陕南地区农村养老服务社会化改革实施路径研究

农村养老服务社会化是提升养老服务质量和供给效率的必由之路。陕南地区的农村养老服务社会化改革历经萌芽、形成、发展、体系化发展和深入完善五个阶段，逐步构建了以居家为基础、社区为依托、机构为补充的综合服务体系。通过政策扶植建设幸福院，健全管护服务中心，推行公建民营模式建设老年公寓，陕南地区在养老服务社会化方面取得了显著成效。但在资金支持、专业人才、盈利能力、社会资本活力、老年人服务支付能力等方面仍存挑战。构建多层次支持体系，完善人才培养，健全市场机制，推动社会资本参与，提升老年人支付能力是陕南农村养老服务社会化改革的必由之路。

党的二十大报告提出，“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，推动实现全体老年人享有基本养老服务”。2023年5月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基本养老服务体系建设的意见》提出，通过发挥市场作用、引导社会互助共济等方式提供基本养老服务。2024年5月8日，民政部等部门联合印发《关于加快发展农村养老服务的指导意见》指出，支持县域民办养老机构、区域养老服务中心、村级邻里互助点、农村幸福院等依法组成服务联合体，连锁化、品牌化、集约化运营。农村养老民生服务社会化是转变政府职能和提升养老服务质量及供给效率的必由之路，必须坚持养老服务的社会化改革。

为应对陕南地区愈发严峻的人口老龄化形势，陕南各地政府以老年人需求为导向，以发展区域特色养老模式为抓手，通过抓公办养老示范、推民办养老发展、助居家养老规范、帮互助养老搭台，努力构建出以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。在地方政府的高度重视支持下，陕南地区进一步整合社会资源，推进农村养老社会化改革，为农村老年人提供多层次、多样化、可持续的养老服务产品，提升了农村老年人获得感和幸福感。

陕南农村养老服务社会化的实践探索

陕南地区，位于陕西省南部，包括汉中、安康和商洛三市，北依秦岭，南接大巴山，汉江横贯其中。作为山区地带，陕南农村人口外流严重，大量青壮年外出务工，农村养老支持严重不足，现有的养老体系无法有效应对这一问题，制约了农村地区的可持续发展。通过推进养老服务社会化改革，能够提升养老服务的覆盖率与质量，有效缓解老年人无人照料的负面影响。

农村养老服务社会化是指通过市场化手段和社会化资源的配置，[1]动员政府、市场、社会组织及家庭等多元主体参与，[2]为农村老年群体提供生活照料、医疗护理、精神慰藉等多样化服务，以满足老年群体的物质、精神需求，并弥补家庭养老功能弱化的不足。[3]这一过程不仅体现了对老年群体的社会关怀，也标志着养老服务供给从单一主体模式向多元协作模式的转变，重点关注需求的有效挖掘、供给规范化与服务质量的全面提升。

陕南地区农村养老服务社会化改革历经五个阶段：第一阶段（1978-1994年）为萌芽阶段，养老服务体系尚未成形，主要依赖于传统的家庭养老模式和政府救济；第二阶段（1994-2002年）为形成阶段，随着改革推进，养老服务体系初步建立，但仍以公办福利院和敬老院为主，社会化服务未全面展开；第三阶段（2002-2010年）为发展阶段，地方政府逐步引入社会力量，养老服务内容多样化，但资源短缺与市场化不足的问题依然存在；第四阶段（2010-2020年）为体系化发展阶段，在政策推动下，养老服务逐步向体系化、标准化方向发展，服务覆盖面和质量显著提升；第五阶段自2020年起进入深入完善阶段，重点提升服务质量与可持续性，推动嵌入式养老、医养结合等新模式的应用，实现从“广度”向“深度”的转变，促进城乡养老服务的协调发展。

（一）萌芽阶段

这一阶段，陕南地区农村的养老服务尚未形成系统的社会化体系，主要依赖传统的家庭照料模式。国家的养老服务政策仅体现在一些零散的政策文件中，缺乏明确的社会化养老服务规划。养老服务主要通过家庭养老和政府救济的方式，解决部分农村老人的基本生活需求。此时，养老服务依赖于传统的家庭责任，农村社会整体上缺乏组织化的养老服务机制。

（二）形成阶段

1978年，中共十一届三中全会拉开了中国社会化改革的序幕。随着家庭联产承包责任制的推行和经济改革的深化，陕南地区农村养老服务的社会化逐步起步，依托计划经济时代的框架构建养老体系。养老服务主要集中于公办的乡镇福利院和敬老院，服务对象以五保老人和退伍军人为主，居家养老仍是主要模式，社会化运作尚不成熟。尽管养老服务的覆盖面有所扩大，但其质量和供给仍然有限，难以满足多样化需求。

（三）转型发展阶段

1993年分税制改革的实施加大了地方政府，尤其是农村地区的财政压力。为缓解财政困境，地方政府通过招商引资、合同外包等方式引入社会力量提供公共服务，推动了陕南地区民生服务供给体系的变化。与此同时，城市养老服务的社会化改革迅速推进，“政府购买养老服务”“居家养老”“社区养老”等模式在大中型城市和发达地区相继试点。然而，陕南农村地区的养老服务社会化进展相对滞后。随着社会主义市场经济的发展，政府开始重点推动农村集体福利事业和乡镇敬老院的建设，通过乡镇统筹、院办经济和社会捐赠缓解资金短缺，农村养老服务体系初步形成，社会化运作的养老院和敬老院逐渐兴起。总体来看，城镇化进程加快和社会经济水平提升削弱了传统的居家养老模式，为养老服务社会化改革提供了契机。然而，受限于农村市场经济发育不足和财政投入有限，农村养老服务在质量、数量和效率上显著滞后于城市地区，导致城乡间公共服务差距扩大，农村居民的养老需求未能得到有效满足。

（四）体系化发展阶段

进入21世纪，国家更加注重经济与社会建设的协调发展，缩小城乡差距和完善民生保障成为政策重点。地方政府加大了对农村及欠发达地区的财政支持，部分缓解了养老服务资源不足和利用效率低的问题。在此背景下，陕南地区的农村养老服务逐步向体系化发展。通过政策引导，地方政府建立并完善了以居家养老为基础、社区养老为支撑、机构养老为补充的综合服务体系。通过公建民营、民办公助、政府补贴及政府购买服务等方式，积极鼓励社会资本参与，扩大养老服务覆盖面，提高服务质量。与此同时，陕南地区通过农宅改造、社区养老设施建设及村民互助等举措，显著提升了养老服务的供给能力，日间照护和医养结合等新型养老模式逐步普及，服务内容和形式日益丰富，社会化进程加快。然而，陕南农村养老服务市场仍存在“封闭性”和“垄断性”问题，表现为市场准入壁垒较高，社会资本与组织进入困难，市场活力不足。此外，部分养老服务由少数机构垄断，供给结构单一，社会力量参与度低，难以满足多样化养老需求。这些问题加剧了供需不平衡，尤其在偏远农村地区，养老服务的覆盖面和质量仍有待提升。总体而言，陕南农村养老服务体系虽进入快速发展阶段，但要实现全面体系化，仍需破除市场壁垒，优化政策环境，促进社会力量广泛参与，提升服务供给能力与质量，推动城乡养老服务的均衡发展。

（五）深入完善阶段

进入“十四五”时期，陕南地区农村养老服务社会化改革迈入深入完善阶段，标志着服务从“广度”向“深度”转型，关注服务质量、规范化和可持续发展。地方政府在持续加大财政投入的同时，重点推动嵌入式养老和互助型养老模式，通过小规模、多功能服务点满足分散居住老年群体的需求，提升社会参与度和社区融入。同时，深化医养结合，完善基层医疗与养老服务的衔接，推动服务标准化和监督体系的建设，确保养老服务的高效性与可持续性。尽管取得了显著进展，陕南农村养老服务仍面临区域供给不平衡、社会资本进入不足等问题。未来改革将通过政策创新和激励机制，进一步优化市场准入，鼓励更多社会力量参与，扩大服务供给的广度与深度，推动城乡养老服务协调发展，实现高质量提升。

陕南地区农村养老服务社会化的实践成效

（一）以政策扶植为依托，建设农村养老幸福院

近年来，陕南各地市先后出台了一系列指导意见，支持和引导农村养老产业发展，并取得了显著成效。汉中市结合本地实际，提出了养老服务业的发展目标和主要任务，并明确了投融资、规划建设、土地使用、税费减免及用电、用水、用气、用热等优惠政策，涵盖专业技术人员职称评定等多个方面。自2013年以来，汉中市因地制宜、科学规划，充分利用现有资源，按照项目建设标准要求，推进农村互助幸福院的建设，累计投入资金0.98亿元，规划并建成1189个农村互助幸福院，其中561个位于建档立卡贫困村。互助幸福院的投入使用有效弥补了农村老人养老方式的不足，为解决农村老人特别是留守、空巢和独居老人的养老问题提供了有益的探索和保障，维护了社会稳定，促进了农村基层社会治理，增强了农民群众的获得感。

（二）以居家服务为基础，健全农村管护服务中心

农村家庭养老服务因家庭结构缩小、成员外流等因素面临挑战，留守的鳏寡孤独老人数量逐渐增加，但居家服务仍承担着主要保障责任。安康市石泉县围绕留守人员“困难有帮扶、生活有温暖、安全有保障”的目标，自2012年以来积极开展留守老人管护服务，已在全县建立了193个留守老人管护服务中心。每个中心至少配备一名专兼职管理员，负责留守老人档案管理及日常服务。同时，各村成立了由村干部、党员、人大代表、政协委员及热心志愿者组成的管护员队伍，至少15人，通过“1对N”的方式为留守老人提供生活、生产、精神关怀。此外，设立了生产帮扶组、生活照料组、精神慰问组及青年志愿服务队，定期走访老人家庭，解决实际困难。截至目前，全县已有1300余名管护员，服务对象超过4000人，有效解决了留守老人的无人照看问题。

（三）以公建民营为途径，助力建设老年公寓

民营化老年公寓也是解决农村养老问题的重要途径之一。石泉县通过公开招租，将石泉民康老年公寓交由具备资质的社会机构进行社会化运作，目前投资方已投入300余万元，并通过政府购买服务签订委托代管协议，运用企业管理模式规范公寓运营。石泉县民政局加强日常工作指导和政策监督，完善设施配备，公寓设计床位200张，内设医务室、康复理疗室、书画室、阅览室、棋牌室和多功能厅等，房间配备电视、空调、暖气及紧急呼叫器等设备。公寓目前托养老人300余人，其中入住老人100余人，失能、半失能及失智老人占比三分之二。公寓共有20名管护人员，8人已取得上岗资格证书，另有医生护士各1名。公建民营模式的探索，在缓解政府资金压力的同时，解决了养老服务供不应求的问题，并满足了老年人个性化和专业化的服务需求。

陕南地区农村养老服务社会化的现实困境

陕南地区农村养老服务社会化在提升农村民生服务供给能力、增强农村老人幸福感以及推动农村经济社会发展方面发挥了重要作用。但是，当前陕南地区农村养老服务社会化改革在推进中，在政府资金扶持力度、养老机构专业人才、养老机构盈利能力、社会资本参与的活力、老年人服务支付能力等方面还存在一些困难。

（一）政府资金扶持力度不够

农村地区绝大多数的公办民营养老机构的建设和运营依赖上级补助和市级福彩公益金补助，并且一般只有建设补助资金，且资金渠道和数量较少、补助面窄。[4]由于建设周期长、资金缺口大，加上福利性色彩浓厚，机构长远发展乏力，多数公办民营养老机构运营亏损。[5]以安康市石泉县为例，石泉县作为秦巴连片扶贫开发重点县，近年来积极探索健康养老产业，项目建设、设备购置、人员招聘等均需资金支持，但市级财政对该县养老建设的拨款并不积极，支持力度不足。

（二）养老机构专业人才匮乏

尽管养老服务行业渐成规模，但群体和服务针对性不够强，[6]陕南地区农村养老服务机构一线服务人员数量不足、专业能力弱、社会待遇低等问题明显。养老服务专业培训机构少，人才储备机制不健全，结构不合理，导致护理技巧及服务质量提升难度较大，进而精细化为老服务水平不足，高素质的管理人才和专业化的服务人才严重匮乏。调研发现，陕南地区农村养老服务机构的负责人多由村干部或集体企业退休人员担任，有的一人甚至可身兼数职，管理水平比较有限。因此，农村居民养老服务需要程度较高，但由于服务水平的欠缺，一定程度上影响了实际需求的转化。

（三）养老机构盈利能力低下

农村公共服务地域性和封闭性较强。[7]虽然目前已经确立了以市场为主体的资源配置方式，但市场经济发育程度还有不足，尤其在公共产品（服务）领域，市场的力量显得更加薄弱。陕南地区的养老院多数为政府出资建造、民办机构负责管理的模式，这种模式注定这些养老机构具有一定的福利和非营利色彩。因而，在陕南地区公办民营的养老机构价格普遍偏低，安康石泉县民康老年公寓，收费标准分四个等级，收费内容分别是护理费、生活费以及床位费（单人间1000元、双人间500元），其价格根据护理服务的级别不同，由每月1610元到3320元不等。然而，与公立医院的床位费（双人间25元/日起，单人间55元/日起）及日常护理收费标准相比，老年公寓的费用显得更为亲民，再加上一定程度的空床率以及务工开支等，如果没有政府的足额补贴，老年公寓的日常维系非常吃紧。

（四）社会资本参与的活力不足

社会资本举办服务机构手续复杂，准入困难。陕南地区的土地、规划、水电煤等扶持政策，由于中央和省上未承接到位，市以下落实难度大，致使养老机构特别是民办养老机构建设用地匮乏，发展空间狭窄，运营成本高，健康运行困难。在用地指标紧张的大背景下，民间资本兴办养老项目落地难，相关手续比较繁琐，社会力量兴办养老机构的积极性受到打击。[8]

（五）老年人服务支付能力不强

农村老人对机构养老、社区居家养老等新型养老服务的消费意愿不强。老年人普遍具有很强的节俭意识和传统家庭观念，喜欢儿孙绕膝的家庭式养老，“养儿防老，子孙尽孝”的传统思想观念十分普遍。[9]如果去养老院，不仅老人会觉得被抛弃，子女也会感到没面子。同时，大部分农村家庭对赡养老人的支出有限，支付能力不足，以商洛市为例，2023年农村居民人均可支配收入为13873元，而商洛最廉价的养老机构月费用也在两千元之上，这意味着绝大多数的农村老人无法进入养老机构养老。尽管养老机构具有公益性，政府会提供财政补贴，但是政府完全没有能力承担所有老人的养老服务费用，只能为少数高龄、独居、孤寡老人提供资金补贴或者帮助其购买养老服务，因此如果没有其他渠道的资金支持，老年人的潜在需求就无法转化为实际需求。

陕南地区农村养老服务社会化改革推进路径

陕南地区地处秦岭腹地，独特的地理环境造就了当地民风淳朴，安土重迁的人文环境。较为封闭的地域环境孕育了当地特色的社区互助文化，在大山深处，邻里之间的互助早已潜移默化，深入人心。农村养老民生服务领域的社会化改革离不开政府、市场、社会组织、农村居民等多方主体的共同努力。积极探索康养新模式、发挥市场的主体作用，促进社会资本与社会组织积极参与，提高农村居民的购买能力，是陕南农村养老服务改进的必由之路。

（一）拓宽资金来源渠道，构建多层次支持体系

拓宽资金来源渠道、构建多层次支持体系是确保陕南农村养老服务持续发展的重要途径。

第一，引入多元化资金渠道势在必行。除依赖财政补助外，应积极引入社会资本、保险资金和公益捐赠，缓解政府财政压力，激发市场活力。政府可通过政策激励吸引社会资本进入养老领域，鼓励金融机构提供低息贷款，拓宽资金来源，同时通过设立公益基金支持长期发展。

第二，建立分期拨款与绩效考核结合的资金分配机制。根据项目进度分期拨款，并通过绩效考核灵活调整资金拨付，确保资金高效利用，提升养老服务质量。

第三，推广公私合作（PPP）模式。PPP模式结合了政府政策支持与社会资本优势，通过共建共享分担风险，增强项目可持续性。地方政府可简化审批流程、提供土地等政策支持，激励社会资本参与养老设施建设与运营。

第四，加强与中央和省级财政部门的协调，争取专项资金支持。通过将农村养老服务纳入重点项目，地方政府可获得更多资金与政策资源，推动欠发达地区养老服务的稳步发展。

（二）完善人才培养机制，提升服务专业化水平

针对陕南地区养老服务机构专业人才匮乏问题，需从人才培养、待遇提升和管理创新等方面采取多层次举措。

首先，构建适合陕南地区的系统化人才培训机制至关重要。地方政府应与当地职业院校和培训机构合作，开设专门课程，重点培养护理人员和管理人才，通过奖学金和补贴鼓励本地年轻人加入养老服务行业。此外，推动与省内城市优质养老机构合作，开展实习和经验交流，提升本地从业人员的实践能力。

其次，提高陕南地区从业人员的社会待遇和职业吸引力。政府应出台专项政策，提供住房补贴、绩效奖励等福利，增强职业认同感，并建立明确的晋升通道和绩效考核机制，确保高素质人才留在当地养老服务行业。再次，借助社会力量推动管理现代化。通过与民间组织和企业合作，引入现代管理模式，推行“公建民营”模式，利用市场竞争吸引优秀管理人才，提升陕南地区养老机构的服务水平。

最后，推广信息化手段，促进服务效率和人才培养提升。通过智能管理平台优化运营流程，降低管理成本，并利用在线培训为当地一线人员提供持续学习机会，推动养老服务向精细化和智能化发展，适应陕南地区的特殊需求。

（三）健全市场要素机制，发挥市场的主体作用

遵循市场规律，提升市场运行效率是优化陕南地区农村养老服务的关键。

陕南地区应在养老服务领域公开透明的定价标准，合理制定市场价格，确保服务机构避免乱收费现象，同时有效利用中央和地方的财政补贴，提升资金使用效率。同时，服务机构之间应加强协调，实现资源共享与成本控制，推动养老服务领域的互利共赢。市场竞争机制在养老服务供给中发挥至关重要的作用，应严禁地方保护主义，确保国有企业、民营企业以及本地和外来企业都能公平进入市场。通过公开招标、定向委托和竞争性谈判等方式选择最优供给主体，打造公平的营商环境。在此基础上，陕南农村养老服务需引入绩效评估机制，利用市场竞争中的优胜劣汰规则，推动供给方提升服务质量。市场不仅是连接供需双方的桥梁，还在信息反馈中发挥关键作用。服务机构应根据市场反馈，及时调整服务供给，精准满足农村老年人的需求偏好，推动供给数量和内容的优化升级

（四）帮扶社会资本，引导社会组织发展

社会组织和社会资本是农村养老服务社会化改革的核心参与主体。要充分激发陕南地区农村社会组织的自主性，鼓励其积极参与民生服务。政府应积极引导和扶持社会组织的社会资本使用，通过设立专项基金、财政拨款、税收优惠、贷款减息等措施，给予社会组织资金上的支持。同时，对有突出贡献的社会组织给予重点扶持和奖励，形成激励制度，不断提升社会组织的自主性与积极性，充分发挥社会组织的纽带作用，促进养老服务市场参与主体、参与形式的优化升级。

（五）转变农村居民消费观念，提高老人购买服务的能力

陕南地区农村居民的消费观念极度保守，需加强教育宣传和引导。通过网络、电视、告知等方式，扭转农村居民的传统家庭养老观念。在推进农村养老社会化的过程中，需建立有效的需求表达机制，及时反馈居民诉求，推动服务提供的优化，尽力满足农村居民的差异化需求。

农民的保收增收是转变农村居民消费观念的关键，一方面是提高对农村老年人的老年福利，发挥社会组织的公益慈善功能，对家庭困难、孤寡、高龄等老年人家庭给予适当补助；另一方面，要大力发展农业农村，加强农村劳动力专业技能培训，扶持帮助农村发展当地特色产业，提高农村居民的收入水平，增强其支付能力。

参考文献

[1]马岚：《改革开放四十年我国社会化养老服务的政策演进和发展趋势》，载《重庆社会科学》，2018（12）：16-26页。

[2]唐健、彭钢：《从模糊失衡到多元均衡：福利多元主义视域下农村社会化养老主体责任反思与重构》，载《农村经济》，2020（08）：91-99页。

[3]刘苓君、李含伟：《农村社区参与社会化养老意愿的影响因素分析》，载《西北人口》，2021，42（01）：26-37页。

[4]李小兰、曾盛聪：《民营养老机构的融资困境何解》，载《人民论坛》，2017（09）：72-73页。

[5]陈丽梅：《政府解决民营养老机构资金不足问题的对策与建议》，载《社会福利（理论版）》，2016（01）：24-26+38页。

[6]饶丹、黄健元：《养老服务精准化的现实困境与实现路径》，载《理论导刊》，2018（12）：67-71页。

[7]王肖惠、杨海娟、王龙升：《陕西省农村基本公共服务设施均等化空间差异分析》，载《地域研究与开发》，2013，32（01）：152-157页。

[8]张艳霞、刘远冬、吴佳宝、王佳嫒：《中国农村养老保障资金供给现状及多元化探析》，载《中国农业大学学报（社会科学版）》，2021，38（04）：78-90页。

[9]胡芳肖、李蒙娜、张迪：《农村老年人养老服务方式需求意愿及影响因素研究——以陕西省为例》，载《西安交通大学学报（社会科学版）》，2016，36（04）：57-64+136页。

作者简介

陈 婧 西安开放大学教务处助教

杨巧雲 西北大学公共管理学院研究生