先进制造业发展与工业地价变化：基于土地要素市场化配置的视角

摘要：本研究分析推进新质生产力发展背景下，地方政府从“竞次策略”向发展先进制造业的“竞优策略”转变中，工业用地市场化水平提升对工业地价理性回归的影响。研究采用面板回归模型和中介效应分析，以浙江省为研究区域。研究结果表明：随着以地谋发展模式逐渐衰竭，低价引资生税的竞次策略失灵，工业地价即使越低，也无法带来更多的投资与税收；先进制造业用地出让占比提高显著促进了工业地价理性回归；工业用地市场化水平提升是先进制造业发展的潜在影响机制，先进制造业选址更看重公开透明的市场环境。研究为分析土地要素市场化配置的影响效应提供理论与事实贡献，弥补了新质生产力发展背景下先进制造业与工业地价关联的研究不足。

关键词：土地资源管理；土地要素；市场化配置；工业地价；先进制造业；新质生产力

中图分类号：F293 文献标志码：A 文章编号：2095-1329（2024）03-0007-08

2024 年两会工作报告则将加快发展新质生产力作为十大任务之首。发展新质生产力，一方面必须加强科技创新，加快实现高水平科技自立自强，推动生产力变革，另一方面，必须完善与之相适应的要素配置，使之成为技术创新和社会生产力水平快速提升的“加速器”。完善工业用地要素市场化配置机制，是深化供给侧结构性改革，推动产业创新和新质生产力蓬勃发展的关键。

从当前地方实践看，虽然工业用地已在2007 年后由协议出让为主转向招拍挂的公开出让，但是由于绝大多数工业用地在公开出让时被设定了排他性出让条件以及较低的出让起始价，两者结合导致工业用地出让形成“三低”态势：企业拿地“低竞争”、政府出让“低地价”以及空间利用“低效率”。挂牌作为“招拍挂”中竞争性最弱的出让方式，已占工业用地总出让规模中的80%以上 [1]；2010—2019 年间珠三角地区工业用地出让中仅有7% 的成交价高于起始价 [2]；开发区清理整顿和集约节约评价反应出工业用地容积率和土地利用率不高[3]。然而，近年来经济发达省市工业地价走势出现明显变化 [2]，以广东省和浙江省为例，2015—2023 年广东省、浙江省分别从615 元/m2 和465 元/m2（41 万元 / 亩和31 万元/ 亩）提高至870 元/m2 和675 元/m2（58 万元/ 亩和45 万元/ 亩）。由于2015 年是我国经济结构调整和转型升级的关键年，高端产业成为工业经济的关键增长点。东部地区疏解低附加值产业，推动工业进行转型升级发展带动了工业地价的上涨和理性回归[4]。

已有研究认为，工业地价受到多因素影响，包括：区域层面的经济发展水平、人口因素、产业集聚水平、基础设施配套、自然条件和以及宗地特征等[4-8]。根据土地财政假说和土地引资假说，纵向分权与横向竞争促使地方政府对商住用地和工业用地采取截然不同的出让策略，从而导致了工业地价的严重扭曲[9-10]，工业地价与官员任期呈现显著倒U 型关系[11]。工业用地作为生产要素的重要构成，价格水平会对土地资源配置效率和经济增长产生影响，席强敏和梅林（2019）认为工业用地价格提升会对工业效率产生提升效应，原因在于低效率企业进入比例降低、低效率企业淘汰风险更高共同产生的选择效应[3]。工业用地价格提升有利于促进城市产业转型升级和缩小城乡收入差距[12-13]。

尽管工业地价在土地配置效率和经济发展中起着关键作用，但尚无文献研究产业结构转型与工业地价上涨之间的关系。既有研究集中在工业地价扭曲现象[1d1af6a81fe1f6007d4b303373b1431815]、成因[16] 及相关经济社会影响[17]，部分研究已观察到全国范围内以地谋发展模式的动力逐渐不足[17]，中西部地区低价引资策略对工业产值增长作用减弱[19]，而对当前研究东部地区工业地价的变化缺少观察和实证检验，忽略了近些年地方政府产业发展策略的差异性及背景，因而无法解释地价上涨的机制[19-21]。

本文对制造业转型、土地市场发展与工业地价之间的关系进行了研究，研究的创新点在于：首先，本文提供了关于先进制造业发展、土地市场化水平与工业地价提升之间直接关系的实证证据，探讨了产业转型发展背景下先进制造业比例提升对工业地价变动的影响；其次，更为重要的是，研究发现先进制造业发展和工业地价的实证关系受区域土地市场化水平的调节，公开、透明和高效的土地市场是决定先进制造业发展对地价水平影响的关键性因素。

本研究以浙江省作为东部沿海经济发达地区的典型研究案例。2023 年，浙江省工业增加值位居全国第四。根据《浙江省“415X”先进制造业集群建设行动方案（2023—2027 年）》， 计划到2025 年，“415X” 先进制造业集群体系将基本形成，制造业增加值占全省生产总值的比重将稳定在约三分之一。到2027 年，“415X”先进制造业集群规上企业营业收入预计将突破12 万亿元。选择浙江省作为研究区域，为探索东部发达地区的先进制造业发展、土地市场化建设及其对工业地价的影响提供了一个具有代表性的样本。本研究结构安排如下：第一部分理论分析与研究假设；第二部分为实证设计；第三部分进行计量结果分析与讨论；第四部分对本研究进行总结并提出相关的政策建议。

1 理论分析与研究假设

1.1 经济发达地区竞次策略失灵

地方政府的竞次策略形成了工业用地的低价出让现象，但是已有研究认为低价供应工业用地存在着不可持续性[22-23]。刘守英（2020）等利用门槛模型得出工业用地出让对工业化产值具有倒“U”型关系，2017 年东部地区已有76%城市的工业用地供给量超过了第二门槛值，存在着严重的供给过多、对工业产值有负向影响[17]。东部地区若一直保持工业地价长期低价“锁定”状态，带来的低质投资难以促进长期持续产出[24]。由于东部沿海地区具有较高的生产效率和专业化水平，即使工业地价提升，也不会降低城市竞争力。处于高经济发展、工业化后期的城市，已经积累了足够的资金积累和工业载体建设，具备多元化的竞争手段[25-26]。

因此，从产业发展的阶段研判，依赖于低价供应工业用地的传统模式已经不适应经济发达地区当前发展阶段的需求。当低地价竞争无法取得预期的收益时，地方政府主动压低地价的动机将减弱，使得工业地价理性回归。基于此，本研究提出：

H1 以地谋发展模式衰竭的背景下，低工业地价引资生税的竞次策略失灵，即使地方政府降低工业地价，也无法带来更多的投资与税收。

1.2 工业引资从竞次策略向竞优策略转变，先进制造业占比增加促进了工业地价提升

相比于低端制造业，先进制造业企业在进行选址决策和投资需求时更着眼于城市发展潜力、基建配套和集群优势等。城市内FDI、货运总量、知识溢出等对高新技术企业选址存在显著影响[27]。低生产率企业集聚无法带来全要素生产率的提高[28]，选择性地引导高效率企业进驻，倒逼低效率企业进行技术变革，才能实现地区产业的良性发展[3]。因此地方政府对于制造业的引资需要更加精准，通过打造更成熟的产业链、更优越的营商软环境等来吸引先进制造业建厂投资。

2021 年浙江省先进制造业用地出让面积为2276hm2，较2009 年增长了26%。先进制造业出让面积占全部工业用地出让比重从2010 年的不到20% 上升至2021年的28%。制造业的出让结构不断优化，汽车、计算机、医药和电气制造业的比重不断增长，塑料橡胶、纺织服装和金属制品业的规模逐渐减少[29]。电力机械、计算机相关行业在2009—2021 年期间出让规模年均增长率分别为13% 和7%，而金属制品业和纺织服装业等传统产业出让用地在2021 年仅为6% 和4%。随着先进制造业占比上升，可以明显看到对出让价格的影响。2016 年后先进制造业用地出让均价从405 元/m2（2016）增长到 585 元/m2（2021），年均增长率为6%（图1），高于传统制造业4% 的年均增长率。基于此，本研究提出：

H2 先进制造业出让占比增加促进了工业地价上升。

1.3 工业用地市场化水平提升是竞优策略促进工业地价上升的内在影响机制

要素市场化配置强调以公开市场竞争和公开交易规则为基础来配置资源[30]。在工业用地配置中，表现在进一步优化土地出让方式和建立公开市场交易平台，即：土地出让逐步从定向式挂牌转让转为非定向竞价式挂牌出让，土地市场从单一的出让一级市场平台向构建一二级联动的市场体系转变。（1）从定向式挂牌向非定向竞地式挂牌转变：自2007 年4 月国土资源部、监察部出台《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题》以来，全国范围内工业用地招拍挂出让的比重已从2007 年的两成上涨至2017 年的九成有余[31]，但基本上以定向挂牌为主，然而浙江等地小微产业园等新工业用地模式的出现使得工业用地市场出现公开竞地现象。宁波余姚市2023年的一小微产业园宗地出价轮次达到97 次。（2）从单一的出让一级市场平台向一二级联动的市场体系转变：在一级土地出让市场改革的基础上，一些地区开始探索工业用地使用权交易二级市场体系建设，促进土地交易信息集聚以及存量资源的优化配置。加强二级市场的建设通过公开市场信号对一级市场工业用地出让价格定价机制和水平产生联动影响[32]，促进工业用地配置符合经济发展需要和市场供求机制，避免工业用地出让价格扭曲[33]。

上述事实与政策推进表明政府已从提供廉价土地、定向非竞争性持牌出让等招商初级阶段向营造更优的公共服务软环境，构建“亲清”关系转变，让土地市场充分发挥自身的要素价格配置作用，使得工业用地价格更迅速反映市场供需关系。因此本研究提出如下假设：

H3 引资策略转变通过工业用地市Xs5XKIElLa/Sw5vDkbaiW22R4K0I3hfCRSEc5wFt6Ho=场化水平这一中介渠道促进工业地价上升。

2 实证设计

2.1 模型设计

（1）为了检验在东部发达地区引资生税策略的失灵，即工业地价即使越低，也无法为当地带来更多的投资和税收，构建如下面板回归模型。

（2）为了检验发展先进制造业产业的引资策略转变对工业地价上涨影响，本研究构建如下模型。

（3）为了检验工业用地市场化水平的中介作用对工业地价上涨影响，本研究构建如下中介效应模型。

2.2 变量选取与说明

（1）投资与税收的测度。根据土地引资假说，地方政府通过更低的工业用地价格来吸引更多的投资，其主要目的是制造业企业建厂投产后的税收[34]， 因此为了检验在东部发达地区引资生税策略的失灵，即工业地价即使越低，也无法为当地带来更多的投资和税收，用当年外商直接投资（FDI）衡量“引资”程度[35]，并用当年新签外资合同数和当年工业投资作为“引资”程度的替代变量；用当地政府税收收入来衡量“生税”程度，并用规上工业企业所缴税费（税金及附加与应交增值税之和）作为“生税”程度的替代变量[36]。

（2）工业用地价格的测度。按照地块所属区县进行工业用地出让面积以及出让金的汇总，计算得出各区县的工业用地平均价格。

（3）引资策略转变的测度。采用各区县当年出让先进制造业用地面积占全部出让工业用地面积比例。

（4）工业用地市场化水平的测度。大量研究中采用协议出让比例来衡量工业用地的市场化水平 [1][37]，这一指标存在明显缺陷。虽然2007 年以后工业用地招拍挂已成为法定要求，但工业用地出让大量以招拍挂的形式行“协议”之实的出让行为较多。本研究参考崔新蕾和何爽（2022）[38]的研究，采用工业用地出让价格溢价率来衡量工业用地市场化水平，具体而言，根据当年各县各类工业用地实际出让价格与《全国工业用地出让最低价标准》文件中15 类等级的工业用地最低价标准之比算出各县各类工业用地的溢价率后，再根据各县各类工业用地出让面积进行加权汇总得到各县的工业用地市场化水平。各县土地市场化水平的计算公式为：

（5）控制变量。以人均GDP 衡量当地经济发展水平、以第二产业工人数衡量制造业劳动力资源、以二三产业增加值之比衡量当地产业结构[26]、以辖区内平方米公路里程数衡量地方政府交通基础设施建设水平[36]。以辖区内工业用地总供应面积（包括招拍挂出让、协议出让和划拨供地）来衡量当年工业用地供给[39]，以规模以上工业企业数来衡量工业用地的需求。同时还需基于土地财政和土地引资两主流理论进行变量的控制。土地财政方面采用城市（一般预算内支出- 一般预算内收入）/ 一般预算内支出来衡量财政缺口。财政缺口越大，地方越有动机压低工业地价抬高商住用地价格，来获取土地财政进行缺口的填补[22]，并将辖区内的商住用地价格纳入土地财政角度的控制变量。土地引资变量选取当年外商直接投资（FDI）进行测度。

2.3 数据来源与描述性统计

本研究收集了中国土地市场网（www.landchina.com）上2009—2021 年来4 万余条浙江省工业用地出让的交易信息，剔除变量缺失宗地后，进行截尾处理，按照地块所属区县计算得出各区县的工业用地平均价格。根据国际上对先进制造业的定义[40]，同时结合国内年鉴统计口径和《高技术产业（制造业）分类（2017）》，将医药制造业，专用设备制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业，仪器仪表制造业、汽车制造业，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，电气机械及器材制造业定义为先进制造业。社会经济指标来自于浙江省统计年鉴以及各地级市统计年鉴。工业用地最低出让价格源于《全国工业用地出让最低价标准》，由于最低价标准自2007 年施行后未进行调整更改，因此采用浙江省的居民消费指数（CPI）对其进行累积调整。具体指标变量及描述性统计见表1。

3 实证检验

3.1 工业用地低价策略对引资生税的影响

经豪斯曼（Hausman）检验，拒绝存在随机效应的假设，采用固定效应。在控制了城市经济层面的变量以及固定效应后，比较表2 列（1）和列（2）发现，工业地价对引资程度的影响虽为负相关，但均不显著，即在工业出让中低地价策略无法实现更多招商引资，证明了经济发达地区，低价出让工业用地的引资效果失灵的推测 [18，22-23]。表2 的列（3）和列（4）显示，滞后两年的工业地价对政府税收收入的影响不显著，且系数为正，即更低的工业地价只可能带来更低的税收收入。

3.2 先进制造业出让占比对工业地价的影响

表3 列（1）为在控制了工业用地供给与需求、土地财政与土地引资、社会经济层面变量后，结果显示先进制造业用地出让占比对当地工业地价的影响为正，且在5% 统计水平下显著，表明先进制造企业选址已不再将土地低价作为决策依据，营商环境、产业链、区域发展前景、区位条件等作为决策重要依据[28]。工业用地供给量对工业地价的影响在1% 统计水平下显著为负，说明工业地价仍符合供给与需求对价格影响的预期推断，其他控制变量的回归系数符合预期。

3.3 工业用地市场化水平的中介机制检验

为探测工业用地市场化水平的潜在影响，表4 列（1）检验了反映引资策略转变的先进制造业出让和工业用地市场化水平的关系，表明先进制造业用地出让占比对当地工业用地溢价率的影响在1% 统计水平下正向显著，即先进制造业用地出让占比越高，工业用地市场化水平越高。表4 列（3）中将市场化指标替换为当地协议出让面积占比（Xieyiratio）进行稳健性检验，协议出让占比越小，市场化水平越高，回归结果无明显变化。

进一步根据中介模型，将先进制造业出让占比和工业用地市场化水平同时引入模型对工业地价进行回归。根据表3 列（1）和表4 列（2）结果，当工业用地溢价率为中介变量时，市场化水平将发挥部分中介效应；结合表3 列（1）和表4 列（4），当以协议出让面积占比为中介变量进行稳健性检验，市场化水平同样发挥部分中介效应。说明市场化水平发挥的中介效应显著，提高市场化水平有助于创建高效透明的营商环境，进而吸引先进制造业企业选址落户。

3.4 稳健性检验

3.4.1 工业用地低价策略失灵假设的稳健性检验

表5 的列（1）报告了稳健性检验关于低价引资策略失灵的结果，用当年新签外资合同数（Lnwzht）作为工业投资的替代变量，与表2 列（2）结果近似。考虑到政府税收收入不仅有企业所得税，还包括个人所得税，因此将工业企业的税金及附加与应交增值税之和（Lnqysf）作为被解释变量进行稳健性检验[36]，结果如表5 列（2），滞后两年的工业地价虽然与企业所缴税负相关，但依然不显著。考虑到部分工业企业在前三年有税收减免，本研究参考已有研究用滞后3 年出让的工业用地对生税指标进行回归[41]，在表5 列（3）的回归结果中，对当地税收收入或企业所缴税费仍然均没有显著的正向作用。

3.4.2 先进制造业出让占比对工业地价影响假设的稳健性检验

通过替换衡量引资策略转变的先进制造业出让指标进行先进制造业出让占比对工业地价影响假设的稳健性检验，将先进制造业出让面积（ it Lnxjmj ）作为衡量引资策略转变的第一个替代指标，其次构造先进制造业出让区位熵作为引资策略转变的第二个替代指标，其具体测算公式为：

为探测可能存在的内生性问题，本研究进行了两阶段最小二乘法。选择各县的发明专利授权数作为工具变量[42]。表3 列（4）为第二阶段回归结果，在使用工具变量后，先进制造业用地出让占比对区县工业用地出让价格有显著的正向影响。当处于低价引资效果逐渐减弱的阶段，地方政府减少压低工业地价的策略，使得工业地价理性上涨，进一步论证了假设二的稳健性。

4 结论与建议

本研究以浙江省作为近年来东部经济发达地区代表省份，通过对工业地价走势变化的观察和实证检验表明地方政府通过发展先进制造业的引资策略转变对工业地价变化起到了关键作用。得出以下结论：（1）随着以地谋发展模式逐渐衰竭，低工业地价引资生税的竞次策略失灵，工业地价即使越低，也无法带来更多的投资与税收。（2）基于发展新质生产力的要求，地方政府在招商引资上摒弃压低工业地价的策略，而市场化水平提升是工业地价上涨的内在影响机制。市场化水平变化充分说明地方政府积极创造亲清营商的公平透明环境，构建“竞优策略”吸引先进制造业落户。

本研究提出以下建议：（1）优化工业出让方式是促进市场主体公平竞争的前提。提高工业用地出让的市场化水平，可形成合理的地价梯度，促进产业结构协调发展。（2）提升营商软环境是推动先进制造业发展的重要保障。公开透明的市场环境可增强对优质项目的投资吸引力，为做优做强世界级先进制造业集群提供重要制度支撑。（3）精准捕捉市场需求，从传统的土地要素供给模式向“要素+ 场景”的空间供给迭代是国土空间治理现代化的关键。应及时根据行业和地方产业差异，研究当地产业空间的新需求特征，引导市场主体积极参与高质量产业空间建设，提高园区与产业的空间适配性[43]。（4）加速二级市场建设是形成土地市场新体系的重要保障。在提高土地资源配置效率过程中，清晰产权界定、畅通产权交易不可或缺。二级市场交易平台可以促进信息集聚，降低交易成本。应积极促进一、二级市场协调发展，以构建促进资源利用集约高效的现代土地市场新体系[32，44]。

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