上海存量工业用地转型难点与对策初探

摘要：本文探讨了上海市存量工业用地在新兴产业快速发展背景下的转型再开发问题，分析了当前 上海存量工业用地现状、政策背景、开发模式及其对转型开发的影响。文章首先梳理了上海工业用地的空间利用情况和发展趋势 ，明确了存量工业用地再开发的必要性与紧迫性。并通过浦东某工业用地的案例分析，详细剖释了地块基本情况、业主方转型开发需求、地块转型开发关键问题、项目开发经济可行性和策划总结。通过案例归纳，进一步对上海存量工业用地转型过程中的难点进行分析，包括经济因素影响、产业导入资源少和利益平衡困难，并提出了对策建议，如丰富多元化融资路径、强监管与弱约束的分类施策引导、聚集产业资源和搭建专项交易撮合平台等。

关键词：存量土地；工业用地；转型难点；产业资源；案例分析

中图分类号：F293.22 文献标志码：A 文章编号：2095-1329（2024）03-0056-05

当前我国科技发展进入全面创新阶段，新兴产业快速发展，如新能源、生物医药、数字经济等成为经济增长的新引擎。按照党中央的部署，优先保障主导产业、重大项目用地需求，保障重要区域有更大发展空间。对于上海，作为我国推动产业升级和转型的前沿地，建设用地规模已接近饱和，为满足空间需求，探究新一轮存量工业用地的再开发有较重要意义，其既是全面提升资源配置效率、推动土地要素市场化改革的必由之路，也是加快城市更新、实现经济高质量发展的题中之义[1]。而目前存量工业用地利用效率普遍不高，土地使用权人未完全利用土地开展生产经营活动造成土地闲置的现象更是大量存在[2]。近年来，上海市陆续出台多份文件支持存量工业用地开发，但在实际操作层面，如何应用政策利好、明确存量工业用地的转型方向，在交易过程中如何平衡参与交易各方的利益以促成交易等问题值得深入研究。

1 政策背景与先决条件

1 .1 上海工业用地现状

随着上海建设用地规模逐渐接近城市总规上限，资源环境面临“紧约束”的局面。《上海市城市总体规划（2017—2035 年）》提出盘活存量工业用地，通过挖潜的方式最大限度地提高工业用地的利用效率，将现状工业用地减量45%～65%（320～480 km2）[3]。上海市现状工业用地总面积728 km2，约占总建设用地的三成，涵盖4.85 万幅地块，其中约510 km2 的存量土地呈现量大面广、空间破碎化与配置低效等特征，亟需更新[4]。

1 .2 现有存量工业用地开发模式

目前存量工业用地开发模式主要包括政府主导、企业主导、合作开发等模式（图1）。最主要的模式是土地收储，该模式依赖政府收储后重新招标拍卖挂牌出让。虽然能够确保土地的规范利用，有利于落实区域发展战略，提升区域产业能级，快速集聚各类资源，延伸产业链条，加快打造特色优势产业集群，但缺陷在于工业用地征收腾退周期长，所需资金大，财政压力会比较大。企业自主改造模式能充分发挥市场决定性作用，减少对财政资金占用，有效减少拆迁补偿等交易成本，但因企业自身经营管理因素，会限制改造利用既有物质空间，土地利用效率并不理想。合作开发模式下合作各方优势互补，可以提升项目效益，缺点是合作项目往往涉及多个主体，因各自利益诉求不一致，容易出现各类合作利益矛盾，影响项目开发进度和预期效益。

1. 3 政策对存量工业用地转型开发的正负面影响

土地储备政策。正面影响：规范土地交易，控制土地一级市场。负面影响：第一，需要巨额资金，许多土地所有者希望按增值后的价格获得补偿，而非仅按工业用地价格，导致收储成本上升。第二，收储周期漫长且风险高，涉及多个环节，有时需超过十年才能完成，且原土地所有者可能不愿交出土地，增加储备风险。第三，经济放缓时，已储备土地可能闲置，造成资源浪费，难以实现增值。此外，存量工业用地的二次开发往往以单个地块为主，未能有效整合低效土地，实现更高效地利用。

“退二进三”政策。目的为：第一，产业优化升级，引导工业逐步退出城市中心，推动产业结构优化升级。第二，发展服务业，腾出的地块用于发展服务业，提升经济竞争力和服务功能。但实践中还面临一是统筹实施困难，缺少统筹实施主体，导致利益平衡难以实现；二是政策约束不足，转型过程中缺乏对业态和产业定位的约束，出现工业用地转办公园区的现象；三是企业转型困难，权利人所属企业多为落后或传统状态，面临技术、资金、人才等困难，难以自行转型升级。

近3 年，上海市发布了一系列集约节约用地、土地二次开发和城市更新的政策文件，旨在为新兴产业拓展发展新空间，通过城市更新，促进存量工业用地高质量利用。针对存量工业用地转型的施策方向有所区别，包括正面鼓励类和限制整改类（表1）。

1.4 新型工业化与工业空间协同发展

（1）新型工业化发展对工业空间的需求

上海市政府于2024 年6 月发布新型工业化发展计划，目标至2027 年建成现代化产业体系，工业增加值稳占25%，总产值达5 万亿元，增投8000 亿元，先导产业年增10%，新兴产业占50%。至2035 年建成高端制造中心。这一发展模式对工业空间提出了更灵活、集成化、智能化和环保的需求。

（2）工业空间对新型工业化发展的支撑

工业空间作为新型工业化发展的基础，对促进产业升级和经济增长具有重要作用，可为企业提供创新平台，促进上下游产业集聚，优化资源配置，增强区域经济活力。上海将继续优化产业空间规划与布局，支持新兴产业发展，提供充足的空间资源。通过挖掘存量用地潜力，发展“工业上楼”和“工业综合体”等新业态，推动新型工业化企业向高层发展，计划打造超过3000 万平方米的“智造空间”，构建国际一流的产业地标，并发展产业园区的数字平台，形成高能级产业发展的新平台。

2 案例分析：浦东某工业用地转型升级方案

谋求转型的地块位于浦东曹路镇，曹路镇靠近金桥进出口加工区和张江科学城，10 km 半径圈内涵盖多个重点产业片区，镇已有电子信息和专用设备制造领域的优势产业基础，规划为依托自贸区及镇内科教资源优势，打造产学研一体的综合性城镇。未来发展困局包括用地空间受限，基本接近饱和，同时现状工业用地整体利用效率低，低效使用工业用地占半数以上，建筑容积率普遍偏低，存量工业地块提质升级需求迫切，提容潜力大。

2.1 地块基本情况

项目地块位于104 片区内，为某央企于2001 年以出让方式取得，占地面积2.4 hm2，建筑面积10000 m2，现状容积率0.44；经营状态为出租，租金水平仅为1.5 元/（m2·d），远低于周边园区2.5 元/ （m2·d） 的租金。

2.2 业主方转型开发需求分析

从国有资产保值增值等诉求出发，业主方具体需求如表2。

2.3 地块转型开发关键问题

（1）开发方式的政策可行性分析

根据政策口径判断，本次拟引入合作方开发的路径具有以下优势：第一，有利于减轻业主方和政府方的经济压力，政府方无须消耗财政资金收储土地或回购资产；第二，原有权利人选择园区开发平台合作开发，项目可售比例上有政策优待，有利于改善转型项目的现金流压力；第三，再开发工业用地容积率不低于2.0，且不再补缴土地款，有利于降低再开发成本。

（2）合作开发的土地估值

从合作开发的角度，地块估值是实现与合作方利益平衡的关键问题之一，存量土地的估值决定了引入合作方在项目公司的权益份额，也决定了合作方参与本项目的收益水平。本次土地估值选取市场比较法和剩余法两个估价方法，由于浦东工业地价水平整体长期较稳定，市场交易案例较多且案例置信度较高，故以市场比较法结果为主，剩余法结果为辅进行验证。经测算，土地195万元/ 亩，土地价值约7000 万元，该价值是后续业主与合作方谈判的基准线。

2.4 项目开发经济可行性

（1）测算思路说明

由于此类项目的全投资收益率（以下简称“全投资IRR”）很难达到8%，因此按照两种情况进行测算：情况一，测算项目在一般情况下的全投资IRR；情况二，在全投资IRR 达到8% 的要求下，测算项目投资成本控制的底线。

按照《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》的要求，本项目经济测算具体过程如下：第一步，根据当前政策要求、规划要求和业主需求，确定项目总体规模、业态构成和可售比例；第二步，调研市场情况确定投资构成和造价标准；第三步，在前两步基础上明确项目在无融资条件下的总投资，叠加融资方案修正项目总投资；第四步，调研市场情况，测算项目未来剩余28 年的收入和成本；第五步，计算项目利润、IRR（区分全投资、资本金）等关键评价指标；第六步，在前四步主要条件保持不变的情况下，假设全投资IRR 达到8% 的情况，项目造价需达到的水平。

（2）测算边界条件

转型容积率设定为2.5，总建筑面积77000 平方米，计容建筑面积为59000 平方米，可售比例设定为42.5%；业态配置：公寓业态出租租金较高，但在规划中存在一定的政策障碍，因此区分两个方案，方案一包含15% 的公寓配套，详细业态配置如表3。

建设投资：办公业态建安工程费6000 元/ 平方米，公寓和地库为7500 元/ 平方米，工程建设其他费按建安费的8% 计算，预备费按建安费及其他费合计值的4% 计算，建设期3 年，暂不考虑补地价及土地增值税。经营收入：出租部分租金2.3 元/（m2·d）；出售部分售价1.6 万元/ 平方米；公寓配套出租租金5 元/（m2·d）。

运营成本构成：人力成本200 万元/ 年；维修成本为建安费用的0.2%；招商宣传费为收入的3% 比例，前两年为200 万元/ 年；大中修按自持物业建安费的10% 计算，发生在第14、26 年。

（3）测算结果

两种方案测算结果如表4。

（4）策划总结

第一，未明确项目产业定位对实施推进造成较大影响。本项目后续推进陷入停滞，部分原因是业主方未明确项目产业定位，无法精准匹配合作方，项目开发方案也无法打动政府。在产业园区主题化、特色化发展的行业背景下，业主方应当结合政府上位规划，梳理自有产业资源情况，明确项目产业定位。考虑到本项目业主方为大型央企，产业资源储备较为丰富，且集团也有推动下属单位集中办公的需要，梳理对接集团内产业资源对于业主方是必要且有益的。

第二，投资收益率较低，极大影响各方再开发的积极性。从测算结果来看，项目全投资的IRR 仅有4% 左右，资本金IRR 在包含公寓业态时为5.37%。而业主方要求为8% 以上，潜在合作方要求为6% 以上，因此项目当前的收益水平无法满足各方需求。如果政府能从存量开发的长期经济社会效益出发，允许延长用地期限、增加高收益业态比例等，将一定程度提升项目收益水平。

第三，存量再开发政策通路需进一步明晰。主要包括项目地块按照标准厂房类工业用地开发的政策流程、如何避免补交土地款、合作开发的高额土地增值税等政策堵点，以及物业的确权、抵押融资等问题都需要政策制定者给出进一步明确的答案。

3 转型过程中的难点分析

3.1 经济因素影响

通过案例研究，存量工业用地转型升级过程中，经济效益是决定项目可行性的直接因素之一。一方面存量工业用地的土地使用期限较短，制约经营收益期限，另一方面拆除成本、改造重建成本和搬迁安置成本的累积，造成项目开发的成本多重及较难控制。同时，多数存量地块存在低效开发和产权不明晰等问题，再开发时在资金缺口方面还缺乏成熟的实施路径。工业类地产开发后的收益受产业的政策和发展因素影响，若开发后的项目产业导入或运营不佳，将导致收益低于预期，甚至出现亏损。从地产开发和投资收益角度来看，工业地产所需资金量大，收益率偏低，达不到银行、债商对项目盈利能力、还款能力基本门槛要求，而且传统投资者对工业地产认可度较低，融资往往需要较高的信用评级和优质的资产组合，融资难度不小。

3.2 产业导入资源少

制约存量工业用地转型的因素还有产业资源导入和产业招商，应该说存量工业用地的开发就是把原有的低端产业业态和产业布局，腾挪入驻为战略新兴、高新技术的优质企业，对于存量工业用地的转型方向，往往存在不明确或无资源的现状。一方面，新型工业体系未形成的情况下，产业链往往不完整，上下游企业之间缺乏紧密的合作和联系。这导致资源在产业链中的流动不畅，无法形成有效的资源配置机制，进而造成产业资源不足。另一方面，当前政府还未针对存量工业用地建立“企业引入清单”，未能引导存量工业地块开发者寻找引入企业的名单或先期引入链主企业，造成产业资源不足。同时，存量工业用地的权属方在进行产业升级时，依据自身的产业优势开展的产业定位和规划往往可能与政府方的上位规划不一致，很难得到政府方面的资源倾斜，包括如税收优惠、资金扶持、基础设施配套等，限制了产业升级的深度和广度。

3.3 利益平衡困难

在存量工业用地的转型升级过程中，土地权属的归属和利益分配是一个复杂且敏感的问题。通常，这些地块涉及多个利益相关方，包括政府、原土地产权方、开发企业以及可能的第三方投资者。每个利益相关方都有自己的利益诉求和期望，如何平衡这些利益，确保各方在转型升级过程中得到合理的回报和补偿，是一个重大的挑战。例如，本文案例中，项目地块权属为某央企，其与潜在的社会资本方合作开发时，需要明确双方在项目公司中的股权比例、土地估值，以及后续收益分配等关键问题。土地估值是合作开发中的一个关键环节，它直接影响到各方的投资决策和收益预期。

4 对策建议

4.1 丰富多元化融资路径与降低融资成本

存量工业用地转型，应坚持发挥市场机制的决定性作用。转型过程中需要投入大量的资金，对于资金实力较弱的企业或地区来说，可能会面临较大的资金压力，需要政府引导创建多元化融资渠道，提高项目的改造资金保障。对于具有稳定现金流的存量土地项目，鼓励通过发行REITs（房地产信托投资基金）允许投资者通过购买基金份额来间接持有并享受土地开发带来的收益。同时鼓励民间资本通过PPP、产业专项基金、政府专项债券等模式参与存量工业用地转型开发项目，吸引社会资本投入。对于债权性融资，需要政府提供政策性的专项贷款支持，以较低的利率和较长的还款期限降低项目融资成本。

4.2 强监管与弱约束的分类施策引导

在坚持“工业姓工、产业姓产”原则下，形成一个强监管“工转什么”下的，更加灵活用地指标的存量工业用地转型政策体系。现有存量工业地块转型主要有五类，包括“工转工（生产制造）、工转M0（生产制造+ 配套服务）、工转研发总部类、工转商业性开发、工转保障性住房”。以上五类转型常出现“不完全更新”现象，即土地性质尚未转性，但实际使用功能已经转型 [5]。对于强监管“工转什么”的强监管政策制定应抓住“转型用途、地价优惠、土地变性”三块核心内容，即“工转工、工转M0”体现工业属性，应列入鼓励优先型，可以给予地价优惠，降低产业准入门槛，维持M 类性质等政策，而“工转研发总部类、工转商业性开发、工转保障性住房”体现经营性属性，应探索引入市场化配置资源机制，由政府主导转型运营，将经营收益好的与相对较差收益的地块转型通盘考虑，实现区域间的平衡。

在强监管的背景下，可探索弱约束用地指标，存量工业的转型在财务分析方面往往存在“算不过来账”的情况，而产业升级与变革，对空间功能的需求更加多元，新型企业运营要融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等多种创新型功能，同时还有宿舍、小型商业综合体等需求。不同企业的空间需求设计、建设开发等方面较难建立统一标准或指南，探索调整空间较大，灵活性较高的弱约束用地指标，有利于转型实施的财务可行性及更多地考虑企业的实际需求。

4.3 聚集产业资源、搭建专项交易撮合平台

影响存量工业用地转型成功与否的最重要因素就是产业资源导入，建议首先对全域的存量工业用地进行产业定位研究，政府作为资源整合的引导者，推动产业链上下游企业落地存量工业用地的协同。同时利用产业补贴等政策工具对产业资源进行引导，促进产业资源集中向存量工业用地上供给。

建立存量工业用地专项交易撮合平台，提供土地信息发布、交易撮合等服务，促进土地的高效流转和合理配置。对于主导、先导产业落地，鼓励优先寻找存量低效闲置用地（从土增税、经营税、人才保障、产业资源等方面），引导大型国企先行探索。

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