产业用地更新土地政策支持探索

摘要：产业用地更新是城市更新的重要组成部分，但现行土地政策法规与产业更新实施之间仍存在一定壁垒。苏州市作为全国制造业百强市第二，拥有大规模的存量产业用地和深厚的潜力。经过近15 年的产业用地更新实践，苏州市形成了丰富的创新性土地政策举措。本文基于苏州市产业用地更新的发展模式及其面临的问题与挑战，重点总结了苏州市支持产业用地更新的土地政策实践经验，并提出了进一步完善的对策建议。

关键词：土地政策；产业用地更新；创新实践

中图分类号：F301.22；TU984.1 文献标志码：A 文章编号：2095-1329（2024）03-0027-06

二十届三中全会决定提出要深化土地制度改革，构建城乡统一的建设用地市场，建立可持续的城市更新模式和政策法规，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地[1]。然而，现行土地政策主要服务于城市增量建设，随着房地产市场供求关系的重大变化，城市建设逐步从增量时代进入存量时代，发展的底层逻辑发生了深刻变化。原有土地管理政策难以适应产业更新中复杂的需求。在当前政府债务管控趋紧的背景下，依托政府收回重供的单一路径无法实现可持续发展。而社会资本在现有政策和利益分配机制下，因利润点低，回报周期长且税费成本较高、更新程序繁琐，参与自行改造的积极性尚未充分彰显。因此，如何从土地政策方向吸引市场资本参与存量更新，显得尤为重要。未来需要进一步深化改革，探索支持产业用地更新土地政策。目前，专家学者主要聚焦产业用地更新规划管理机制、规划策略、更新路径探索、收益分配机制和规划政策优化等方面的研究[2-3]。较少学者从土地政策视角研究如何吸引多元主体参与工业用地更新，土地政策主要围绕财政补贴、税收优惠、土地置换三个方面[4-10]，鲜有研究涉及多元化土地供应、产权登记、审批体系等方面。因此，探索这一领域的土地政策创新具有重要的现实意义。

1 产业用地更新相关土地政策

土地政策作为政府在土地资源配置和管理方面的基本准则，不仅直接影响产业用地的开发、利用和更新，还在指导和规范产业用地的优化布局中起到至关重要的作用。在产业用地更新过程中，政策的影响贯穿于从用地审批到土地供应、再到产权登记发证等多个关键环节。通过制定和实施土地供应政策、税收政策、产权登记政策以及规划政策，政府可以有效引导产业用地的合理布局和高效利用。然而，现行的土地管理政策在一定程度上制约了产业用地更新项目的顺利实施，具体表现为项目土地供应政策不灵活、用地审批周期冗长、产权登记不完善等问题。为破解这些难题，需进一步优化产业用地更新相关土地政策，推动产业用地更新，并实现土地资源的最优配置。具体详见图1。

2 苏州市产业用地更新发展历程与问题挑战

2.1 苏州市产业用地更新发展历程

近年来，苏州市深入贯彻习近平总书记对江苏、对苏州工作重要指示精神和关于城市工作的重要论述，紧密围绕促进城市高质量发展的目标要求，紧抓当前城市更新、低效再开发等各类改革试点机遇，用好全市存量产业用地规模大、潜力深厚等有利条件，鼓励板块结合当地实际开展差别化试点探索，畅通多元主体参与产业用地再开发的路径。苏州市产业用地更新整体经过早期探索期（2015 年以前）、策略调整期（2016—2020 年）、更新机制完善期（2021 年以来）三个阶段，不同阶段更新主体、更新单元、更新模式、土地政策管理体系各不相同。产业用地更新主体由政府主导的自上而下模式逐渐向政企合作上下结合方式过渡，实现政府、国资平台、村集体组织、市场主体等多元主体协同发力，确保政府投入成本合理可控。更新单元由单宗地向多宗土地或多产权主体片区更新转变，统筹规划指标，最大限度使用空间利用效益，提升规模经济效益和城市形象。更新模式由政府收回重供的单一模式向增资重建、新增+ 改建、股权合作、轻资产运营等更丰富模式转变，适应产业用地更新中的复杂需求。产业用地更新管理工作由“一事一议”被动管理到“分类施策”主动管控，全市层面实施产业用地评价体系，因企施策，差异化管理，通过强化正向激励和反向倒逼双向发力、一级市场和二级市场双轮驱动，大力推动产业用地全域更新行动。土地管理政策体系由“有什么套什么、需要什么补什么”的碎片化探索状态到实施产业用地更新全生命周期管理，从“宏观策略”向“管理、操作、实施”转变，要求规划具有更强的实际操作性，以响应产业用地更新市场化、多元化改革的需求。

2.2 产业用地更新土地政策面临的新挑战

（1）现状权属关系复杂，制约产业用地更新

苏州市产业用地发展历程较早，老旧工业园产业用地现状权属复杂，集体和国有土地交错，土地剩余使用年限不一致，部分历史存量用地手续不全，加之部分历史无证土地和建筑，由于用地审批、规划核实、竣工备案等手续缺失，补办手续难度大，制约产业用地更新，主要表现在以下方面：一是相关存量更新激励政策均以合法权益为前提，现有政策覆盖范围有限。如：现行不动产登记相关规定，规划许可及施工许可的受理都是已取得合法土地产权为前提的，两证不齐备等土地登记申请要件不予登记；存量建筑的盘活利用政策适用于合法存量建筑，存在无法覆盖的困境，更新改造障碍重重；两证不齐全产业用地，不具备资产转让条件，社会主体参与更新模式受限，当前社会主体参与更新模式主要依赖于政府收回重供。二是片区统筹更新难度大。产业更新片区统筹更新不可避免面临大量的土地并宗和切割需求，但目前省市文件中仅明确了相关原则性规定，缺少实施性操作细则。村级工业更新片区整体推进过程中，受制于最新的集体经营性建设用地入市“二三二”负面清单规定，部分土地属于“新增建设用地”，导致整个片区无法入市。

（2）转让交易成本较高，抑制社会主体积极性

一是现行税收政策企业交易成本高制约市场主体积极性。产业用地更新过程中，土地使用权人在取得、转让环节的价款、税费较高，影响了土地资源的市场化配置积极性。在工业用地转让交易过程中，转让双方需要缴纳增值税及附加、土地增值税、契税等税种，根据统计测算，买卖双方所需缴纳各项税费约占转让总额的30%-60% 左右。推进拆迁时如采取产权置换的模式，往往要面临“两次交税”的问题。二是现行地价测算规则与企业自主更新投资收益预期有偏差。对于通过协议搬迁或资产收购进行多主体产权归集的城市更新项目，前期产权归集成本较大，但企业实施拆除重建时，补地价测算过程中不考虑建筑物价值，现状地价认定可能远低于资产回购成本和征收搬迁补偿费用，导致企业自主更新动力不足。

（3）土地政策刚性有余，审批程序冗杂周期长

土地政策的刚性和审批程序的冗杂，影响产业用地更新效率，具体表现为以下几个方面：一是灵活供地方式限制较多。在土地社会主义公有制的基本制度下，经营性土地实行市场配置，需通过招拍挂。虽然在特殊情况下产业用地更新允许协议出让，但协议出让、协议变更、零星供地、带方案上市等灵活供地方式但仍然受到诸多限制。特别是“先租后让”“租售结合”等弹性出让年限的灵活性不足，工改商、工改居、工改混等土地补差手续流程复杂且周期较长，增加了企业的时间成本和经济负担。二是审批程序复杂且周期长。产业用地更新涉及多个环节的审批，包括土地使用权变更、规划审批、建设许可等，审批程序繁琐、材料要求严格、审批周期较长等问题。大多数产业用地更新仍需要依据标准化审批模式，企业在实际操作中面临的个性化需求难以得到满足，标准化的审批流程难以灵活应对企业的多样化诉求，增加了企业的时间和经济成本。

3 支持产业更新土地政策实践经验

苏州市聚焦产业用地更新工作，锚定“规划管理+土地政策”两个着力点，开展了一系列创新性实践。土地政策方面，为应对不同发展阶段产业用地更新出现的矛盾和问题，先后出台多项产业用地更新相关土地政策进行调控管理，初步构建了符合存量产业用地更新需求的规划管理机制和技术规范，集成工业上楼指引、创新土地供应方式、节余地块分割转让、存量建筑活化利用、完善收储机制、拓展收储资金渠道、优化地价政策工具、完善收益分享机制、简化调整程序等促进措施，破解产业用地更新路径。

3.1 加强规划统筹作用

强化政府在产业更新规划计划编制、配套设施完善、产权资源配置等方面的统筹作用，前瞻性预留、预管、预控。集中建设配套服务设施，促进共享共用，提升综合服务水平；统筹绿地的规模和布局，弹性设置单个产业项目绿地率，鼓励集中建设、复合利用；鼓励存量工业用地更新改造过程中，按照就近、集中的原则，对相邻地块，集中建设生产服务、行政办公及生活服务设施等配套设施；规范地下空间建设用地使用权管理，可依据国土空间规划设立地下空间建设用地使用权，地下空间所涉建设用地使用权、建（构）筑物所有权、地役权、抵押权以及其他不动产权利可依法办理不动产登记；同一地块内工业、仓储、研发、办公、商服等用途互利的功能混合布置，混合产业用地应在规划条件中确定主导功能及混合比例要求，明确容积率、建筑高度等规划指标要求。

3.2 创新土地供应政策

（1）积极探索多样化供地方式

进一步规范产业用地更新中允许协议出让、协议变更、股权转让等情形，工业用地弹性出让与双合同监管机制已初见成效，各地各属地板块都在稳步推进。创新探索了“带方案供地”和“国有+ 集体”组合供地等灵活多样化供地方式。2021 年，张家港挂牌出让首宗“带方案”工业用地，将建筑设计方案审查前移到供地之前，实现用地审批和规划审批由“接力赛”变为“并肩跑”。《地块规划及建筑设计方案》编制深度达到扩大初步设计要求，并明确总平面布局、规划控制指标和外立面效果。经自然资源部门审核后出具《地块项目方案审核意见》，在挂牌公告中明确土地竞得人需参照建筑设计方案执行。土地竞得人在拿到不动产权证后，即可申请核发《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，有效实现项目“交地即发证”“拿地即开工”。常熟市创恒何市产业园为江苏省首宗“国有+ 集体”混合所有权工业用地组合供应示范案例。为确保开发的统一性和完整性，常熟市资规部门与属地积极探索，在规划用途、配置方式、评估方法、使用年限一致的前提下，以“国有+ 集体”组合供应方式挂牌出让。在统一出具规划设计条件、统一供地的基础上，打破土地性质界限，将国有和集体两部分土地视为一宗土地开展规划报建，办理不动产证。

（2）合理设定土地使用年限

鼓励工业用地采用先租后让，推行弹性年期、10+N分段年期出让方式供应。出让年期一般不超过30 年，特殊工业项目确需按法定最高年限出让土地的，由各板块确定。研发设计用地可采取分阶段出让的供应方式，即先出让一定年期的土地使用权（前段），首期出让期满，且投资强度、亩产税收等主要指标经评估达到约定条件的，受让人可以受让N 年期（后段）土地使用权，前后段总出让年期不超过30 年。

（3）优化地价税费政策工具

合理调整地价评估机制。对土地使用权人实施自主更新的，涉及补缴地bANjOXgwWWBW+VOzNXWGFQ==价的评估，可按照现时点土地评估价和房屋重置价核定成本，对不可移动构筑物的价值可予综合考虑。对涉及多产权主体的成片更新，探索以市场评估价为基础按程序确定地价款，综合考虑土地整理投入、移交公益性用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施及联动改造成本。出让地价按照新规划条件下现时点土地评估价扣除征收搬迁成本确定，征收搬迁成本由属地征收搬迁主管部门按照同一时点相应区域的征收搬迁补偿标准核定，作为地价测算的依据。如实际搬迁费用低于核定结果的，按实认定。混合产业用地地价，根据各用途的构成比例，按多用途混合地价计算方式，通过市场评估，经集体决策确定，原土地使用权人依据规划实施混合利用开发的，可通过协议方式补缴地价完善手续。依法落实减税降费政策，实施差别化税费计收。同一项目原多个权利主体通过权益转移形成单一主体承担低效用地再开发工作的，经所在县级市（区）政府（管委会）确认，视为符合政府收回房产、土地行为的情形，可按相关税收优惠政策办理，降低土地在二级市场流通过程中的税费成本，减轻企业压力。

3.3 优化用地审批政策

规范产业用地更新项目全流程报建手续，包括项目立项、工程建设规划许可、施工许可、竣工验收、不动产登记。通过提前咨询辅导、告知承诺、容缺受理、分段办理等方式，优化项目开工前审批流程，按照“政企互信+ 政企守信”契约原则，以“模块化、集成式、可选择”政府服务承诺清单为企业提供菜单式全流程服务，提高审批效率，加快项目落地。如开展人防许可、规划许可并联审批，实行资料一窗综合受理，许可结果同步发放，允许分段许可分段施工；精简立项材料，采用告知承诺，全面实施“预先审+ 容缺办+ 承诺制”审批模式，简政降费；建设主体提供控规、规划条件、规划设计方案后即可进行方案审批，其余材料后置；开展立项全程网上办理、规划方案电子化审查，推进建设项目规划方案审查“不见面”、意见反馈“不见面”的远程服务；建立存量产业用地更新片区项目审批“绿色通道”，推出远程咨询辅导、帮办代办、多部门联动服务等举措。在优化用地审批方面，常熟市自然资源局组织住建局、行政审批局建立“标准地+ 双信地+ 定制地”党建联盟，通过并联容缺模拟审批，将原本拿地到开工60 天的平均耗时提速至1 天通办，实现了“拿地即开工”，极大地提升了项目供应开工进度（图2）。

3.4 完善产权登记政策

在苏南模式下，苏州市产业用地建设年代久远，产权关系复杂，历史遗留问题制约后续产业用地更新改造。针对这一问题，苏州市在处理产权协调、权证手续办理等事项时，主要采取“一事一议”的方式，以灵活应对个案中的复杂情况。同时，苏州市积极探索工业用地“预告登记”转让制度，打通了闲置低效使用土地的盘活利用路径。对工业用地未完成开发投资总额 25% 的，在转让双方签订国有建设用地使用权转让合同后，可以按照“先投入后转让”的原则，依法办理预告登记，由受让人先进行投资开发，待投资总额达到法定转让条件后，再依法办理不动产转移登记手续。在这一实践基础上，苏州市进一步探索了“预告登记”与“带押过户”相结合的应用模式。此模式支持通过“带押过户”方式办理不动产转移和登记手续，不仅有效保障了受让人在开发投资过程中的权利，还降低了转让双方的融资成本，确保项目能够顺利推进。此外，苏州市还规范了地下空间建设用地使用权的管理，鼓励产业用地的立体开发，明确规定地下空间涉及的建设用地使用权、建（构）筑物所有权、地役权、抵押权以及其他不动产权利均可依法办理不动产登记。

3.5 其他相关激励政策

为进一步激活更新主体积极性，制定相关激励政策。一是合理设定产业项目分割转让的比例和分割单元要求，防止产业用地地产化同时，适度倾斜利益。各板块要求略有差异，最小分割单元为1000～3000 平方米，最高分割比例为30%～70%（如高新区最高30%，相城区最高40%）。常熟市对高标准厂房的分割转让比例上限为总建筑面积的70%，分割单元不得低于1000 平方米，初期分割比例最高30%，后期根据税收履约情况可逐步提高分割转让比例。吴中区经过多年实践，总结2016 年政策文件规定的可分割条件等指标较为宽松，2020 年由原政策“最小分割单元400 平方米，自持比例30% 以上”调整为“最高分割比例60%，最小分割单元1000 平方米，项目不可分期、分割验收”。二是鼓励优化业态调整，促进存量活化。利用现有工业用地、工业厂房从事科技研发、生产性服务业等新业态的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地过渡期政策，过渡期为五年。三是后置办理土地有偿使用手续，从而降低”工改工”前期的成本负担。原划拨使用工业用地，在不改变工业用地性质、不发生权属权益变动的前提下，经规划批准提高容积率进行盘活利用的，可暂不办理土地有偿使用手续，发生权属转移或企业自行申请时再办理相关手续。

4 促进完善产业用地更新的对策建议

4. 1 完善市级顶层政策设计，加强市县（区）政策协同

苏州市围绕工业用地提质增效、低效用地再开发已出台了一系列指导意见，但尚未形成系统细致的顶层政策支持，仍需进一步完善产业用地更新的顶层政策设计，加强市县（区）政策协同，形成系统化、科学化、民主化的政策体系，有效促进产业用地更新的顺利推进和高质量发展。首先，需要对现有政策进行全面梳理，系统化整合各类政策措施，形成一个全面、系统、细致的顶层政策体系。在市级层面制定差别化的政策要素引导，构建政府引导、社会参与、市场运作的产业用地更新机制，明确政策目标、重点任务和实施路径，细化产业用地更新的具体标准和要求，确保政策执行的一致性和规范性。其次，出台关于产业用地更新的指导性文件，明确各相关部门的职责分工和协作机制，统筹产业规划和土地利用，提高各级政府部门和企业对产业用地更新政策的理解和执行力，确保政策的统一协调和高效执行。此外，各县（市、区）应根据当地实际情况，在市级政策框架下，制定适合本地的产业用地更新配套政策，确保政策措施的针对性和可操作性。最后，在政策制定过程中，引入专家咨询和公众参与机制，提高政策的科学性和民主性，为政策制定提供专业意见和建议，通过座谈会、问卷调查等形式，广泛听取企业和公众的意见和建议，建立政策反馈机制，及时收集各方意见和建议，进行政策调整和优化，确保政策的有效性和可持续性。

4.2 创新工改工管理体系，探索工改研政策制度设计

抓住苏州市城市更新和低效用地再开发试点工作的窗口期，探索创新政策举措各县市（区）应制定产业更新实施细则，畅通工改工实施路径，系统谋划面向未来的工改工管理体系，聚焦“工改工”更新方式、申报条件、鼓励措施和管理措施等，创新性地提出多部门联合技术审查前置，明确部门事权和操作流程，优化产业更新项目的行政审批手续办理。由于工改研项目在土地利用政策方面受工业研发用地性质的影响，项目准入及审查管理较普通工业用地更复杂，需要结合相关实施案例，总结经验措施，进一步探索工改研管理制度。

4.3 加强一二级市场联动，促进二级市场规范流通

结合各地区行政层级、土地财政贡献比例等客观情况，运用区域内的相关政策，在不违背上位法律法规的前提下，统筹考虑各方利益，市、区两级财政共同让利市场主体，拓宽产业用地更新一二级联动实践案例。其次，进一步完善存量产业用地二级市场交易平台，建立工业用地转让产业准入监管机制，强化资源规划、住建、产业主管部门和属地政府的协同配合。在办理工业用地转让和房产交易前，受让方首先应取得土地所在县市（区）产业主管部门出具的产业准入意见。在建设用地使用权转让的同时，受让方需与县市（区）人民政府（管委会）签订投资发展监管协议，明确项目监管实施主体、投入产出、税收等要求及违约处置条款。

5 结论与展望

苏州市在产业用地更新政策上进行了积极探索，通过加强规划统筹、创新土地供应、优化审批流程、完善产权登记等措施，激发了多元市场主体的参与积极性，有效推动了土地资源的高效利用和产业用地高质量发展。然而，基于产业用地更新工作系统性与复杂性，目前的案例实践无法全面打通产业用地更新中土地政策壁垒，未来，需要进一步深化土地政策改革，特别是在产权归集、历史遗留问题处理，地价政策和税收体系方面，探索更灵活和高效的土地供应和管理模式。此外，还需加强部门协同合作，建立健全的土地批后监管机制，确保政策有效实施。通过不断创新和完善政策，苏州市有望进一步提升土地资源的市场化配置效率，推动产业结构优化升级，助力城市高质量发展。其他城市可借鉴苏州市经验，结合自身实际，探索符合本地特点的产业用地更新路径，实现产业用地高质量发展。

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