产业用地更新与新质生产力发展：浙江“亩产论英雄”的理论逻辑与实践逻辑

摘要：面对资源和环境要素的瓶颈制约，促进经济转型升级与可持续发展日益受到关注和重视。本文以浙江“亩产论英雄”这一地方实践为例，研究探讨了产业用地更新影响新质生产力发展的内在逻辑。研究结果表明：浙江“亩产论英雄”的核心动力在于创新，通过技术创新能够促进新质生产力形成与经济高质量发展；释放市场“无形之手”，善用政府“有形之手”，二者有机结合，共同推动着新质生产力发展；通过建设并完善企业综合评价大数据平台，同时引进高端制造业和现代服务业，为新质生产力形成提供实体支撑；主张以最小的资源环境消耗取得最大的发展效益，实现可持续发展。通过实施产业用地更新策略，为新质生产力发展注入新动力。

关键词：土地规划管理；产业用地更新；新质生产力；高质量发展；亩产论英雄；理论与实践逻辑

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：2095-1329（2024）03-0065-06

改革开放以来，工业化、城镇化快速发展，城镇建设用地大规模扩张，资源过度消耗、生态环境受损，成为影响我国可持续发展进程中的重大问题[1]。近年来，由于过去快速城镇化过程中土地利用的低效、粗放等现象严重透支了城市化未来的发展空间[2]，在国土空间规划中如何由增量模式转为存量模式被提上议程。产业用地市场化配置率较低也直接导致了城市存量用地的低效使用。因此，在生态文明建设的时代背景下，如何促使资源要素配置市场化，提高资源要素利用效率，倒逼产业转型升级，实现高质量发展，成为破解经济社会发展过程中种种矛盾和要素制约的关键举措。

在国家促进土地资源节约集约利用目标的导向下，土地供应政策在土地要素资源配置中长期发挥着重要作用，相对影响了竞争主体的成长和正常的土地市场竞争秩序的形成。党的十八届三中全会明确了市场在资源配置中的决定性作用。党的十九大提出经济体制改革必须以要素市场化配置为重点。党的十九届四中全会再次强调推进要素市场制度建设，实现要素价格由市场决定、流动自主有序、配置高效公平。2020 年3 月，中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出要“推进土地要素市场化改革”，充分凸显了土地要素作为经济社会发展禀赋基础和空间平台的重要地位。2021 年12 月，为深入贯彻落实上述意见，国务院办公厅又专门印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》。当前，全国经济面临着经济下行的压力，社会面临的不确定风险增加，在这样的形势下，亟需改革现有的土地资源配置模式，进一步激发土地要素的市场活力，为经济高质量发展注入新动力。

习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时明确指出，“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点”vABH5jJ5aGl2HNz0xAWAmQ==。中共二十届三中全会进一步强调了高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，必须以新发展理念引领改革，塑造发展新动能新优势；健全因地制宜发展新质生产力体制机制，完善战略性产业发展政策和治理体系，促进各类生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率。浙江“亩产论英雄”作为土地要素市场化的重要地方改革实践，实践证明其对促进新质生产力有着显著作用。因此，有必要开展研究深化对这一改革实践内在逻辑的认识。

1 新质生产力的内涵与要素

生产力是人类改造自然、征服自然的能力，是人类文明进步和社会结构进化的根本推动力。习近平总书记谈到发展ZkzbsmDiLMP+jt9C2JMa3A==新质生产力时要求把握三个要点：一要以科技创新引领现代化产业体系建设；二要进一步全面深化改革；三要发挥经济大省在发展新质生产力中的重要作用。新质生产力的核心是创新，包括技术创新、管理创新、制度层面的创新等，通过不断创新推动生产力水平的提升。

1.1 主攻方向

加快形成新质生产力，应落脚在科技与产业层面的创新。“科技创新能够催生新产业、新模式、新动能，是发展新质生产力的核心要素”“科技成果转化为现实生产力，表现形式为催生新质生产力、推动产业深度转型升级”，由此，科技创新成果能够推动传统产业的提升和转型，培育壮大新兴产业，引领整个产业结构的变革。技术创新是推动新质生产力形成的主要动力之一[3]。引入新技术、新设备、新工艺可以提升生产效率，改进产品质量，降低生产成本，从而实现新质生产力的提升。

1.2 制度保障

加快形成新质生产力，必须始终坚持和加强党对经济工作的全面领导，着眼于市场和政府两个大方向，即新质生产力需要市场和政府共同驱动。市场和政府在推动新质生产力的发展中发挥着各自独特且关键的作用，二者相互作用，相辅相成，共同推动着新质生产力的发展。市场通过需求驱动、竞争激励和资金支持等机制推动新质生产力的不断进步和壮大，而政府则通过政策制定和资源配置支持新质生产力的创新与发展。只有市场和政府共同发力，才能更好地推动新质生产力的发展并实现经济可持续增长。在现代经济体系中，市场介入更多关注于激发创新动力和优化资源配置，而政府则注重制定政策、提供公共产品及服务、引导产业结构调整等。加强新质生产力的政策支持力度，政府需不断优化、完善政策体系，提供全方位的政策支持，包括财政支持、税收优惠、金融扶持等多个方面。正确处理好市场与政府的关系，有助于推动经济长期稳定增长和创新驱动型发展。

1.3 内生动力

新质生产力的发展离不开数字化、智能化技术的应用，如互联网、物联网、大数据分析等。数字经济将为加快形成新质生产力提供不竭动力。一方面，数字经济借助数据要素赋能新质生产力。数据要素主要通过催生新质劳动资料、孕育新质劳动对象和培育新质劳动力赋能新质生产力。另一方面，数字经济通过提升数字产业化和产业数字化水平加快新质生产力的形成。数字产业的集聚可发挥合作效应与内部竞争效应，数字产业化与产业数字化将为新质生产力的形成提供实体支撑。

1.4 内在要求

新质生产力在追求高效率的同时，注重对资源的合理利用和对环境的有力保护，实现经济、社会和环境效益的可持续发展。新质生产力标志着对传统生产模式的革新，将更多地考虑环境因素，并在生产中积极推动绿色、可持续的发展理念。习近平总书记指出，绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。新质生产力强调创新技术和方法的应用，更加注重资源的有效利用。通过优化生产流程、减少能源消耗和废物排放，能够降低资源浪费，实现资源更加高效地利用，有助于减少污染和环境破坏。同时，新质生产力倡导循环经济理念，提倡资源的再利用和再循环利用。通过废物资源化、废物减量化等手段，减少资源消耗，提高资源利用效率，实现生产过程的可持续发展。

2 产业用地更新的内涵与动因

当前，浙江城市空间发展正逐步从土地增量扩张转向现有土地资源存量升级。新时期内，土地利用的复杂性逐渐增加，地方经济增长需求和城市建设环境所带来的社会问题相互交织，这促使各级政府制定更为完备、有力的产业升级推动措施，以满足经济、社会和空间综合治理的管理需求。因此，产业用地更新在浙江应运而生。产业用地更新是指对已利用的或可供利用的工业用地进行重新规划、再开发或者功能再升级，以适应新的产业发展需求的过程。产业用地更新的动因包括以下几方面：

2.1 提高质量效益

浙江省工业经济的整体发展质量尚未达到理想水平。经济发展主要依赖于不断增加资源和资金投入，科技含量偏低，创新能力弱。随着国内外市场竞争日趋激烈，粗放型经济发展方式必将削弱区域竞争力。因此，产业用地提质增效、推动创新发展迫在眉睫。通过产业用地更新，旧的工业用地可以转变为适应新型产业需求的地块，从而促进产业结构升级，提高区域产业的竞争力和综合效益[4]。

2.2 破解要素制约

浙江经济发展强劲，但也面临着资源匮乏的挑战。浙江是全国的资源小省，人均能源、可利用土地拥有量分别只占全国平均水平的0.5% 和40%[5]。土地逐渐成为经济社会发展中最关键且最稀缺的战略资源。许多企业在土地利用上存在着“宽打宽算”的现象，在投资运营中，对产业用地的单亩产出、土地利用率以及产出效益关心甚少。如果继续执行“摊大饼”式的粗放型增长方式，资源要素将难以为继，经济可持续发展也将面临难题[6]。因此，破除资源要素限制，成为高效发展的迫切需要。

2.3 建设生态文明

随着人民生活水平的日益提高，对生态环境质量也提出了更高的要求。因此，必须遵循生态文明建设的原则，积极提升单位能耗、单位排放效益，有效控制污染物排放，切实改善生态环境，着力构建资源节约型、环境友好型社会。通过产业用地更新，可以促进资源高效利用、推动绿色产业发展、减少环境污染、提升城市生态品质以及履行企业社会责任，为实现生态文明建设目标做出重要贡献。

3 产业用地更新影响新质生产力发展的理论逻辑

党的二十大报告明确指出，高质量发展是建设社会主义现代化国家的首要任务。浙江省的“亩产论英雄”实践体现了新质生产力的崛起。这一概念颠覆了狭隘的“唯GDP 论”发展观念，集中关注单位亩均效益，在市场的严格检验下成为浙江经济高质量发展的重要措施。这一改革在推动新型工业化，支撑制造业高质量发展，并为企业提供精准服务等方面展现出越来越积极的作用，有助于促进全面发展和创新驱动的经济进程。实践证明，“亩产论英雄”改革在体现工业底蕴、提升单位亩均效益、优化资源配置等方面发挥着关键作用。

新质生产力是“以科技创新为主导，以提质增效为目标，以高质量发展为旨归”的生产力，代表了先进生产技术和高效发展理念[7]。高质量发展是新时代中国经济发展的重要目标，而发展新质生产力则是实现这一目标的强劲推动力和重要支撑力。浙江“亩产论英雄”作为产业用地更新的地方实践，不仅是产业用地提质增效的现实成果，也助推了经济的高质量发展。高质量发展需要顶层设计与基层实践的有机结合，顶层设计要立足国情、实事求是；基层实践要因地制宜、大胆创新。顶层设计与基层实践相统一，能够确保发展策略既符合全局利益，又能充分发挥地方的比较优势，实现高质量发展的目标。浙江“亩产论英雄”改革已在全国初步形成示范效应，成为实现高质量发展的重要促进手段和制度供给。

产业用地更新和新质生产力二者在发展目标、形成基础和实践逻辑等方面具有密切的逻辑关联。产业用地更新为新质生产力提供了广阔的实践平台和发展空间。第一，发展目标具有高度契合性。二者共同致力于实现经济高质量发展，均视培育和发展新兴产业为关键战略。产业用地更新通过科技创新、产业升级、结构优化来推动现代产业向高附加值、高效率、高品质方向发展。新质生产力则通过革新生产方式、提升生产效率、优化资源配置来驱动经济增长质量的提升。第二，形成基础具有内在一致性。一方面，二者都强调以创新驱动发展。产业用地更新以创新为增长动力，强调以先进科技改造传统产业，新质生产力则强调先进技术的使用而引发生产要素质态的变化。另一方面，二者都强调科技、数据等创新要素的重要性。产业用地更新强调在对传统产业转型升级的过程中增加这些要素的含量，进而提升现代产业的附加值和生产效率。新质生产力则强调利用科技、数据等创新要素进行资源的优化配置。第三，实践逻辑具有一定关联性。新质生产力是产业用地更新的培育目标之一；而产业用地更新以科技创新、市场与政府相结合、数字赋能、绿色生产等助力新质生产力的形成。

4 产业用地更新影响新质生产力发展的实践逻辑

面对资源和环境要素的瓶颈制约，促进经济转型升级，转变经济增长方式和土地利用模式成为当务之急。“亩产论英雄”是一种建立以亩均单位建设用地上的投入和产出作为衡量标准的政策配置体系，通过正向激励亩均效益领跑者、反向倒逼亩均效益低下者的管理方式，在主攻方向、制度保障、内生动力和内在要求等四个方面推动资源要素向优质高效企业集中，形成节约集约用地的高质量发展模式（图1）。海宁提出的转型策略是“两退两进”（退低进高、退二进三），即通过释放原有资源占用过多、能源消耗较高、环境污染严重、已不适宜继续在地方发展的相对低效产业、企业或生产环节，进而引进相对高端高效的先进制造业和现代服务业、优质企业或一些先进生产环节[8]。从2006 年浙江在全国率先提出并实践“亩产论英雄”理念，到全国推广“亩产效益”企业分类评价，十余年来，浙江基层实践逐步迭代升级为顶层设计。随着这项改革在地方的广泛应用和深入推进，各地结合自身实际情况，形成了基于创新研发、环境保护等不同侧重的发展导向。“亩产论英雄”的实践和深化，既有效解决了长期以来存在的资源要素低配问题，又较好地发挥了市场在资源配置中的决定性作用和政府的引导性作用，构建形成了创新能力强、资源配置优、生产效率高、亩均效益好的高质量发展体系。

4.1 在主攻方向上，注重理念先行与科技创新相结合

科技创新是新质生产力的核心要素，是打开新质生产力大门的“金钥匙”。浙江从“提高质量效益、破解要素制约、建设生态文明”三大现实背景出发，将评估发展效益的标准从以“规模”“增幅”为主转变为以“亩产效益”为主，通过将创新驱动理念贯彻到综合评价体系中去，引导企业通过技术创新、管理创新、生产方式创新，进一步提升市场竞争力。一方面，“亩产论英雄”改革使企业逐渐意识到创新的重要性，自主创新和品牌创建成为企业持续发展的主动选择。科技创新通过不断改造传统产业，培育壮大新兴产业，有效释放创新动能，为新质生产力发展提供指引方向。例如，绍兴索密克汽车配件有限公司依托科技创新，成功研发并生产了包括5大类近400 种产品，为国内外众多知名汽车企业集团提供配套服务。凭借这一成就，该公司已成为行业内颇具影响力的龙头企业，新产品产值率取得新突破[9]。另一方面，技术创新不仅增强了企业市场竞争力，也是新质生产力发展的核心。从2017 年到2022 年，浙江省规上工业亩均税收由25.2 万元增至34.8 万元，提升38.1%；亩均增加值由103.2 万元增至176.9 万元，提升71.4%；全员劳动生产率由每人21.6 万元增至29.6 万元，提升37%；规上制造业企业研发费用占营业收入比重提升3.1%。

4.2 在制度保障上，注重市场作用与政府作用相结合

市场和政府在推动新质生产力的发展中发挥着各自独特且关键的作用，二者相辅相成，共同推动着新质生产力的发展。“亩产论英雄”改革，充分尊重市场在资源配置中的决定性作用，同时以政府管理方式向公共服务型政府转型为基础，健全政策制度，优化发展环境。一方面，将“亩产效益”综合评价结果与差别化资源要素价格机制进一步挂钩，以市场规则、价格和竞争为基准推动资源配置的效益最大化和效率最优化，进一步激发市场主体活力。另一方面，在强调企业自主决策和市场化运营的基础上，“亩产论英雄”主要通过理念引导、舆论引导、标准规范以及财政政策等方式发挥“有形之手”的作用。例如，2013 年，海宁建立一套包含土地、税收、排污权、能源、金融、科技等要素的综合评价体系。通过基于要素综合效益排序竞争的方式获取资源，作为市场调节的“无形之手”；同时，制定规则鼓励企业依循市场规律运营，作为政府引导的“有形之手”。实践表明，妥善处理政府与市场关系是确保改革创新有效实施的重要条件。因此，释放市场的“无形之手”，善用政府的“有形之手”，二者有机结合，共同发挥作用，方能确立改革深化推进的牢固基础。

4.3 在内生动力上，注重数字赋能与精准服务相结合

新质生产力的形成过程实际上是融科技、数据、信息等一系列生产要素重新组合的过程。与传统生产力相比，新质生产力更加强化对数字赋能的需求。在浙江“亩产论英雄”的改革实践中，企业综合评价工作全面覆盖至所有规上企业并逐步扩展至规下企业。随着政府管理经济工作生成的数据信息不断增多，需要有效归集相关数据资源，建设并完善企业综合评价大数据平台[10]。在此过程中，数据作为一项重要的资源要素，通过开展深度数据挖掘分析，以数字赋能提升公共服务的水平和质量，对于实现政府提供精准服务具有重要意义。一方面，通过数字化技术和大数据分析，可以有效评估企业的生产绩效，为“亩产论英雄”提供客观的依据，从而制定更为科学有效的政策措施，激励企业积极提升生产效率和质量。同时，数字化平台可以实时跟踪企业的绩效指标，及时发现问题并采取措施，推动企业提升生产水平，从而更好地落实“亩产论英雄”的目标。例如，浙江省打通20 个省级有关部门15 类132 项5000 万条数据，开发了“亩产论英雄”数字化场景应用，让“评价数据多跑路、基层企业少跑腿”。另一方面，数字技术的应用可以促进不同企业间数据共享和交流，加强资源整合和经验分享，推动产业整体水平提升，进一步推动改革纵深发展。

4.4 在内在要求上，注重节能降耗与绿色生产相结合

加快发展新质生产力必然要以绿色技术驱动绿色生产，通过生产方式绿色转型，实现资源节约、生态友好的发展方式。浙江“亩产论英雄”实践注重环境保护，充分考虑环境保护和资源节约，主张以最小的资源环境消耗取得最大的发展效益，通过推行绿色生产，实现可持续发展，这与新质生产力发展的理念高度契合。一方面，通过将农业领域“亩产”的概念引入工业领域，实施企业“亩产论英雄”，并逐步扩大到“单位能耗论英雄”。例如，单位排放值作为“亩均论英雄”的重要指标之一，企业在生产制造过程中开始自觉采用碱液脱硫、气流染色机、热能梯级利用等一批节能减排新技术新设备，减少污染物排放，推进经济发展提质增效。2022 年，浙江规上工业能耗强度较2017 年下降19.4%；截至2023年11 月，累计创建国家级绿色工厂281 家、绿色工业园区15 个，建成省级绿色低碳工厂379 家、绿色低碳工业园区30 个。另一方面，淘汰印染、制革、化工三大高污染行业，腾出发展空间，是海宁“亩产论英雄”改革中的核心成果[11]。海宁为鼓励低效落后产能主动退出制定了一项专门政策：对政府按原出让价收回土地的企业，重新出让后给予溢价部分50% 或每亩两万元奖励；对淘汰关停企业，用能、排污权在规定范围内可以自行交易或由政府按基准价回购；对提升改造企业，最高给予设备投资额7% 或1000 万元奖励[12]。通过这些政策措施不仅实现了低效落后产能主动退出，提升了资源要素配置效率，也更好地保护了生态环境，助力新质生产力的形成。

5 研究结论与政策启示

5.1 研究结论

本文以浙江“亩产论英雄”这一地方实践为例，立足于资源要素配置优化与经济高质量发展的现实需要，研究探讨了产业用地更新影响新质生产力发展的内在逻辑，主要研究结论体现在以下方面：

（1）在主攻方向上，浙江“亩产论英雄”的核心动力在于创新，通过技术创新不仅增强了企业的市场竞争力，也促进了新质生产力的形成与经济高质量发展。

（2）在制度保障上，浙江“亩产论英雄”改革，充分尊重市场在资源配置中的决定性作用，同时以政府管理方式向公共服务型政府转型为基础，健全政策制度，优化发展环境。释放市场的“无形之手”，善用政府的“有形之手”，二者有机结合，共同推动着新质生产力发展。

（3）在内生动力上，浙江“亩产论英雄”通过建设并完善企业综合评价大数据平台，实时跟踪企业的绩效指标，能够及时发现问题并采取措施，同时高端制造业和现代服务业的引进，将为新质生产力的形成提供实体支撑。

（4）在内在要求上，浙江“亩产论英雄”主张以最小的资源环境消耗取得最大的发展效益。在实践过程中，充分考虑环境保护和资源节约，通过推行绿色生产，实现可持续发展，这与新质生产力发展的理念高度契合。

5.2 政策启示

浙江“亩产论英雄”要素市场化配置改革有清晰明确的设计思路，完善的实施机制，以及多年的实践积累和显著的示范价值，该项改革于2015 年在浙江省内推广。这项基层实践与新质生产力的要求高度吻合，建议总结浙江模式的成功经验在全国各地复制推广，以加快推进经济高质量发展进程。

第一，在主攻方向上，完善科技创新生态体系。牢固树立创新意识，不断完善科技成果转化机制，完善创新制度，优化创新环境。加大有关科技创新的财政政策支持，尤其是在新兴产业领域，要充分发挥科技创新的作用，使其能真正转化为现实生产力。

第二，在制度保障上，推动要素市场化配置改革。长期以来，政府主导一直是我国要素配置的主要方式，而我国经济长期积累的结构性问题主要源自政府过度干预导致的要素错配。在调整要素配置途径的同时，必然需要推动行政审批制度改革，通过综合要素配置实现政府各部门审批管理的综合协调，推行联合审批机制；通过优化要素配置的方式下放审批权限[13]；将事前项目审批转变为对要素管理进行事中和事后监管。

第三，在内生动力上，扩大数字技术覆盖度。不断激活数据要素的创造力，充分利用数字技术赋能生产要素。着力推动数字基础设施建设，进一步扩大5G 网络覆盖，推进数字产业化。同时，不断加快产业数字化，鼓励企业运用大数据、云计算、人工智能等数字技术降本增效，着重发挥数据在要素配置中的关键作用。

第四，在内在要求上，加快生产方式绿色转型。通过绿色技术革新提高资源利用效率，加快企业绿色低碳转型。企业也可以进一步探索循环、低碳发展模式，构建绿色生产体系。同时，考虑到地方去产能的需求，除了在早期整治和提升的基础上，还需为高污染、高能耗行业设立更为严格的评价标准，以清理处置“僵尸企业”，迫使企业加速技术创新和升级转型。

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