是国家高新区践行改革的突破点，经过30多年的发展，高新区探索形成了一批可复制可推广的先行先试政策措施。文章以江苏国家高新区为例，通过对标先进园区创新政策体系，分析江苏国家高新区的政策特点及存在问题，基于不同类型高新区的资源禀赋和现实基础，分别提出创新政策体系的优化路径。

关键词：不同类型；国家高新区；创新政策体系

中图分类号：F276.44文献标志码：A

0引言

高新区是高新技术发展的起源地，是支撑引领高质量发展的重要力量。1988年，国务院批准建立第一个国家高新区——北京新技术产业开发试验区，历经30年多年建设大潮，国家高新区总数达177家，以中关村科技园区等为代表的先进高新区持续推进政策先行先试与体制机制改革，探索形成一批可复制可推广的改革试点成果。中关村科技园区先后实施“1+6”“新四条”“新新四条”等80多项改革措施，30余项政策在中关村试点成熟后推向全国，系统构建了“1+5”政策体系［1］；上海张江高新区率先试点药品上市许可持有人制度、天使投资税制、外籍人才永久居留等改革举措；武汉东湖高新区“黄金十条”在全国率先开展国有知识产权管理制度改革试点；成都高新区在全国率先探索职务科技成果权属混合所有制改革。作为科技体制改革和创新发展的先行先试区，国家高新区在提升自主创新能力、发展新兴产业、培育创新型企业、科技成果转化、营造创新创业生态等方面积极探索，取得了重要进展。

“十四五”国家高新区发展规划提出，深化“世界领先科技园区、具有世界影响力的高科技园区、创新型科技园区、创新型特色园区”的4类园区分类指导，支持先进园区建设世界领先科技园区和具有世界影响力的高科技园区，支持创新资源相对富集的园区建设创新型科技园区，支持主导产业和发展模式突出的园区建设创新型特色园区［2］。而实现园区的跨越式发展，离不开创新政策的支撑和保障。不同类型的高新区所处的发展阶段、发展目标定位等都有所不同，需要基于自身资源禀赋和现实基础构建完善且具有针对性的创新政策体系，统筹有限的创新资源，进而实现资金的高效配置。

1国家高新区建设新形势和新要求

根据《党和国家机构改革方案》部署要求，2023年指导国家高新区和自创区等科技园区建设的职能由科技部划转至工信部。2023年7月，习近平总书记在苏州工业园区考察时指出，高科技园区在科技自立自强中承担着重大而光荣的历史使命，要加强科技创新和产业创新对接，不断以新技术培育新产业、引领产业升级［3］。2024年3月，工信部召开国家高新区高质量发展座谈会，深入学习贯彻习近平总书记关于国家高新区发展的重要论述，研究部署新时期推进国家高新区高质量发展的思路举措，对国家高新区提出加快建设一流高科技园区和产业科技创新高地、突破关键核心技术、建设高水平创新主体和创新平台、建设以先进制造业为骨干的现代化产业体系、激发创新创业创造活力等要求［4］。面对新形势新要求，江苏省国家高新区主动应变求变，加强先行先试改革，进一步健全园区政策体系，全面提升发展质量，更好发挥示范引领作用。

2江苏省高新区创新政策现状

2.1国家层面

自1991年以来，国家持续发布了多项优惠政策支持高新区的发展。1991年3月，国务院发布了《关于批准国家高新技术产业开发区和有关规定的通知》以及国家高新区高新技术企业认定条件和办法、若干政策的暂行规定、税收政策的规定3个附件，构成了高新区优惠政策体系的核心［5］。后续科技部牵头陆续出台了推进高新区管理体制改革、知识产权、发展规划等一系列政策。2020年7月，国务院再次专门出台支持国家高新区的政策文件，印发促进国家高新区高质量发展的若干意见，对高新区在新时代赋予了新的使命和新的定位，从6个方面提出了18条具体的举措，将国家高新区建设成创新驱动发展示范区和高质量发展的先行区。

2.2省级层面

一直以来，江苏高度重视高新区的建设，坚持把高新区作为全省创新驱动发展的主阵地。在全国率先开展高新区综合评价工作，出台了高新区创新驱动发展综合评价办法和主要指标通报工作方案，建立了以科技创新质量、贡献、绩效为导向的动态管理机制，省级财政资金给予高新区创新驱动发展大力支持。印发了支持高新区“一区一战略产业”发展的意见，培育了生物药、纳米新材料、新能源汽车核心零部件等18家国家创新型产业集群。大力推进高新区先行先试，园区效能和营商环境持续优化，在全国率先出台首个以城市群为基本单元的自主创新示范区条例，着力强化自创区建设法律保障。出台江苏省开发区条例，为高新区改革和创新发展提供法治保障。出台促进江苏省高新区高质量发展的实施意见，从深化体制机制改革、统筹优化布局、加快提升自主创新能力、培育壮大高新技术产业集群、提升开放创新水平、优化资源配置等方面，进一步激发高新区创新发展活力，促进高新区高质量发展。

2.3高新区层面

为了充分发挥科技创新的驱动引领作用、推进转型升级、实现创新驱动发展，江苏各高新区展现出极高的积极性，均出台了相应科技创新政策，持续加大财政科技投入力度，助力高新区高质量发展（见表1）。同时，江苏高新区积极承担国家试点任务，开展“企业创新积分制”试点工作，共有33家高新区入选试点，入选总数占全国的四分之一，位居全国第一。从全省范围上看，江苏国家高新区的政策设计日趋完备，呈现出体系化、系统化等特点，针对创新主体的不同政策需求，从多个角度进行扶持，涉及战略性新兴产业发展、创新型企业培育、高层次人才培养、创新平台建设、科技金融深度融合、科技成果转移转化、知识产权创造运用与保护、创新创业环境营造等方面。

3江苏省不同类型国家高新区创新政策特点

一直以来，江苏坚持以高新区为科技创新主阵地，把创新作为引领高新区高质量发展的第一动力，深入实施创新驱动发展战略，充分发挥苏南国家自主创新示范区的引领作用，大力推进全省高新区高质量发展。1991年，南京高新区批准设立，这是江苏省首个获国务院批准首批设立的国家高新区。30多年来，江苏省建有国家高新区18家，数量居全国第一，是全国首个实现国家高新区设区市全覆盖的省份。整体上来看，江苏国家高新区以“发展高科技、实现产业化”为根本导向，前后经历了主导产业初步形成的“一次创业”和创新要素全面集聚的“二次创业”阶段，已建设成为江苏创新驱动发展示范区和高质量发展先行区。

根据国家部委对国家高新区的分类以及最新公布的国家高新技术开发区综合评价结果，对江苏省国家高新区进行分类。世界一流高科技园区——苏州工业园区；创新型科技园区——无锡高新区、苏州高新区、常州高新区、南京高新区4家高新区（南京高新区虽然在国家部委对高新区的分类中为创新型特色园区，但考虑到南京高新区连续多年位居全国国家高新区前20强，在研究时特将其归为创新型科技园区）；创新型特色园区——江阴高新区、昆山高新区、武进高新区、常熟高新区、泰州医药高新区5家高新区；其他园区——徐州高新区、南通高新区、连云港高新区、淮安高新区、盐城高新区、扬州高新区、镇江高新区、宿迁高新区8家高新区（见表2）。从全国范围不同类型的国家高新区看，不同类型园区财政科技拨款呈现明显的梯次差异，世界一流高科技园区财政科技拨款远高出创新型科技园区、创新型特色园区和其他园区［6］。这一方面说明了发展比较成熟的园区更加重视创新，另一方面也说明不同类型高新区的资源禀赋存在明显的差异，决定了不同类型的高新区需要基于自身资源禀赋和现实基础，因地制宜地制定具有自身特色的政策体系。

通过对不同类型高新区的政策进行整理分析可以得出，世界一流高科技园区构建了有机统一、模块完整的创新政策体系，在战略科技力量培育、外国高端人才引进、创新生态营造等方面进行了很多创新性探索；创新型科技园区也出台了大量的创新政策，政策体系较为完整，作出了很多创新性的探索，个别创新型科技园区提出了打造具有世界影响力的高科技园区建设目标，基于这一目标进行了完备的政策体系构建；创新型特色园区虽然在政策体系和政策先进性上比不上先进园区，但在一些具体的举措上也进行了有益的尝试，比如昆山高新区作为国家首批企业创新积分制试点单位，积极引导金融资源、产业投资等各类创新资源向科技企业精准聚集；其他园区也纷纷通过一系列的资金支持、税收补贴等“真金白银”的方式促进企业和产业发展壮大。

4江苏省国家高新区创新政策存在问题

4.1政策先行先试作用尚未充分发挥

与中关村等先进园区相比，江苏国家高新区承担国家创新改革任务，政策试点较少，政策文件中真正具有创新性、突破性的条款偏少，大多只是既有政策的复制，与新产业、新业态、新产品发展需求相适应的创新还需加强，一些高新区政策更多的是简单直接的资金支持，缺少软环境的营造。

4.2部分政策门槛过高难以落地

部分高新区只发布了综合性的、纲领性的政策文件，缺少具体的实施细则，落地性较差。部分高新区的政策过分关注重大科技创新平台建设、顶尖人才引进，在实施过程中难以落地，与高新区自身资源不相匹配，未能构建与自身所处阶段相适配的政策体系。

4.3政策系统性不足影响实施效果

除了部分先进高新区，多数高新区均不同程度存在创新政策碎片化的情况，缺少系统性的安排。而创新活动往往涉及多个部门，需要多个部门相互配合联动支持，不同部门之间缺乏有效衔接将在一定程度上降低政策的实施效果。同时，一些高新区在平台建设、创新型企业培育、项目招引、人才培养等方面存在趋同，甚至存在相互攀比现象，造成了创新资源的无序竞争，未能形成江苏高新区的协同效应，降低了高新区的整体竞争力。

5江苏不同类型国家高新区创新政策方向的有关思考

立足新起点、奋进新征程，江苏省国家高新区肩负着在推进科技创新和产业创新方面先行先试、探索经验、做出示范的重要使命，需要立足自身发展基础和资源禀赋，对标先进园区创新政策体系，加快构建具有自身特色创新政策体系，促进高端要素优化配置，推动科技创新和产业创新深度对接，加快推进高水平科技自立自强，更好服务于国家战略需求。

5.1世界一流高科技园区

世界一流高科技园区是国家或地区科技创新实力的最高代表以及创新发展的核心依托和制度优势的充分体现，不仅意味着追求自身更高的发展水平，更意味着承担实现高水平科技自立自强的国家使命，更加需要创新政策的先行先试。以苏州工业园区为例，苏州工业园区作为江苏省唯一的世界一流高科技园区，在引领高质量发展上不断迈上新台阶，但面对新的发展要求，与国内外先进地区相比，园区科技创新策源能力、创新成果转化能力有待进一步提升；新兴产业支撑作用还不强，特别是缺乏对产业链、供应链具有强影响力和控制力的龙头企业等短板和挑战。苏州工业园区“1+8+X”的政策体系已经出台3年多，面对新形势新挑战，需要在前期政策实施的基础上，进一步修订完善，在战略科技力量培育、关键核心技术攻关、未来产业布局等方面加大投入力度，探索科技政策与体制机制改革创新，紧密围绕新赛道诞生未来产业，培育高成长企业成长、场景开放的制度诉求，开展数据开放沟通、新技术早期验证与示范商业化运营、牌照发放、全线开放等先行先试，探索非禁即入、底线监管等准入和产业监管制度，打造一流的创新文化。

5.2创新型科技园区

创新型科技园区处于国家高新区的第一方阵，担负着创建具有世界影响力高科技园区的战略使命和责任，也具备创建具有影响力的高科技园区的基础条件。在政策供给方面，创新型科技园区在全国依然起到了引领作用，都具备比较完整的政策体系，做出了很多有益的探索。无锡高新区聚力争创具有世界影响力的高科技园区，打造了“1+N”政策体系，既有高屋建瓴的顶层设计，也提出了切实可行的实施办法；苏州高新区一直注重科技创新政策的制定与实施，自2004年出台第一个区级科技政策——《鼓励技术创新、促进科技发展若干意见》以来，截至目前，已调整制定了新兴产业、高层次人才、科技金融、科技服务等30余项科技专项政策，但尚未形成全面系统的顶层设计，可借鉴中关村“1+5”资金政策支持体系、苏州工业园区“1+8+X”的政策体系等先进地区经验，推动政策设计从碎片化走向整体性、系统性和协同性，营造高标准的创新创业生态系统。

5.3创新型特色园区

创新型特色园区是国家高新区的中坚力量，已成为高新技术企业发展的沃土、创新创业人才集聚的洼地。在政策设计上，创新型特色园区的政策体系和政策先进性虽然比不上创新型科技园区和世界一流高科技园区，但在一些具体的举措上都做出了有益的尝试。以泰州医药高新区为例，近年来，泰州医药高新区发布了生物医药产业发展、高成长性企业培育等一揽子政策，加快构建具有泰州医药高新区特色的科技创新体系。江阴高新区相继出台了科技创新30条、人才激励20条等创新政策，同时围绕生命健康、集成电路两个主导产业出台专项扶持政策，每年安排科技创新专项资金超5亿元扶持创新创业。但面对当前产业相互渗透、相互交叉以及学科交叉融合不断发展，创新型特色园区向创新型科技园区跨越发展需要构建更加完备的政策体系，广泛整合和引进各类创新资源和要素，全球配置人才、技术、资本等创新资源，引导人才、技术、资金、项目、平台等各类创新资源向企业精准适配、高效集聚。

5.4其他园区

处于起步阶段的国家高新区，主要依靠政策资源投入促进企业集聚和产业发展，除了提供一站式的综合服务，还通过一系列的资金支持、税收补贴等“真金白银”的方式促进企业和产业发展壮大。以淮安高新区为例，淮安高新区发布了鼓励科技创新实施办法，从突出企业创新主体地位、加强科技创新平台建设、推进科技与产业深度融合、加快人才要素集聚等5个方面作了全面部署，制定了20条科技创新奖励政策，设立科技创新专项资金不低于1000万元。为了更好地促进高新区创新发展，在政策设计上，其他类型园区应聚焦产业短板，完善主导产业扶持政策体系，制定优惠政策措施，积极引进创新资源，加快推动传统产业转型升级，布局战略性新兴产业。同时，发挥政府的杠杆作用，鼓励社会力量参与高新区的建设，充分调动社会力量服务高新区高质量发展。

参考文献

［1］中华人民共和国科技部.先行先试中关村示范区十年建设硕果累累［EB/OL］.（2022-12-16）［2024-07-02］.https：//www.most.gov.cn/dfkj/bj/zxdt/202212/t20221216_184027.html.

［2］中华人民共和国中央人民政府.科技部关于印发《“十四五”国家高新技术产业开发区发展规划》的通知［EB/OL］.（2022-9-21）［2024-07-02］.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-11/10/content_5725958.htm.

［3］包闻军.习近平总书记考察苏州工业园区的重要讲话激励干部群众［N］.新华日报，2023-07-08（06）.

［4］中华人民共和国工业和信息化部.工业和信息化部召开国家高新区高质量发展座谈会［EB/OL］.（2024-03-15）［2024-07-04］.https：//www.miit.gov.cn/xwdt/gxdt/ldhd/art/2024/art_c447212012444985825c5c33b1c385ed.html.

［5］武常岐，涂政.国家高新技术产业开发区政策与管理［M］.北京：科学出版社，2020.

［6］工业和信息化部火炬高技术产业开发中心，中国科学院科技战略咨询研究院.国家高新区创新能力评价报告［M］.北京：科学技术文献出版社，2024.

（编辑编辑何琳）

Research on the optimization path of innovation policy system in different types of national

high-tech zones in Jiangsu province under the new situation

YU Jiajia1， CHAO Manlu2， SHAO Xiaobing1， ZOU Xuan1

（1.Jiangsu Province Productivity Center， Nanjing 210042，China; 2.Jiangsu Academy of Science and Technology for Development， Nanjing 210042，China）

Abstract： Policy pilot is a breakthrough point for the implementation of reform in national high-tech zones. After more than 30 years of development， high-tech zones have explored and formed a number of replicable and promotable pilot policy measures. The article takes Jiangsu National High-tech Zone as an example， analyzes the policy characteristics and existing problems of Jiangsu National High-tech Zone by benchmarking the innovation policy system of advanced parks， and proposes optimization paths for the innovation policy system based on the resource endowment and practical foundation of different types of high-tech zones.

Key words： different types; national high-tech zone; innovation policy system