提高农业投资项目绩效管理的几点建议

“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”“抓紧健全科学规范的管理制度，完善绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果运用等管理流程”是党中央、国务院对全面实施预算绩效管理做出的重大决策部署和贯彻落实要求。农业投资项目绩效管理是各级农业主管部门和项目建设单位提高财政资金投资效益、加强投资项目监管的重要手段，充分认识提高农业投资项目绩效管理的重要意义，根据农业投资项目管理特点设立科学的绩效目标，确定合理的绩效指标，全方位加强绩效管理水平，不断有效提升农业投资项目预期效益，充分发挥财政资金关键作用，撬动金融和社会资本更多投向农业投资项目建设领域，扩大农业农村有效投资。

1农业投资项目绩效管理的重要意义

农业投资项目，是中央和地方各级政府为改善农业基础生产条件、扶持农业农村优先发展、优化农业内部结构、提高农业综合生产能力和农业农村综合效益而设立的各级财政专项资金对农业资源开发利用的活动。农业投资项目具有涉及领域广、投资周期长、效益不确定等特点，但农业投资项目具有比较突出的社会效益和生态效益[1]。通过农业投资项目建设有利于全面巩固和拓展脱贫攻坚成果，有利于助推农业产业振兴，筑牢乡村全面振兴的物质基础，实现农业农村高质量发展。

农业投资项目的建设有效强化了农业农村基础设施，推进了农业产业化发展步伐，增加了农民收入水平。资金是农业投资项目建设最重要的资源和生产要素，当前，中国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动能的关键期，正在由高速增长阶段转向高质量发展阶段，全面加强农业投资项目绩效管理，建立科学、合理、高效的项目支出绩效管理体系，是提高中央和地方各级财政资金在农业投资项目建设领域的配置效率及使用效益，发挥好各级财政资源聚力增效、提升农业公共服务供给质量的重要手段。

2农业投资项目绩效管理中存在的主要问题

农业投资项目绩效目标，是各级农业主管部门依据职能和业务发展要求设立并通过本级财政预算安排的项目资金，在一定实施期限内预期实现的产出和效果以及相对应的成本控制要求。农业投资项目绩效目标通过具体细化和量化的绩效指标予以描述，但当前在绩效管理中仍存在一些不可忽视的问题。

2.1项目总体绩效目标不明确，绩效指标设置不具体

尽管开展全面预算绩效管理工作已贯彻落实多年，但部分农业投资项目主管部门和建设单位对绩效管理的认识高度还不够，对通过项目建设预期达到的总体目标不清，部分中央预算内投资农业项目在立项批复阶段按项目类别设置绩效指标，未按具体项目设置和下达绩效指标，下达的主要绩效指标不够具体，部分核心指标值明显偏离绩效目标，部分建设周期较长的项目仅设置总体绩效指标，缺少年度绩效指标或关键性时限绩效指标，不能满足财政按年度周期开展绩效评价的需要[2]。

2.2绩效指标关联度不大，定量指标偏少

部分农业投资项目设置的一二级指标间逻辑关系不清，关联度不大，细化设置的三级指标不能紧扣项目建设任务，不能有效体现项目建设的核心目标，定性指标“及时、合格、达标、按期完成”等不可考量的描述性指标较多，可考量的定量指标偏少，开展中期监控和项目评价时不能有效体现项目实际进展及目标实现的真实性、准确性、客观性。

2.3事前绩效评估重视度不够

部分农业投资项目在申报阶段未按“谁申请资金，谁设定目标”的原则设置或全面设置绩效目标，在立项评审阶段未邀请绩效管理专家参与项目评审，事前绩效评估评审把关不严，设置的部分绩效目标或指标明显不合理，如部分农业投资项目没有生态效益却设置生态效益指标，导致绩效评价时无法实现或考量该项指标。

3提高农业投资项目绩效管理的建议

3.1提升农业投资项目绩效目标及指标设置水平

在农业投资项目申请立项及批复阶段，项目建设单位和主管部门要认真研究项目预期绩效目标，科学设置各类绩效指标是提升农业投资项目绩效管理的核心和关键。

3.1.1研究确立农业投资项目总体绩效目标

在立项或批复阶段，农业投资项目建设的建设单位和主管部门，就应确立该投资项目的主体功能特性和在未来一定时期内预期实现的总体目标，在确定总体目标的基础上，依据该农业投资项目立项相关的国家和地方支持政策、可行性研究报告、项目实施方案、初步设计方案等，分析该项目开展的重点工作任务、拟解决的主要问题，研究确定项目预期达到的总体绩效目标，即项目预期实现的总任务、总产出、总效益等，并以定性与定量相结合的方式对总体绩效目标进行总结提炼[3]。

3.1.2分解细化农业投资项目绩效指标

在分析归纳并确立农业投资项目总体绩效目标的基础上，进一步细化项目任务清单，将项目拟完成的具体工作任务分解成多个具体子目标。根据项目任务清单，全面分析包括资金在内的资源投入、产出内容、质量标准、成本控制、实施效果，据此按照简洁明确、通俗易懂的原则设置项目一级和二级绩效指标。一级绩效目标是项目的统领，二级绩效目标是一级目标的具体细化，两级指标间要体现有机衔接，与确定的项目建设任务相互匹配，指标间逻辑关系要对应、数据间要相互支撑。

3.1.3从严从高设置农业投资项目绩效指标值

绩效指标选定后，参考正在执行的相关农业标准、发展规划、历史统计数据、工作计划、批复的预算支出等，设定科学指标值。选定的指标值要数值具体、标准明确、约束有力，指标值的设定既要充分考虑预期可实现性，在此基础上要从严、从高，以便充分发挥绩效目标对预算编制执行的引导约束和控制作用。

3.1.4绩效指标设置应高度关联、突出重点、量化易评

指向明确是设置农业投资项目绩效指标的根本要求，设置的绩效指标必需与该项目的政策支持依据、中央和各级财政资金扶持方向紧密相关联，与项目主管单位职能、项目建设单位职责、行业发展规划高度相关，选取的指标要重点突出，充分体现项目主要产出及核心效果[3]。

3.2科学设置农业投资项目核心绩效指标

项目建设单位自评绩效指标一般包括产出指标、效益指标和满意度指标，主管部门评价和财政评价绩效指标一般包括决策指标、过程指标、产出指标和效益指标。无论是项目建设单位自评还是项目主管部门评价和财政评价，农业投资项目的核心指标均应包括产出指标、效益指标和满意度指标。

3.2.1产出指标

农业投资项目产出指标是对投入资金预期产出的具体描述，产出指标的设置要与项目确定的主要投资方向和预期产出相对应，不能够存在较大缺项、漏项。为满足农业投资项目以年度为周期开展绩效评价的需要，跨年度项目产出指标应设置项目整体产出指标和年度产出指标。产出数量指标根据项目建设活动设定相应的指标内容，反映该项目预期建成的基础设施规模、提供的种子（群）数量、销售的农产品数量、提供的公共服务数量等，数量指标要突出重点，以较少的指标体现项目主要建设内容。产出质量指标反映该项目预期建成的基础生产设施、提供的公共产品、提供的公共服务等达到的质量标准，基础设施建设通常设置“项目竣工验收合格率”、“设备合格率”等质量指标，公共产品及公共服务以质量达标率体现。产出时效指标反映和考核项目产出目标实现程度的及时性，用实际完成时间与计划完成时间的对比进行考量。产出时效指标的设置需确定项目总体完成时间，对建设周期较长、有关键时点控制要求的项目，需分解设置产出时效指标。产出成本指标反映和考核项目的成本节约程度，农业投资项目建设要强化成本管理概念，加强项目建设的成本节约率分析，加强农业投资项目成本管理和成本控制。

3.2.2效益指标

效益指标是实施该农业投资项目所产生的社会效益、经济效益、生态效益、可持续影响等二级指标。社会效益指标是该农业投资项目的产出对一定时期的社会发展所产生的影响和效果，包括项目实施期及运营期在贯彻落实国家方针政策、推动主导产业发展、农民科技文化素质提高、生产生活条件改善、项目区社会事业发展等方面的综合效益。经济效益指标是该农业投资项目预期产出对当地经济发展产生的直接和间接影响及效果，包括项目在实施期和运营期持续产生的项目自身创造的产品生产能力的提升、产品产量的增加、经营收入的提高等直接经济效益和引领行业发展产生的间接经济效益。生态效益指标是该农业投资项目产出对当地自然生态环境产生的影响及效果，包括项目实施期及运营期持续对农业生产、农村人居生活条件和自然生态环境条件产生的改善、土壤有机质含量的增减、林草覆盖率的变化、水资源利用率的变化等。可持续发展指标是经济、社会和环境可持续发展状况、压力及政策响应等全过程可持续发展所组成的综合体，包括经济增长的持续性、社会发展的持续性、技术进步的持续性、环境功能的持续性和项目效果的持续性[4]。

3.3全流程加强农业投资项目绩效管理

农业投资项目在立项前应开展事前绩效评估，在预算执行过程中，项目建设单位、项目主管部门、财政部门依照职责分工，对项目预期绩效目标的实现程度及财政扶持资金支付进度进行实行“双监控”，对项目实施中发现的问题及时分析原因并采取相应纠偏措施，确保农业投资项目预期绩效目标的全面实现。

3.3.1开展农业投资项目事前绩效评估工作

项目建设主管部门在批复立项前，要组织相关领域专家通过开展实地调研、召开座谈会、发放调查问卷等形式，主要围绕项目立项的必要性、资金投入的经济性、绩效目标设置的合理性、实施方案的可行性、资金筹措的合规性、预算编制的准确性等方面开展事先绩效评估工作，项目建设单位要对评估专家提出的意见建议进行全面更正，以确保绩效目标及指标的科学设置和预期目标的全面实现。

3.3.2合理设定农业投资项目绩效指标权重

农业投资项目指标权重是设置的某一指标在评价指标体系中的赋分比重。农业投资项目在开展中期监控、单位自评、部门评价、财政评价时，评价工作人员根据各项指标在评价体系中的重要程度，合理设置各指标权重。处于不同实施阶段的同一农业投资项目，指标权重应体现差异性，其中项目建设期间应主要注重决策指标、过程指标和产出指标，项目建成后应更加注重产出指标和效益指标。一般情况下，农业投资项目预算执行率指标权重为10%，产出、效益指标权重为60%～80%，服务对象满意度指标权重10%。

3.3.3加强农业投资项目绩效管理结果应用

农业投资项目在中期监控和单位自评时，对明显偏离绩效目标的具体原因要进行全面系统分析，对全年绩效目标预期完成情况进行预测，对预期不能按计划完成绩效目标的原因及拟采取的具体改进措施要作出详细说明；如发现财政资金支付进度与实现绩效目标偏离较大、已经造成或预期将造成重大损失浪费或存在风险隐患等严重问题的项目，应暂停实施，并按有关程序调减财政投资并停止拨付资金，及时纠偏止损[5]。

综上所诉，产业振兴是乡村全面振兴的基础和关键，农业投资项目是农业产业振兴的长久之策，提高农业投资项目全过程绩效管理水平，不断提升农业项目建设水平，为农业产业发展和乡村振兴打牢坚实根基。

参考文献

[1]赵成林，古晓红，高伟，等.浅谈如何提高农业投资项目资金绩效管理[J].投资理财，2014（32）：127-128.

[2]谢叔会.市政投资项目绩效评价问题及对策[J].财经界，2020（13）：93-94.

[3]钱茜.政府投资项目资金绩效管理[J].财会研究，2018（9）：21-24.

[4]王海春.浅析财政农业项目绩效评估指标体系的构建[J].经济论坛，2014（1）：102-104.

[5]姚和金.农业财政投资项目绩效评价应注意的事项[J].现代园艺，2018（9）169.

（甘肃省农业建设项目管理站马保林）