“统筹—决策—迭代”

摘要：我国各大城市老旧工业园区转型诉求日益增多。针对复杂的园区企业运营与空间建设现状，本文基于福州市中心城区以金山工业园橘园洲片区为代表的老旧工业园区提质升级实践，提出“统筹—决策—迭代”模型。该模型旨在探索针对老旧工业园区提质升级过程中所面临的扩容空间受限、利益协调难度大、政策资源匹配度差等挑战，通过园城共谋的转型方向引导、精准的升级模式定制、政策匹配与空间方案设计及实时化的园区运营管理，推动老旧工业园区的提质升级与低效工业用地的有效盘活，保障园区健康可持续发展与城市创新产业升级。

关键词：老旧工业园区；存量工业用地；提质升级；“统筹—决策—迭代”规划模型

中图分类号：TU984 文献标志码：A 文章编号：2095-1329（2024）03-0046-10

随着我国城市进入存量发展时期，20 世纪八九十年代至本世纪初批量建设的工业园区正步入“老龄化”阶段。

对本轮国土空间规划“三区三线”对新增城镇建设用地的严格限制，提升土地集约利用水平、精准配置资源要素、推动城市高质量发展成为当务之急。老旧工业园区的提质更新在缓解城市用地紧张、赋能产业高质量发展方面发挥着关键作用[1]。位于上海、深圳、广州等城市中心的老旧工业园区，作为支撑实体经济、促进经济增长的关键力量[2]，凭借其便捷的交通区位条件、低廉的租金成本及成熟的环境配套，成为城市中创新活动的重要空间载体[3]。然而，这类老旧工业园区现状复杂，其转型升级面临着投资成本高、改造周期长、产权协调难[4] 及市场不确定性大等多重挑战。

福州是我国率先开展工业园区建设的城市之一。近十年来，福州市积极推动老旧工业园区低效工业用地提质升级。本文以福州市金山工业园橘园洲片区为例，结合其他多个园区近年来的转型实践，探讨位于城市中心区的老旧工业园区提质升级过程中“统筹—决策—迭代”规划模式的运用。该模式从全市产业创新转型的宏观视角出发，统筹谋划升级方向，为各园区定制“一园一策、一地一策”的差异化升级策略，并提出空间布局优化方案，旨在探索并实践解决“散小低效、产业滞后、更新转型受阻”[5] 等老旧工业园区提质升级工作中常见问题的有效路径。

1 国内外老旧工业园区转型实践及经验借鉴

在老旧工业园区转型升级领域，国内外均进行了长期深入的探索。德国鲁尔区等国际典型案例探索了政企协作路径[6]，引入社会资本，制定并实施全面的战略规划，调整产业结构、修复生态、打造文化景观、提升设施服务，营造吸引企业集聚的综合环境。新加坡则以科学的企业评估体系、刚弹并举的开发管控规则及针对性的扶持政策促进土地资源的高效利用，刺激企业转型 [7]。

多年来，我国老旧工业园区转型实践聚焦于两大方向：一是工业遗产保护与工业建筑再利用，这类实践重点挖掘园区特色与历史文化价值，将其转化为文化创意与公共休闲空间，融合商业、公共服务，吸引创新企业集聚。尽管初期投入大、回报周期长，但有利于城市文化的传承与发展。典型案例包括北京首钢文化园、上海世博园等。二是针对众多体量小、特色不鲜明的园区，整体拆除重建，重新规划融入周边城市功能。这类实践相对经济且见效迅速，但需注意保留园区特有的历史记忆与文化要素。

随着城市的发展，社会各界逐渐认识到位于城市中心的老旧工业园区的重要性。其提质升级的研究探索已从早期聚焦工业遗产、工业建筑的保护与利用[8] 转向在保持工业用地性质不变的前提下，通过重塑园区空间、优化环境品质、强化激励政策等手段“腾笼换鸟”，促进产业转型升级，创造充满活力的创新环境与生活休闲空间。

对此议题全国多地进行了大量的实践探索。例如，深圳“工改工”通过政企合作、投融资保障、政府主导的精准定位及园区品质提升等促进园区的转型升级[9]。顾岳汶等重点总结了产权博弈视角下深圳低效工业用地转型中的市场机制与差异化的政企协调策略[10]。上海搭建了多主体合作框架，探索土地出让制度[11]。厦门则依托“双创”优势，以空间规划应对及利益协调措施推动园区转型[12]。

在规划技术领域，苏州、杭州等地也进行了诸多探索。王梦迪[13] 通过建立低效工业用地识别标准，界定苏州工业园区内不同用地类型所对应的再开发模式；杨寅超等[14]则以产业转型研究为切入点，提出杭州市某工业园区存量用地更新的创新思路。

这些探索不仅增强了各地工业园区提质升级决策的科学性，也从城市发展策略、社会经济规律、政策实践探索及规划技术创新等多维度，为福州市中心城区的老旧工业园区更新工作提供了宝贵的经验借鉴。福州市在保持工业用地性质基本稳定的前提下，尝试通过政府牵头、政企合作的方式，运用系统性、精细化、全过程的规划模式与手段，推动老旧园区提质升级。

2 福州市中心城区工业园区核心特征及其老旧工业园区提质升级所面临的主要挑战

2.1 福州市中心城区工业园区发展历史沿革

福州市工业园区的发展植根于福建省民营经济的蓬勃发展。1985 年1 月，福州经济技术开发区作为全国首批14 个国家级经济技术开发区之一获得国务院批准正式成立。在开发区政策激励下，大批民营企业迅速涌现。1990年，福建省首家民办开发区鼓山福兴投资区（后改名为福兴经开区）正式成立；1991 年，福州高新区作为第一批国家级高新技术开发区之一获批成立。随后，中心城区范围内的马尾园、仓山园、洪山园、金融示范区、软件园、金山工业园等相继建立。2009 年，位于中心城区边缘的海西园、生物医药产业园和机电产业园启动建设。

2016 年，福州、厦门、泉州共同设立的福厦泉国家级自主创新示范区经国务院批准成立，福州将中心城区内13 个园区（如图1，包括软件园、洪山园、金融示范区、仓山园、马尾园、金山工业园、福兴经济开发区、海西园、生物医药与机电产业园、青口汽车工业园、闽侯经济技术开发区、数字福建（长乐）产业园、福州临空经济区）全部纳入其中。随之，福州市积极推动产城融合发展，推进中心城区老旧工业园区提质升级。

2.2 福州市中心城区工业园区发展阶段判断与老旧工业园区现状特征

福州市全市工业园区建设主要集中在1990 年前后及2005 至2010 年前后两个时间段（图2）。13 个工业园区中，位于中心城区核心的七个园区——福兴经开区、马尾园、仓山园、洪山园、金融示范区、福州软件园、金山工业园，建立时间集中在2000 年之前，园区规模小（图3）、开发接近饱和。中心城区核心外的园区如海西园、生物医药和机电产业园、青口汽车产业园、数字福建（长乐）产业园、福州临空经济区等因建立时间较晚，剩余空间充足，以互联网、科技创新、生物医药、新能源汽车等为主的产业基础较好，正处于快速成长阶段；位于中心城区以外的各区县园区则普遍建设时间相对较晚，待开发空间大，发展尚处于起步及成长阶段。

因此，福州市工业园区提质升级的重点主要集中在位于中心城区核心的七个园区。这些园区不仅区位条件优越，土地价值显著高于外围的新兴园区，且周边配套设施完善。然而，除金融示范区和福州软件园在创新服务业方面发展较为突出外，福兴经开区、洪山园、仓山园、马尾园、金山工业园等园区由于早期主要聚焦于纺织、制造、机电、建材等传统产业，且空间已接近饱和，现正面临着产业升级与空间优化等多重挑战。

2.3 福州市中心城区老旧工业园区提质升级所面临的三大挑战

（1）挑战一：高密度建成，扩容空间受限

位于福州市中心城区核心的七个工业园区建立于20世纪90 年代至本世纪初，由于整合了多个乡镇民营工业园，这些园区分别由多个片区组成，单个片区仅1 平方公里左右，最大的福兴经开区也仅有5 km2 左右（表1），与动辄拥有十几平方公里规模的外围园区相比，这些片区的空间显得尤为紧张。

各园区内部地块细碎且高密度建成。以金山工业园橘园洲片区为例，片区位于仓山区，仓山岛上、乌龙江畔，福州市三环边，是全市更新改造特征最典型、需求最急迫的片区之一。片区总面积约119 hm2，提质升级前有近100块宗地，最小宗地面积不足0.2 hm2，平均容积率达1.5，建筑密度接近50%。厂房多为3～5 层、每层面积在2000～2500m2 的标准厂房 ，扩容难度大。因此，如何在有限空间内高效利用土地以满足企业增长需求，是园区提质升级的关键。

（2）挑战二：产权情况复杂、多方利益协调难度大

地方民营企业蓬勃发展下，园区产权结构错综复杂，普遍存在“一宗多地权”“一厂多业主”现象，利益协调难度大。租赁转租情况复杂，加剧了管理难度。在橘园洲片区改造前产权主体超过150 家，半数以上物业出租，形成了涵盖皮革加工、软件设计、餐饮娱乐等多领域的产业生态。在此背景下，如何高效协调多业主利益，推动园区企业创新升级，成为亟待破解的关键难题。

（3）挑战三：管理信息滞后，政策资源匹配度差

历史遗留的管理空白使得园区早期管理体系构建不完善，新成立的园区管委会在实际运营中对园区情况掌握不够、信息获取滞后。园区运营与提质升级所需的资金支持和政策扶持投放与企业发展诉求匹配程度差。民营小型制造业为主的企业普遍表示资金政策难以落实，改造意愿不强。因此，如何通过加强园区管理的实时性，精准匹配资金与政策，激发企业活力，已成为当前园区提质升级道路上亟待解决的重要挑战。

3 福州中心城区老旧工业园区提质升级模式的实践探索福州市探索

“统筹—决策—迭代”模式，依托前瞻性规划与精细化设计，推动园区产业转型与空间优化。

3.1 “统筹共谋”的园区转型方向引导

整体统筹，园城共谋。全市统筹谋划园区产业发展方向，明确园区转型方向，以形成推动城市创新产业繁荣发展的合力，并有效支撑和带动周边区域实现高质量发展。

在国家自主创新示范区政策指导下，中心城区以软件园、洪山园为核心，构建城市创新服务的核心区域。“推进软件、物联网、科技金融、文化创新等产业导入，强化“互联网+”服务创新、信息技术创新、国际科技交流及区域创新创业孵化”[15] 功能，以满足创新人才需求为核心，推动科技交流、研发服务、信息服务、金融服务等高端服务业的集聚。

在橘园洲片区，基于其改造前的产业发展趋势及特征，协调仓山区其他各个园区错位发展与功能协同（图4），选择优势升级电子信息产业、培育包括人工智能、新一代信息技术等在内的科技创新产业。

“产城融合、空间规划、交通一体、设施共享”，推动园区及毗邻城市区域联动发展。橘园洲片区联动周边其他园区及仓山区城市建设，培育创新圈（图5），通过强化创新服务、植入创新要素，转型为城市创新节点。加密园区及周边路网，推进面向创新人群的生活、文化、休闲等服务设施共享。并从城市整体风貌设计角度明确功能主轴、景观视轴及城市界面管控要求（图6）。

3.2 “精准决策”的提质升级策略谋划

引入“精细评估+ 决策辅助+ 方案定制”一体化模型，融合定量与定性分析，全面审视园区现状。聚焦产业竞争力、资源利用效率、环境承载力等关键维度，依据评估结果，把脉发展瓶颈与潜力。

（1）“精细评估+ 决策辅助+ 方案定制”模型构建

“精细评估+决策辅助+方案定制”一体化模型包括评估、决策、设计三大板块，以评估促决策，以决策导设计，优化园区空间，形成提质升级的空间设计与政策方案包。（图7）

（2）园区全方位精细评估、评价与方案多情景模拟

“精细评估”建立包含园区发展所涉及的多项因子的数据库。通过企业状态、宗地利用现状等多要素评价及多情景模拟，全面反映园区实际情况。同时，预留数据接口，以便在园区运营过程中根据实际情况对因子进行补充与调整。橘园洲片区以宗地为单位，针对“企业运营状态”与“宗地利用状态”两大重点板块，输入企业业态、产值、税收、产权等运营数据，以及物业面积、建筑年代、开发强度、建筑高度等宗地利用数据，精准呈现园区的产业发展与空间现状。

挑选核心影响因子进行企业运营状态评价（图8）。以宗地为基本单元，叠合企业运营信息，通过发展前景、企业规模、生产效率、土地需求这四个指标来全面反映各宗地上企业的运营状态，加权分析形成综合指数，甄别片区内优质、一般及低质企业，为精准匹配更新模式提供科学支撑。

在橘园洲片区的企业运营状态评价中，如图8 所示，发展前景以企业业态和不良征信记录来评价；企业规模用企业产值和从业人员数来体现；生产效率主要选择亩产税收和人均产值来反映；而土地需求以出租比例和改扩建意愿来反映。

将决策问题看作受多种因素影响的大系统，按照其间的隶属关系把这些相互关联、相互制约的因素从高到低构造递阶层次结构，建立图8 中以A 为判断准则的元素B1、B2、B3、B4 间两两判断矩阵。同时通过专家咨询及数据资料，得出企业运行状态评价指标层一的判断矩阵。

在此基础上确定指标权重。采用方根法求判断矩阵的最大特征根及其所对应的特征向量。并用最大特征根对判断矩阵进行一致性检验。如表2 所示，利用和积法得到指标层C 对指标层A 的权重。

随后采取标准差标准化法将样本数据进行无纲量化处理，得出各个因子的基本情况和差异分布（图9），并在分因子评价的基础上，通过为各指标赋予合理的权重，计算各宗地企业运营状态的综合评价指数，将结果与宗地挂钩进行分级显示（图10）。

结合实地调研进行宗地利用状态评价。以宗地面积、开发强度、建筑年代、建筑高度四个一级指标为基础，直观展现每一宗地内的现状建设情况。

图11 中将橘园洲片区各宗地的地块面积、开发强度、建筑高度（层数）、建筑年代等因子进行可视化表达。同时，基于橘园洲片区的实际情况，进行建筑扩容模拟，发现10 亩（约0.667 hm2）以下的宗地通常仅能容纳1 至2 栋标准厂房（园区内使用的标准厂房长度一般为70～80 m，进深为20～30 m）。因此，10 亩被初步设定为片区宗地能否进行建筑增容的临界值：若宗地面积小于此临界值，则厂房通常需保留现状，无法进行增容改造，或需考虑相邻建筑全部拆除、宗地合并后重建；若宗地面积大于此临界值，则改造空间相对充足，可考虑进行增容加建。同理，通过建筑设计模拟，发现宗地面积大于15 亩（合1 hm2）的宗地通常具有较好的条件进行建筑增容，以此类推，通过方案模拟及评估测算，确定容积率、建筑高度等多因子的权重（表3）。

结合多情景模拟评估潜在影响因素。针对交通容量、三维实景（建筑形态、体量、高度等）、经济平衡、机场限高、文保要求等可能影响园区发展的因素进行多情景模拟，以辅助更新决策制定。其中，交通容量和三维实景模拟作为基础工具，在控制增容上限、明确道路拓宽要求、预控城市景观通廊、打造和谐天际线等方面效果较好。以橘园洲片区等为例，通过仓山区道路交通流量计算及各个片区不同增容情景下的交通情况模拟（图12），接入福州城市三维实景模拟平台，直观展示不同方案下的城市空间形态（图13），多模型结果叠加与校核设定合理的开发强度。

通过四档打分，计算每一宗地的空间改造难度（表4），并在综合评价的基础上绘制各宗地画像（图14）。总分在300 分以上的宗地空间受限，改造难度较大，难以实现地块内的增容；总分在240 至300 分的宗地改造难度中等，具备一定的增容改造空间，但可能需要与周边宗地联动改造；总分在240 分以下的宗地空间相对充足、改造难度较低，可独立进行更新改建及适当增容。

（3）面向宗地的升级模式选择与面向多元主体的政策制定决策辅助

综合评价结果，精准识别每个企业与宗地的更新可能性，结合管理意图、企业意愿等，明确更新模式选择与政策、规则制定方向。根据橘园洲片区评估结论，综合考虑宗地之间联动的可能性及收益需求保证，形成提质升级的三种模式（图15）及相应的企业政策建议（图16）。

“重点区域整体重建”模式：通过拆除重建，构建以创新研发、服务为核心功能的空间，吸引大中型创新企业，推动园区转型升级。建议园区开发与运营企业，运用土地收储、产权入股等手段推进提升进程。重建后，小宗地合并增容，新增面积按比例交由管委会或平台公司运营，对入园企业的产业类型、土地产出、产值和税收等指标进行监督，确保后续项目与园区运营的顺利进行。

“企业自主联动改建”模式：发挥优质大型企业的主导作用，带动中小企业共同推进提质更新。通过小规模增容、地价款及配套费减免等激励措施，促进联合改建。保留生产功能，融入创新研发、办公等新元素。新入驻企业需符合创新产业标准，且改造后建筑需满足园区与城市形态要求，提出优质且有意愿的企业在供应相应物业的前提下获得容积率提升及产权激励的相关政策。

“战略收储择机推进”模式：针对低效企业集中、更新意愿弱的宗地，建议战略收储，暂保持现状，随园区升级适时评估选定升级路径。产业引入与建设须契合创新产业要求，并满足园区、城市设施配套与风貌控制要求。对部分难以参与提质更新的企业，建立退出机制，管委会或平台公司可有偿收储，提供异地安置或产权置换方案。

（4）定制化空间方案设计与管控引导

提出定制化的空间设计方案，将园区提质升级作为城市片区升级的契机，从公众利益出发提出管控与引导要求，并预留发展弹性。

针对不同提质升级模式所对应的空间诉求形成城市设计方案。综合考虑设施配套、城市风貌与使用人群需求，激发创新空间活力。在橘园洲片区，基于交通容量、三维实景模拟设定增容上限，形成城市设计方案（图17）。重点区域以大中体量创新办公建筑为主，塑造园区形象，与周边山体景观、滨水空间和谐共生。企业自主改建区保留厂房结构，适当增容，并结合厂房间的空地增补公共空间。战略收储区域则注重预控，提出环境整治方案，为未来发展预留可能。

提出重要空间要素的建设管控。涵盖公服、市政、交通增补扩容，景观廊道、开敞空间、街道界面、地标节点及新建建筑风貌管控与引导等，通过城市设计导则、（控制性）详细规划图则进行落实，作为地块更新建设的准则。

3.3 “迭代升级”的实时化运营管理模式

同时，提出“动态评估+ 精准投放+ 动态调整”的运营管理模式，搭建园区企业运营与宗地综合利用数据平台，实现园区政策的精准投放与运营策略的动态调整。

基于宗地综合数据平台，建立全面的动态评估体系，通过实时收集园区内企业的生产运营数据、经济效益指标、环境能耗情况及土地资源利用状况等，形成多维度、高精度的园区发展画像。通过不定期的“园区体检”，对园区提升规划实施进行监测评估，捕捉园区发展中出现的问题，为管理决策提供科学依据。

基于动态评估结果，实现园区企业政策的精准投放，针对企业实际需求，量身定制包括税收优惠、资金补助、人才引进等方面的政策，同时优化资源配置，推动产业链的构建，实现上下游企业协同发展。

同时，根据园区发展中的实际情况调整园区发展相关规划与策略，例如增加“工改商”政策，提供规划调整机制等。以灵活应对市场变化，形成规划实施、评估与迭代的闭环动态循环。

4 福州市中心城区老旧工业园区提质升级成效

在福州市中心城区老旧工业园区提质升级实践中，“统筹—决策—迭代”模式显著推动了福州市中心城区老旧工业园区的提质升级与低效工业用地的有效盘活，促进了城市创新产业发展，并催生了工业用地增容标准认定、“工改商”用地调整等重要政策文件。橘园洲片区作为先行者，依托该模式，政府收储与国企联合开发相结合，优先对乌龙江滨江四地块进行了改造，通过“标准地+”及“工业上楼”模式，构建了集研发、生产、服务于一体的现代化园区。

在实践中，园区产业实现了正向更迭。对于评估中不符合福州市创新产业发展要求、效益较差的化工、塑胶产品生产、传统制衣、制鞋等产业进行转型升级与有序外迁，从而为环保、低能耗的高端制造业及电子信息、数字经济等新兴产业腾挪空间。同时，通过实施租金按市场月平均值20% 下调等优惠政策，配套全方位的商务服务，吸引大量优质企业入驻。根据福州市人民政府网站公开数据，2023 年整个金山工业园入园企业由2582 家增加到4800 家，规上企业从285 家增加到422 家，营业收入从588 亿元增加到896 亿元，仅橘园洲片区年产值即从不足10 亿元提升至270 亿元以上。

园区空间形态转变。橘园洲片区沿三环的星网锐捷企业地块通过“标准地+”模式，实现了创新产业生产线的上楼布局。沿乌龙江奥特帕斯企业地块则通过拆除自有土地上的老旧厂房，建成7 层标准厂房允许卡车直接上楼的高端装备制造楼宇，并即将投入使用。同时，企业通过园区的容积率补偿机制节省了增容地价款，并仅向园区贡献部分增容建筑面积作为回馈。

园区公共服务水平与环境品质显著提升。橘园洲片区在提质升级后，增加了公园绿地面积，通过设置立体停车楼、增补单车停车区域等措施，对道路交通、市政、公共服务设施进行了优化与升级，并引入了商业综合体项目，显著提升了园区创新环境与创新服务品质。同时，通过建筑风貌改造与升级优化城市界面与天际线，有效改变了环境不协调的情况，沿乌龙江形成了优美的天际线。

建立起高效完善的政企合作共建体系。通过简化环评审批、建筑许可、竣工验收等流程，缩短审批周期，优化营商环境。设立准入门槛，制定考核与退出机制。通过提供园区收益途径，保证管理工作正常运转。还通过灵活调整地价与容积率政策，鼓励企业积极参与改造升级，共同推动产业布局优化与创新服务升级。

橘园洲片区试点提升规划实施后，其他各园区积极推进转型。通过增容扩容、建设标准厂房，提升园区空间利用效率与产业集聚度，实现了多元化投入、市场化运作与政府扶持的有机结合，推动了福州市中心城区一批老旧工业园区的提质升级。

5 结语

本文基于福州市以金山工业园橘园洲片区为代表的城市中心区老旧工业园区的提质升级实践，总结“统筹—决策—迭代”的提质升级模式。该模式在应对老旧工业园区面临的高密度建成、扩容空间受限、产权情况复杂、利益协调难度大、管理信息滞后以及政策资源匹配度差等挑战上做出了积极尝试。在福州市中心城区其他老旧工业园区的提质升级实践中，面对园区自身条件的差异，该模式通过灵活调整，同样展现出了良好的适应性。

但由于管理事权的割裂，该模式在实施过程中也出现了一些问题。例如，由于城市创新产业发展基础条件及现有规模限制，以及园区间区位、城市服务设施供给等条件差异，金山工业园的金山、浦上、福湾、义序等片区创新企业入驻情况一般，短时间内难以按照全市产业统筹方向发展。

另一方面，本文总结的“精细评估+ 决策辅助+ 方案定制”精准决策模型，在实际实践中，由于资金限制，园方难以完全依据评估结果来做出决策，往往仍会优先选择最易开发的地块作为启动项目。这种决策的优势在于能够较好地带动整个园区的提质升级，并为园区其他地块的升级提供一定的启动资金；其潜在问题则在于，当优质地块得到开发后，其他提升难度较大的地块可能面临提质升级难以推动的困境，且这一过程无形中提升了部分业主的心理预期，从而增加了园区与业主之间的博弈成本。此外，该模型的数据信息受到园区管理水平限制，仍局限于对某一特定时间点的企业与空间的运营情况认知，对企业状况描述的准确性有待进一步提升，该模型也欠缺更全面的公众与企业参与过程。

此外，本文所总结的“统筹—决策—迭代”模式中，虽然“迭代升级”机制已经初步建立，但其中涉及的各项规划实施评价指标以及园区运营管理数据的维护与更新工作的推进情况并不理想，导致园区管理数据的连续性存在不足。同时，完善的评估与反馈机制也尚未形成。

因此，在城市中心老旧工业园区提质升级的实践中，仍需进一步建立并强化持续的规划管理跟踪机制，深化对利益协调、战略预控等方面的研究，不断完善“统筹—决策—迭代”模式。同时，强化政策、资源、社会参与在规划管理中的深度融合，构建实时、动态的评估与反馈机制，以期在推动城市中心老旧工业园区提质升级的可持续与高质量发展中发挥更加积极的作用。

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