乡村旅游产业公共性何以缺失?

摘 要：

乡村旅游产业的发展具有实现农民增收、促进共同富裕的公共价值，但实践中却频繁出现联农带农效果有限等公共性不足的问题。在重庆市H村乡村旅游“共富项目”案例中，村集体与政府的目标和行动逻辑存在差异，产业实践与村集体有限的治理条件之间发生冲突，导致村集体的注意力分配出现失灵。村集体注意力分配的内生动力不足、价值判断偏差和主体责任模糊导致了乡村旅游公共性的缺失。因此，通过赋权增能实现能力强化、通过共识凝聚实现动力激活，是矫正村集体的注意力分配、提升乡村旅游产业发展公共性、切实实现乡村产业振兴的可行之举。

关键词：注意力分配；乡村旅游；公共性；村集体；组织自主性

中图分类号：F323 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2024）05－0072－12

一、问题提出与文献综述

自党的十九大报告提出实施乡村振兴战略以来，地方政府为推进乡村产业发展，不断强化乡村旅游在壮大集体经济、促进共同富裕等方面的功能和责任［1］。然而，实践中的乡村旅游发展往往需要满足多重目标。一方面，村集体通过发展旅游产业获得经济利润，壮大集体经济，实现村民增收；另一方面，乡村旅游产业具备社区内源式发展所强调的“公共性”特征［2］，这要求其必须兼顾“经济收益”和“公共价值”［3］。但问题在于，社区公共池塘资源的集体性与产业收益的有限性之间存在冲突，在制度松散化、激励缺失化、主体多元化的产业发展环境下，不同身份和需求的主体因注意力分配策略通常存在差异，难以达成共识，社区集体利益往往容易被忽略，这加剧了乡村旅游公共性提升的不确定性。

对这一现象的成因，学界从个体理性、组织理性和结构制度视角进行了反思。一是基于个体理性视角，关注农户的注意力分配如何影响公共性。农户注意力的有限性是其理性行为产生的根源［4］，乡村准公共物品的非排他性、熟人社会正式规则不足等因素共同造就了较为宽松的制度氛围［5］，生计资本匮乏的农户将注意力用于占用公共物品以对冲经营风险［6］，生计资本充足的农户则关注资源和信息的垄断，通过寻租实现自我强化，公地悲剧、精英俘获等公共性受损问题就难以避免［7］。二是基于组织理性视角，关注组织的注意力分配如何影响公共性。组织自主性使其注意力分配存在差异［8］，而这种诉求的差异使得各类组织难以达成一致，甚至出现“利益相关者悖论”［9］。基层政府以上级政策为指向，以提升政绩为目标，将运动式治理常态化，忽视了乡村发展的内生动力；企业以提高经济效益为目标，与农户开展差异化合作，弱化了社区成员的集体行动［10］；高校及社会组织受社会声誉或组织绩效的驱动［11］，在正式规则约束软化的情境下，这类组织有更大的适应性执行空间，通过柔性治理手段委婉呈现组织现状，顺利从忽视公共利益和社会价值的困境中脱身［12］。不同组织的注意力分配存在差异，缺少能够提升乡村旅游公共性的“合力”。三是基于结构制度视角，关注政策理性、制度惯性等结构性背景下主体的注意力分配选择，进而探讨其对公共性提升的影响。乡村旅游的产业活动嵌入在经济或非经济的、社会整体性的结构制度要素中。从政策理性看，公共性的实现有赖于乡村公共空间的打造，但实践中的乡村建设往往迎合城市需求，导致规划脱离地方实际，业态出现过密化和同质化现象［13］，乡土性的缺失弱化了社区文化和精神认同［14］。此外，文旅政策更新迟滞、执行粗浅且弹性不足也会影响乡村旅游公共性的生产［15］。从制度惯性看，村集体为追求政绩，习惯将注意力集中于科层考核和应对任务加码之上［16］，“顶格管理”使村庄利益让位于政绩竞争，村级治理逐渐出现行政化的趋势［17］，内生性和强激励的缺失弱化了乡村旅游发展过程中乡村的主体性。

既有研究从农户个体理性、多元组织理性、结构制度要素三个视角揭示了注意力分配对提升乡村旅游公共性的潜在影响，但仍有拓展空间：提升乡村旅游的公共性是一项艰巨的反理性、高成本的系统性工程，无论是农户个人，还是基层政府、高校、企业等组织，其注意力资源的有限性、注意力分配的目的性都是公共性提升的客观阻碍，这印证了政策执行和治理惯性存在的结构性困境。乡村旅游公共性的提升一方面不能仅靠农户实现完全理性，更需要达成有效的集体行动，另一方面也不可过度依赖外部组织和宏观制度安排，更应依靠内源式的发展。“村集体”作为乡村公共利益的代表，能够统筹协调农户意志、组织需求和政策安排，发挥乡村治理能动主体的关键作用，成为乡村旅游公共性可持续提升的内生动力。

因此，本文从村集体的主体视角出发，以H村为研究对象，基于注意力分配理论构建“村集体注意力分配”的概念及其失灵的分析框架，从微观层面探究村集体面对复杂治理情境时的注意力分配策略，展现其对乡村旅游产业公共性提升的影响，以此增进对乡村善治和产业振兴本质意涵的理解。

二、理论分析与解释框架

（一）村集体注意力分配：注意力分配研究的视角延伸

“注意力分配”概念最早由美国心理学家威廉·詹姆斯提出，是指对某些事物有选择性的关注或忽视［18］（pp.553-554）的一种偏好性认知状态，具有维持、整合、调解和监督等方面的功能，通常用以反映个人或组织对注意力资源的选择性获取和配置［19］（pp.72-73）。当前，注意力分配研究遵循组织学和管理学的研究范式［20］，具体研究领域主要集中于政策分析、政府同侪竞争、组织决策选择、官员决策行为等［21］（pp.278-280）。

值得注意的是，作为具有中国特色的基层组织形式，实践中村集体①的注意力分配通常也会对基层治理效果产生影响。近年来，随着强化农村党组织领导核心功能、发展壮大村级集体经济、增强村民自治能力等基层组织建设工作的推进，培育村集体能力日益成为乡村治理改革的着力点。基层政府借助“压力型体制”将行政任务政治化［22］，在乡村工作中逐级加码，村集体作为基层治理的能动末梢，面对着来自上级政府的政治任务、工作安排和考核压力，“任务超载”和“资源向上”现象的并存［23］导致村集体出现与基层政府“职责同构”的困境［24］，这为扩展注意力分配研究对象的范围［25］，促进注意力分配研究的本土化提供了空间［26］。

受限于治理过程复杂性和注意力稀缺性，注意力分配研究中的组织通常是指由多个职权相关、人员互嵌、功能互补的子组织组成的复合体［27］，其组织运行过程呈现为关键领导下的多部门协同合作［28］。基于此，参考政府注意力分配定义［29］，本研究认为“村集体注意力分配”是指在村级治理行政化、复杂化背景下，村干部有选择地配置资源、解决组织运行无序、缓解治理目标失真的适应性行动过程。需要说明的是，本研究所指的“村集体注意力”与“政府注意力”是持续互动、彼此承接的关系。

当然，与政府相比，村集体的注意力分配也有一定的特殊性。一是注意力分配的客观性问题。作为基层治理的“末梢”，村集体能够更深层地嵌入治理事务，村干部一般既是管理者也是社区集体成员，其决策独立性和客观性较弱。二是注意力分配的主动性问题。从实践来看，人员选拔机制不健全、制度约束软化、奖惩机制缺失等是乡村基层治理的常态，村集体注意力分配策略的变更大多源于外部主体的干预。客观性和主动性的缺失是削弱村集体治理效能的潜在因素，导致注意力分配的有效性和合理性降低，这增加了村集体注意力分配失灵的可能性。

（二）村集体注意力分配失灵的分析框架

村集体与基层政府在乡村旅游发展过程中的需求和行动逻辑存在差异。一方面，基层政府有义务保障乡村旅游产业稳定营收，以促进乡村经济持续发展［30］；另一方面，基层政府还应承担保障农户集体利益的责任，重视收益分配的普遍性和机会的公平性，提升产业的公共价值［31］。而与基层政府不同，村集体受制于治理资源和能力的稀缺性，以及注意力的有限性，难以完全胜任上级政府下达的工作任务。在自治行政化、激励不足、规则约束缺失的治理环境下，村集体的决策过程受到组织理性［32］和组织间博弈的影响，导致其在履行组织责任义务时容易出现注意力的分散、浪费、偏差、失焦［33］。

具体来看，乡村旅游的开发与当地已有产业基础的整合利用紧密相关［1］。基层政府为提升乡村承接旅游产业的基础条件，通常通过项目下派的形式向基层输送政策和资源，一方面为乡村引入新业态，另一方面不断完善乡村基础设施的旅游功能，使其有助于乡村旅游发展。然而，这一过程也在客观上为村集体增加了工作和考核压力，导致其“分身乏术”。此外，在日益严格的基层考核压力下，村集体的“选择性执行”空间被压缩［34］，其只得根据自身实际能力确定工作的优先顺序并依次完成，导致有限的注意力被分散到各项治理事务中。有限的治理资源和繁重的治理任务存在结构性张力，即便村干部具备提升公共性的责任感和使命感，也难逃内生动力不足的窘境。

基于已有的产业基础，基层政府往往出于政绩竞争的理性思考，在提升产业建设效率上下足功夫［35］。实践中常见的形式是以“示范村打造”“实验村建设”等为口号，由地方政府向市场主体、社会组织等发包项目，以运动式治理的逻辑向基层倾斜资源，并通过指标加码、流程监督的形式强化建设效率，力图打造乡村旅游的“样板工程”，这虽然能带来可观的经济收益，促进乡村旅游产业的持续开发，但这一“竞争锦标赛”式的建设过程往往使得乡村建设本末倒置［36］，村庄公共利益让位于经济指标。“短平快”的样板项目建设强化了村集体的投机心理，使其面对经济利益和公共价值时变得摇摆不定，难以对集体经济发展的本质作出正确的价值判断。

为有效扭转价值判断的偏差，加强对产业公共性的引导，基层政府通常以公共权威②嵌入的形式加强对产业市场行为的行政干预［37］，如强化基层组织建设的“第一书记”制度、作为新型议事协调机构的“工作专班”、促进科层权威和意志纵向一体化的“领导小组”或“驻村工作队”等。这些举措有其必要性：一是借助党政统合的基层治理体制强化“对上负责”，为产业发展提供背书［38］；二是对政策执行“刚性”的预防，通过权威嵌入，基层政府与村集体达成“共谋”以应对日益严峻的工作考核，躲避因“亮点、创新、样板打造失误”造成的晋升不利、政绩不良等“合法性危机”。强化公共权威嵌入的本质是为了帮助村集体“由弱变强”，然而，公共权威是否有效取决于其嵌入的力度和深度。与村集体相比，第一书记、工作专班等公共权威在科层级别和人事关系上占据高位，会对村集体形成潜在的“权威压力”，使其在工作时畏首畏尾进而逐渐被边缘化。若彼此之间缺乏沟通协作，村集体还会出现“避责”“卸责”的失能现象，嵌入的公共权威与村集体的关系便会变“扶持”为“替代”，导致村集体主体责任意识的模糊。

基层政府的行为策略引发了村集体的理性应对，村集体有限的治理能力和资源、过度追求经济效益的认知偏差、同公共权威沟通协作不足等困境，影响了村集体注意力的合理分配。村集体内生动力的分散、价值判断的偏差和主体责任的模糊是注意力分配失灵的具体表现，导致了乡村旅游公共性的缺失。基于以上分析，本研究构建“村集体注意力分配失灵”的分析框架（参见图1）。

（三）研究方法与资料搜集

本研究采用单案例研究方法建立解释机制，对乡村旅游产业发展过程中公共性缺失问题的生成过程进行深入分析，遵循典型性、代表性、适配性和可获得性的案例选择原则。以重庆市H村的乡村旅游产业发展案例作为研究对象，原因如下：一是H村的乡村旅游产业发展深植于社区场域，并实现了村民的深度参与，具有很强的“社区内源性”特征，符合本研究探讨“公共性”的前提；二是“共富项目”是由当地政府、企业、高校智库等多元主体共同推进的乡村旅游产业开发项目，具有投资规模大、建设效率高的特征，在产业经营和管理过程中与村集体互动频繁，具备一定的典型性；三是H村的实践是当前各地在乡村旅游开发过程中热衷于打造“样板工程”的一个微观缩影，具备一定的代表性。

2022年7月至12月，作者分两个阶段开展田野调研：7月至9月，作者在当地居住并进行深度访谈和参与式观察，集中访谈了H村参与旅游项目的12组和13组的55户农户，以及第一书记、村主任、专业合作社理事等十余名干部和负责人，搜集并整理了大量的一手和二手资料，并通过参与村民日常活动如坟地搬迁、工程建设、篝火晚会等观察和理解农户参与旅游产业开发的行为动机；在9月至12月期间，作者多次通过线上电话访谈、微信交流等形式，与H村部分村干部就资料的真实性和时效性进行了比对验证，以提升资料的准确性。

三、村集体注意力分配失灵与乡村旅游公共性缺失：H村案例

H村地处重庆市远郊Y县，生态环境优美，景观特色明显，临近多处自然风景区，具备开发乡村旅游的优势。2021年，Y县出台了《Y县农业农村现代化“十四五”规划》，要求加快当地乡村农文旅深度融合，打造“Y县乡村旅游试点示范”。为此，2021年5月起，Y县政府联合N高校和T企业，选择H村为示范点，在该村两个村民小组的聚居范围内实施乡村旅游“共富项目”，成立“H村乡村旅游共富合作社”，打造包含高端民宿、咖啡厅、无人超市、会议综合体、乡村书屋等业态在内的乡村旅游“核心示范区”，并逐步发挥其示范带动效应，鼓励全村农户通过房屋、土地、劳务入股或出租的形式参与进来，逐步培育全村农户的内生动力。

然而，自“共富项目”开展以来，复杂的外部资源、政策制度和主体参与环境对村集体的注意力分配提出了挑战。H村在承接“共富项目”的同时，也承担了过路塘改造、田间道路扩宽等多项有关基础设施建设的行政任务，村干部一天内多次往返乡镇成为常态，工作压力繁重。为提高集中办公效率，村集体直接在合作社旁设立了临时办公场地，以完成“核心区”每日大量的游客接待工作。为处理和应对利益分配冲突、村干部寻租等问题，Y县和H乡政府、T企业、N高校、社会组织等主体共同组建了包括“市—县—乡—村”四级专职干部在内的乡村旅游工作专班、“T企业—N高校—专业合作社”“Y县—T企业—专业合作社”等多个非正式、临时性的“超部门”管理组织，这虽然提高了管理效率，却导致村集体在决策过程中的作用被弱化。通过观察发现，H村虽然凭借“共富项目”实现了乡村旅游产业的快速发展，推动了示范村的打造，但村集体在复杂治理情境下面临着压力大、目标多、被边缘化的现实困境，其注意力分配呈现典型的“失灵”特征。

（一）注意力分散：任务加码对村集体内生动力的影响

“项目制”在乡村旅游产业推进的过程中十分常见，一方面，其能够凭借权责统一、组合灵活的管理团队自上而下统合不同层级的乡村旅游产业资源、目标和规范，有助于基层政府向产业提供直接、精准的帮助；另一方面，基于“项目制”的乡村旅游发展往往又意味着多任务下派、多目标组合和多主体共建［39］，这在客观上增加了村集体“非常规”的工作压力。H村拥有良好的自然和区位条件，当前已建成800余亩观光采摘贡米梯田、高标准民宿、咖啡厅、无人便利店、多功能会议中心等。为推进H村乡村旅游持续健康发展，Y县基于重庆市乡村休闲旅游业“十四五”规划，积极整合协调全县资源，向H村下派了大量开发式和保障式项目。“我们现在项目种类特别多，主要是政府主导的专项帮扶项目、区域间招商引资项目、公办民营企业与政府合作的市场化项目、政府购买公共服务项目等（如改造村史馆），还有就是咱共富项目这种由政府、高校、企业等多元主体共同协作的综合性项目。”（G20220723-04）③

村集体在日常工作中需要面对常规任务和非常规任务的双重压力。一方面，村集体需要处理党政、自治、产业、民生等常规治理事务，在此基础上，多元项目的下派又为村集体在配置资源、管理经营、利益协调等方面增加了额外的工作要求。另一方面，随着十八大以来对基层监督考核力度的加强，村集体在基层治理过程中还需要尽可能做到“面面兼顾”。H村两委成员共7人，分管党建、政法、计生、社保、应急、综治、集体经济、合作社、办公室、纪检等工作，自2021年初起，随着“共富项目”的启动推进，村集体的工作压力明显增加。“昨天忙了一天，早上在村里跟H讨论了一下迁坟工作怎么开展，上午就被叫到乡政府里面跟Y企业商量田里面的过路塘该怎么开发才能与公路连接上，不然后期不好开展智慧认养，之后晚上六点多又回到村里，商量田园综合体建设的合同细节。什么事都需要我出面，累得很。”（G20221107-02）

日益加码的工作压力对村集体的内生动力造成了影响。基层政府通过下派项目强化了乡村旅游的产业基础，然而，复杂多元的项目要求与乡村常规治理任务相互叠加，村集体只得将有限的注意力尽可能全面地分配到各项工作中。“疲于应对”的工作状态稀释了村集体有限的工作动力，使其难有余力兼顾乡村旅游产业的公共性提升。一方面，H村近年来承接的各项基础建设任务仍在持续性地消耗村集体的财力和精力，另一方面，H村“共富项目”与农户的合同规定经营性收入的70%应被用于产业再投资，这意味着H村提升乡村旅游公共性难以通过“开源”和“节流”来实现。

“这两年的田道扩宽、引水渠等项目一直需要我们出钱维护，前两年东西部协作建设的‘苗绣工坊’倒是增加了一些集体收入，另外现在发展乡村旅游也有不少人来村里消费，但赚的那些钱除了给我们发基本工资，大部分又都投回去了。”（G20220814-05）“按照最初的制度设计，每家经营利润的50%应该让村集体给全村分红，但是这样的合同老百姓都不同意，只能把比例调整到30%，这样一来，70%的收入被合作社拿走，给全村人剩不下多少。”（ZG20220814-06）

（二）注意力偏差：效率导向对村集体价值判断的异化

建设“样板工程”是开发乡村旅游的常见手段。实践中，为建成地方产业发展“名片”，基层政府通过政治动员或鼓励同侪竞争的形式推进乡村旅游产业发展，激励基层通过打造“样板工程”彰显地方特色，发挥示范效用。Y县政府与T企业、N高校等多方进行商定，以“集聚资源促进核心示范区业态多元开发，分批次持续提供资金和技术支持，保障业态持续良好经营，带动全体村民内生动力提升，促进共同富裕”为理念和政治口号推进项目建设。项目组于2021年底通过公开邀标、合作社带头和农户主动申请等形式，在核心区范围内公开选址，在两个月内与超过20家农户签订了流转、入股或劳务合同。为调动农户积极性，合作社在分红比例上对参与农户充分让利，在短期内促成了“核心区”的建设。

“初期为了多招几户愿意合作的人家，我们做了很大的让步，愿意参与的每户不管是入股还是出租，最后分成的比例等一些细节都是由我们跟他们单独商定的。现在那些开始营业的咖啡厅、无人便利店、会议综合体等都是这样的，每家每户的收益分配比例都不一样。”（ZG20221022-04）

样板工程的开发虽然凸显了效率，但却存在打破组织日常工作节奏、运行成本高昂和效能难以持续的弊端［40］。对效率的过度追求会影响村集体的价值判断，甚至使其逐步忽视乡村旅游的公共价值。Y县政府为“共富项目”制定了严格的进度考核指标，在考核压力下， H村在核心区方圆百米的范围内汇集了咖啡厅、智慧便利店、民俗餐厅、超市、会客厅、田园综合体等十余项业态，在每项业态中都投入了大量资源，该村的旅游产业呈现投资大、周期短、业态多、见效快的特征。例如，专业合作社管理的咖啡厅的各项投资总计近60万元，年均纯利润可达4万元，而与之相比，H村缺乏全体村民共同参与的集体经济产业，全村两千余人的分红压力使村集体不得不重视专业合作社的经营。“你要问我合作社赚钱和集体赚钱哪个重要，那肯定是大集体更重要，但现在钱实在是有限，如果多划给村集体一些，合作社就没办法继续赚钱，那样他们的积极性就得不到保证。现在相当于我们给他们打工，只希望以后会好一些。”（G20220801-09）

与成本较高的公益性建设相比，村集体往往更倾向于选择短期的高额经济收益。基层自治的松散性软化了正式规则的约束，村集体缺少了判断公共性价值的道德和规范参照。具体来看，村集体面临的“公共性提升”与“经济效益实现”的两难窘境主要体现在两个方面。一是对提升公共性重要性的判断。在当前的实践中，H村部分村干部选择以样板工程建设为重，认为公共性的满足并不重要。“现在这项目搞得很好，报名的每家都赚了不少钱，也不用他们操心怎么经营，我看他们都挺愿意，那些没参加的也都跃跃欲试。至于能不能给全村分红，我觉得等后面发展起来再考虑也不晚，那些能人现在都在合作社里，我看现在也只能先让合作社再富一些才行。”（G20220809-01）二是对提升公共性可能性的判断。H村部分村干部对提升乡村旅游的公共性缺乏信心，认为乡村旅游的发展依赖于市场，认为提升乡村旅游的公共性缺乏可能。“你说让合作社里面家家户户都富起来我觉得可以，毕竟就那几个人，带动全村我觉得不太现实，毕竟全村六百多户呢，而且还离得这么远，路都连不到一起。”（G20220917-02）

（三）注意力模糊：公共权威对村集体主体责任的挤出

强化公共权威监督是约束市场主体有限理性行为［41］、提升乡村旅游公共性的重要举措。乡村旅游的开发是一个资源调动频繁、利益关系交叉、主体互动复杂的产业过程，第一书记、工作专班的介入有助于扭转村集体过度追求效率的错误观念。当前，H村形成了多元权威并存的局面。Y县书记和挂职副县长、H乡党委书记等组建了“乡村旅游工作专班”，每月多次进村指导工作；Y县和H乡站办所干部还在县委的指导下组建了常态化的驻村工作队；从重庆市委办公厅选调的第一书记在事实上扮演了“一肩挑”的角色；H村的专班组织等“超部门”团队具有掌握权威和资源的相对优势，在产业经营管理的过程中，对村集体的治理主体角色产生了挤出效应，成为“共富项目”事实上的管理主体。“这两年村里好像多了很多领导，县长、乡长那些领导我们以前从来没见到过，现在经常溜达就能碰到，以前也不知道是谁，后来一问才知道是那么大的官。”（N20220812-03）“新来的J书记（第一书记）很能干，人长得帅，又年轻，不管住得多远，多小的事儿他都会亲自来找我们说。他这也就快要走了，说起来我们还有点舍不得。”（N20220812-05）

公共权威的嵌入虽然能够提高监督考核效率，促进产业政策执行的扁平化，活化基层制度弹性，但却容易导致村集体治理角色失能，出现卸责、避责行为。从公共权威与村集体的互动来看，两者间存在两种博弈情况。一是公共权威干预过度。具体表现为干预程度的过度和干预内容的偏差。这类情况会直接减损村集体的治理权威，导致村集体组织约束软化、管理行为失范、人际关系紧张等。二是公共权威干预的形式化。例如，在实践中存在驻村工作队工作“表态化”、专班与村集体人员重合、成员违法乱纪等现象。公共权威“嵌入但不负责”的状态对村集体的理性行为产生了消极示范［42］。H村村口的水车、洗手池等由合作社和集体经济组织在征求全体村民意见的基础上共同设计，然而，其前任驻村干部曾在专班会议上多次向村集体提出修改设计要求，后者只得妥协。“水池那个圆的造型我感觉就没啥问题，他们非得叫改，重新设计了之后我是没看出来不一样，多浪费啊。以后像这种事情让他们定吧，我不管了。”（ZG20220731-08）

提升乡村旅游公共性，需要引导村集体积极承担主体责任［43］（pp.131-132）。村干部从个体理性出发，采取避责或卸责的方式逃避工作，往往会模糊村集体提升乡村旅游公共性的主体责任意识。一是村干部认为嵌入治理场域的公共权威是提升公共性的责任主体。H村原村委会主任在前些年工作中尽职尽责，是农户眼中的“好干部”，获得广泛好评。然而，自2021年开始，随着大量项目和公共权威的入场，“好干部”变成普通人，勤快工作变成“置身事外”。“他前些年还是干事的，这几年不知道怎么了，只要没事绝对不去村委会，平常也不出门，每天就在自己家里待着，整天刷视频发抖音，你看他视频账号就知道了。”（N20220731-08）二是村干部虽仍然认为自己是提升乡村旅游公共性的主体，但却认为自己难以担此重任，而将提升公共性的任务寄托于其他村干部。H村两委领导班子7人中有5人兼任专业合作社理事、监事、办公室主任等职位，与未兼任职位的村干部相比，其在信息和资源的掌握上处于优势，这也为其避责行为提供了制度空间。举例来讲，H村的妇女主任同时在专业合作社兼任会计，在合作社中负责村集体的分红工作，在某月村民大会上，她主张将“共富项目”中集体的分红资金交由村委综合专干处理。“他跟那些项目对接比较多，这钱由他来考虑怎么用比我合适，我现在合作社那一堆事情还处理不过来呢。”（G20220801-02）。

四、村集体自主性提升与乡村旅游公共性重塑的实践机制

（一）乡村旅游公共性重塑的组织学分析

从本质上看，要理解村集体注意力分配重塑公共性的作用机理，归根结底还是要回到村集体的自主性上。作为基层自治的关键单元，村集体的自主性体现在当面对外部资源、权威、信息介入自身行动时，能凭借其独立性自我管理和自我决定［44］，有偏好地应对组织内外部各种要素的交互和配置，通过统筹自身资源和能力促进乡村公共价值的实现［45］。在国家政策环境和制度安排相对稳定的前提下，H村乡村旅游发展呈现的注意力分配失灵问题与村集体自主性的缺失密切相关［46］。换言之，若想通过矫正村集体的注意力分配实现乡村旅游公共性的重塑，就必须在提升村集体的组织自主性方面下功夫。

在行为科学组织学派的学者看来，适当分权、扁平化结构、差异化分工是组织产生自主性的核心前提。该学派强调组织“去政治的自主性”，但在“强国家”的背景下，村集体的自主行动空间有限，组织自主性中的“独立”要素通常通过形式各异的村集体能力建设得以呈现。然而，在中国当前的乡村治理格局中，并非只有村集体单独发挥作用，政府、企业、社会组织等多元主体在政治、经济和文化等方面的嵌入已使乡村形成了极为普遍的多元主体共治格局，客观上造成了村集体在乡村治理过程中呈现“依附式自主”［47］的特点。这突破了传统组织自主性理论强调的组织边界，意味着村集体在通过自我管理和自我决定实现治理目标时，要将乡村治理过程中存在的多层次、多要素、结构化的多元主体考虑在内，这是理解村集体自主性建设的重点。作为具有中国特色的组织形式，村集体独特的组织属性为组织自主性填充了新的内涵。基于此，“赋权增能—共识凝聚”成为理解村集体如何提升组织自主性并矫正注意力分配偏差的新的解释框架。

（二）乡村旅游公共性提升的实现机制

乡村旅游公共性缺失在本质上是注意力有限的村集体无法有效应对产业收益与公共利益的冲突，并在外部环境和主体的干预下丧失了一部分组织自主性，进而导致产业治理问题。为此，通过赋权增能强化村集体提升乡村旅游公共性的能力、通过共识凝聚增强村集体提升乡村旅游公共性的动力，有助于扎实推进村集体的自主性建设，有效促进村集体注意力的合理分配，助力乡村旅游公共性的提升。

1.赋权增能机制：强化乡村旅游公共性重塑的能力

作为集体利益的代表，在多主体共治的格局下，村集体在乡村旅游发展过程中需要面对资源统筹、利益分配、技术应用等日益复杂的工作任务［48］，多维度增权赋能是提升村集体自主性、矫正村集体注意力分配问题的基础，有助于为乡村旅游公共性的提升提供持续的能力保障。

一是再造分配机制以提升村集体的产业治理能力，通过经济自主性的建设促进注意力的合理分配。当前，乡村旅游的规划开发通常以城市需求为导向，乡村作为“消费区”缺少自主选择的条件，不对称的合作地位有损村集体旅游产业收益的累积，乡村面临着被边缘化的窘境。因此，再造乡村旅游的利益分配机制需要多元主体协同发力。一方面，完备的企业社会责任制度能够整合市场主体的经济理性和社会理DDIMX0E7p8y6XZCSUGHJwA==性，迫使其更加主动地为乡村让利，配套严格的资金资源使用监管制度也能切实为集体经济收入的提升保驾护航。另一方面，村集体应结合自身实际，摒弃“不出事”的治理逻辑，主动向其他主体提出合理诉求，并将注意力转向对创新意识的培养，探索更有利于促进收益“在地化”的产业规划和利益分配机制。利益分配机制的再造在结果上应呈现为一种帕累托改进，是村集体与其他主体通过协同共治实现产业收益的内化和累积，并发展为村集体提升乡村旅游产业公共性的经济基础。

二是优化组织建设以提升村集体的组织动员能力，通过自治主动性的建设促进注意力的合理分配。当前的乡村治理以行政嵌入为主要推进手段，以自上而下的单向动员实现集体角色的激活和村民的组织化，村级治理缺乏能动主体，导致基层自治流于形式，造成权力“悬浮”［49］。优化组织建设，实际上就是要变单向动员为双向动员，将村集体的注意力用于统合、掌握以及使用自身资源和权力。一方面，强化党建引领，发挥党员干部的示范带头作用，引导村民形成正确的思想观念和价值判断，鼓励村民配合村集体发展乡村旅游的具体工作，加快培养乡村公共精神，提升村集体注意力和社区成员注意力分配的协同性。另一方面，加强干部队伍培育，可从优化村干部年龄和学历结构、增强村两委班子凝聚力建设等方面入手，提升村干部的业务素养和办事能力，以工作的“专业性”和“透明性”获取村民信任，增进社区自治过程中村集体的组织动员能力。

2.共识凝聚机制：提升乡村旅游公共性重塑的动力

乡村旅游的发展不仅强调产业的经济性，更注重对其思想性、社会性的价值彰显。乡村旅游承载的社会功能强调乡村公共精神的重构和社群共识的凝聚。借助乡村人文要素的创新性呈现、社区传统的保护性留存和特色文化的再生产，不同主体能够在乡村场域基于相似生活背景凝聚多元共识，提升村集体的自我认可度，增进其提升乡村旅游公共性的潜在动力。

一是塑造文化认同凝聚情感共识，强化村集体提升自主性的价值基础，激活村集体合理分配注意力的内驱动力。当前乡村旅游产业发展面临着同质性强、村民认同感低、抗风险能力差等困境，村集体作为乡村治理的关键主体，在对接外部产业主体时，应注重对乡村特色文化资源的整体性和保护性开发，带动村民利用自媒体等形式加强对传统文化要素的传播，促进外部参与者、村集体与村民之间形成文化认同和共识。还可更深层次地挖掘各个业态、民俗建筑背后的人文典故和历史故事，以纪念品或其他增值服务的形式吸引游客消费，用“看得见的”收益使当地村民认识到文化要素的价值。村集体在这一过程中受到村民的认可和经济效益的激励，工作自主性也得以进一步提升。

二是强化信任联结凝聚身份共识，降低村集体提升自主性的人际成本，激活村集体合理分配注意力的关系动力。在“关系”本位的乡土社会，人情、血缘、亲缘等多重关系交织，这些关系在占用村集体注意力的同时也为凝聚社群共识奠定了基础［50］。实践中，当乡村旅游政策脱离地方现实，难以得到村民配合甚至遭到排斥时，村集体可遵循变通、人情、惯例等基于非正式关系的治理原则，拉近与社群成员之间的距离，弥合政策理想与现实需求之间的鸿沟。在引导非正式关系发挥作用时，村集体应以村民的根本利益为基础，建立包含基层党组织、村委会、合作社、村民等主体在内的关系链条。村集体积极搭建与普通农户间相互联络、履行互惠义务的自组织平台，强化村集体与村民、村民与村民之间的信任联结。村集体在村民的一致支持下实现了自主性提升，有效降低了治理公共事务的人际成本。

五、结论与讨论

本研究对H村乡村旅游产业发展历程进行考察，发现其与所期待的推动集体经济发展、实现共同富裕的愿望相左，乡村旅游的公共性出现了缺失。目前，各地乡村旅游产业开发大部分处于创建示范阶段，参与主体多元、开发时间短促、任务目标繁重是常态，在巨大的工作压力下，村集体有限的注意力容易出现分散、偏差和模糊的困境。具体来看，乡村旅游开发通常由地方政府主导，任务加码的产业推动方式使得村集体为应对日益复杂的任务和考核而分身乏术，弱化了其提升乡村旅游公共性的内生动力；基层政府为满足自身政绩需要，倾向于短时间内通过“项目制”打造乡村旅游样板工程，这一颇具“运动式”特征的治理方式容易导致村集体对公共性价值的判断出现偏差；以驻村工作队、工作专班等行政嵌入的形式对产业发展进行干预，虽有助于强化对产业公共性的约束和引导，却又在客观上导致村集体失能和卸责，模糊了其提升乡村旅游公共性的主体责任认知。注意力分散、偏差和模糊相互作用、彼此强化，加剧了村集体注意力分配的失灵，导致乡村旅游公共性的缺失。进一步探讨发现，在乡村旅游发展结构性要素相对稳定的现状下，提升村集体组织自主性有助于优化村集体的注意力分配，赋权增能机制和共识凝聚机制是矫正村集体注意力分配偏差进而提升乡村旅游公共性的可行路径。一方面，村集体应增进自身的产业收益权和自治主动权，强化产业治理能力和组织动员能力，通过经济自主性和自治主动性的提升促进注意力的合理分配，助力乡村旅游公共性的持续提升；另一方面，村集体还可从凝聚情感共识和身份共识角度出发，在强化自主性价值基础的同时降低社交成本，激活能够提升乡村旅游公共性的内驱力和关系动力，强化自身的使命感和责任感。

H村的经验在实践中并非个例。当前，全国各地基层正在开展形式多样的示范村建设工作，如安徽省打造的“精品示范村”千万工程实践、浙江省打造的“未来乡村建设”试点、昆明市开展的“都市驱动型乡村振兴实验村”、广西省近年来探索的“百镇千村”生态特色文化旅游示范村镇等。然而，随着示范村建设的遍地开花，各地也普遍出现了“为示范而示范”的本末倒置现象，社区公共福祉让位于建设效益，村民切身利益和乡村公共价值被忽视，“示范”浮于表面，背离了“带动”的价值定位。本研究立足村集体注意力分配视角探讨乡村旅游的公共性问题，其贡献在于，提出对村集体的注意力分配进行干预，有助于提升示范村打造过程中的村社自主性，增进其发展的内源性和公共性特质，激活示范村建设的本质意涵。

本研究还有值得进一步关注的问题。一方面，作为促进村民幸福的产业之首，乡村旅游产业是经济性和公共性的统一，经济性是公共性得以提升的物质前提，公共性是经济性得以持续的道义基础。然而，当前的乡村旅游产业对两者的结合还不够充分，未来有关乡村旅游的实践和研究可朝着提高联农带农力度的方向做有益探索。另一方面，从根本上看，在乡村旅游公共性缺失现象的背后，往往还存在着农民主体性不足的现实困境。农民的主体性是其积极性、主动性和创造性的统一，能够反作用于村集体增权、感化、赋能、服务等功能，有助于从根源上凝聚村集体的自主性，提升其注意力分配的合理性。因此，未来研究也可更多从农民主体性的视角入手探讨乡村旅游或其他乡村产业的公共性问题，以此来增强研究的说服力和全面性。

注释：

①按照惯常理解，本研究中的“村集体”是指包括村委会、村党支部、集体经济组织、村务监委会等乡村基层组织在内的组织复合体，代表全体村民公共利益。

②在本研究中，公共权威指的是基于正式权力，通过行政、财税等手段参与乡村旅游开发、管理和监督过程的权威主体，是党政体制及其临时性办事机构、人员的代称。

③括号内为访谈资料编码，由访谈对象类型、访谈时间和编号顺序组成，G代表村干部，Z代表专业合作社负责人，ZG代表前述两个身份兼具者，N代表农户，如G20220723-04代表的是2022年7月23日与村干部进行的第4号访谈，下同。

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［责任编辑：李 堃］

Why is the Publicity of Rural Tourism Industry Lacking？

—A Case Study Based on the Perspective of Collective Attention Distribution

Liu Qiming， Zhao Jianjun

（China Agricultural University， Beijing 100193）

Abstract：

The development of rural tourism industry has the public value of increasing farmers’ income and promoting common prosperity， but in practice， there are frequent problems of insufficient publicity such as the limited effect of linking agriculture with agriculture. In the case of the “Common Wealth Project” of rural tourism in H Village of Chongqing， there are differences in the goals and action logic between the village collective and the government， and conflicts between industrial practice and the limited governance conditions of the village collective， resulting in the failure of the attention distribution of the village collective. The village collective attention distribution presents the dilemma of insufficient endogenous power， deviation of value judgment and fuzzy subject responsibility， which leads to the lack of publicity of rural tourism. Through empowerment to achieve capacity strengthening and consensus building to achieve power activation， it helps to enhance the organizational autonomy of village collectives， and is a feasible measure to correct the attention distribution of village collectives， enhance the publicity of rural tourism industry development， and effectively realize the revitalization of rural industries.

Key words：attention distribution， rural tourism， publicity， village collective， organizational autonomy

收稿日期：2024-05-15

作者简介：

刘启明（1968—），男，中国农业大学人文与发展学院副教授，博士生导师；

赵健君（1999—），男，中国农业大学人文与发展学院博士生。