产业用地提质增效的理论辨析、深圳实践与发展策略

摘要：产业用地提质增效是构建高质量现代产业体系的关键环节，对于提升产业用地要素生产率、增强产业链竞争力及促进新质生产力发展具有重要基础支撑作用。本文从产业升级、集约利用和市场配置三大维度出发，深入阐述了产业用地提质增效的内涵与意义，并围绕规划引领、土地供应及供后利用这三个层次，系统分析了产业用地全链条提质增效的发展路径。同时，结合深圳的实践经验、现存问题及对策建议，实现了理论与实践的有机结合，旨在为其他城市在产业用地提质增效方面提供有价值的理论与实践参考。

关键词：产业用地；提质增效；理论辨析；深圳实践；发展策略

中图分类号：F293.2 文献标志码：A 文章编号：2095-1329（2024）03-0001-06

党的二十届三中全会提出进一步全面深化改革，建成现代化经济体系，加快构建新发展格局，推动高质量发展。其中，在产业方面，明确推动产业深度转型升级，完善推动战略性产业发展政策和治理体系，加快推进新型工业化，培育壮大先进制造业集群等内容。深圳经济特区建立40 多年来，一直坚守“工业立市、制造强市”的发展理念，将创新驱动与扶持实体经济置于城市发展战略的核心位置，在构建现代化产业体系、推动高质量发展上走在全国前列。作为产业发展的基石，产业用地的重要性不言而喻，深圳积极探索产业用地全链条提质增效路径，不断提高产业用地要素的保障质量和利用效率，有效促进了产业转型升级，为产业经济的持续健康发展注入了新的活力。本文从产业升级、集约利用和市场配置三个维度，深入剖析了产业用地提质增效的内在含义。同时，从规划引领、土地供应到供后利用等多个层面，详细分析了如何全面提升产业用地的使用效能。最后，结合深圳的实际操作经验，将理论与实践相结合，旨在为推动现代化产业体系的构建和实现高质量发展，提供产业用地要素保障方面的深刻洞见和实践范例。

1 产业用地提质增效理论辨析

1.1 产业用地提质增效的内涵释义

（1）坚持产业转型升级发展

近年来，伴随全球经济的持续演变与科技的迅猛进步，产业转型升级已提升至前所未有的战略地位。这一转型不仅直接影响经济增长的质量与效益，更是实现产业提质增效、构筑现代化经济体系的基石。产业用地，作为产业发展的根本支撑，其提质增效为产业转型发展奠定了坚实的物质基础与空间平台。通过优化调整产业空间规划，革新产业空间利用方式，以及提升产业用地使用效率，能够进一步推动产业结构的优化升级，促进绿色低碳的可持续发展，并实现产业与城市的深度融合[1]。

（2）坚持土地集约利用发展

产业用地具有明显的资源特质，即资源的稀缺性、地理位置的不可移动性以及使用规划的限制性，该些属性都深刻影响产业用地在使用过程中的土地价值。在城市化快速推进下，土地资源日趋紧张，如何在成本和利润等经济指标的约束下，促使产业用地的取得、保有和利用朝着更加节约和集约的方向进步，以提升产业用地的质量和效率，是产业用地提质增效的重要内涵之一。为此，产业用地提质增效应注重土地价值，通过科学的设计和布局、挖潜存量土地、实现考核绩效评估等措施，精打细算确保每块土地得到最有效利用[2]。

（3）坚持要素市场配置发展

产业用地作为重要的生产要素，具备生产、财产以及投资功能，为此亟需通过市场机制和政府调控的有机结合，实现产业用地的合理分配和高效利用[3]。土地市场通过“看不见的手”即市场机制，以及“看得见的手”即政府调控，将土地资源分配到各类产业中去，以达到土地所有者和使用者利益的最大化，并增进社会福利。这种配置方式不仅优化了产业结构，还通过市场竞争和政府的有效调控，使得土地资源能够根据不同产业的需求和支付能力进行合理分配，从而提高整体土地利用效率和产出效益，实现资源优化配置和产业结构的优化升级[4]。

1.2 产业用地全链条提质增效路径

产业用地全链条管理涵盖规划布局、土地供应及供后利用三大核心环节。本文将从这三个方面入手，深入探讨产业用地全链条提质增效的具体路径，以期为产业用地的更高效利用提供指导。

（1）在规划引领方面，实现从分散布局向集聚发展转变

规划布局是产业用地提质增效的先导环节，科学合理的产业空间规划是推动城市与产业融合、保障产业经济稳定增长的关键。过去，产业发展侧重于资源投入，产业空间表现出产城分离、布局零散且低效利用的特点，对产业的持续健康发展造成阻碍。在新的发展阶段，随着区域协调发展、新型工业化及创新驱动等发展战略的提出，产业发展模式已从资源投入向产业链竞合转变，产业空间特征也趋向集群化、一体化发展[5]。产业链集群化要求相关产业的企业与机构高度集聚，通过紧密的分工协作和相互关联，形成一个有机的产业生态系统，这就要求产业空间规划秉承“人—产—城”融合的发展理念，全面考虑人类活动范畴和产业组织模式，通过优化产业布局，推动产业集聚，引导企业向特定区域集中，实现资源共享与协同创新，降低成本，提升竞争力[1]。同时，优化产业配套设施建设，推动产业空间与城市住房、教育、医疗等基本公共服务设施的紧密衔接，以增强产业的承载能力，加速实现产业与城市发展的深度融合。

（2）在土地供应方面，实现从粗放管理向精细管理转变

土地供应是确保规划落地、产业发展得以实现的关键环节。过去，由于传统产业对土地的需求相对单一，土地利用和建设功能的差异性并不显著，因此常采用简单粗放的管理方法。以深圳为例，早期产业用地主要通过协议出让方式供应，虽然操作简便，但却带来了土地资源闲置、利用低效和整体效益不佳等问题[2]。然而，随着社会经济的飞速发展和产业结构的持续升级，产业发展日趋多元化。不同的产业类型对土地的需求也日益多样化，包括土地用途、建设标准、功能布局、使用年限以及地价成本等方面。对此，亟需建立更加精细、差异化的土地供应管理制度，以期更好地满足产业发展的需要，推动产业用地高质量、高效率利用。具体可通过：一是根据产业的发展需求，灵活调整土地供应方式，比如通过带项目挂牌、先租后让、长期租赁、弹性出让、混合利用、立体开发等多种方式供应土地；二是根据产业引导政策，给予一定的地价优惠或补贴，降低企业用地成本；三是简化土地供应审批流程，提高企业获取土地的效率和便利性，进一步优化营商环境。

（3）在供后利用方面，实现从被动监管向主动服务转变

供后利用环节关乎土地资源能否持续、高效地服务于产业发展。过去，供后利用注重通过合同管理的方式约束土地使用者的用地行为，以较为被动的监管方式防止土地闲置或低效使用。随着产业用地管理要素的日益多元化、管理环节的逐渐链条化以及管理内容的愈发精细化，这种被动监管的方式已经无法满足现代产业发展的需求，亟需向主动服务转变[6]。具体而言：一是通过完善信息系统建设、构建多部门联动的监管机制等方式，确保产业用地按照规划及建设要求得到高效利用，从而最大限度地发挥土地资源的价值；二是根据产业发展变化和市场变化，完善产业用地产权变更、用途变更、规划条件变更等供后变更管理制度，进一步优化土地资源配置，提高土地利用效率，促进产业转型升级；三是根据产业发展实际情况和市场需求，建立产业用地的退出机制及市场流转规则，实现土地要素的动态调整和优化，以更好适应产业发展变化[7]。

2 深圳产业用地提质增效实践经验

2.1 前端规划：促进产业集聚与转型升级

（1）引导产业集聚与转型发展

深圳始终坚持“工业立市、制造强市”的发展战略，将每一寸工业用地的保护与利用视为重中之重。为积极适应、保障并引领产业发展的空间需求，深圳强化底线管控，严守工业区块线，并着力于产业集聚的强化和产业发展空间布局的优化，从而有效稳定产业用地基本盘，并推动产业转型升级。早在2018 年，深圳为进一步加强全市工业用地的保护，严防工业用地功能发生转变，对全市的产业空间进行了优化调整。按照集中连片、合理布局的原则，划定了270 km2 的工业区块线，并出台了工业区块线管理规则，明确工业区块线内的规划工业用地予以严格保护，原则上不得用于建设商品住宅和大型商业服务业设施、不得调整为其他非工业用途[8]。此外，近年来，深圳凭借其坚实的先进制造业基础以及优越的创新要素和环境，提出重点培育“20+8”产业集群的发展战略，即20 大战略性新兴产业集群和8 大未来产业，并以“产—城—人”深度融合为核心思想，围绕“先进制造”和“科技创新”，规划布局20 个先进制造园区与20 个科技创新产业集聚区，旨在引导研发、制造、服务等各产业链环节优先向产业集聚区集中，从而强化产业链和创新链发展。同时，致力于推动生产、生活、生态空间的有机融合，提升城市基础设施建设水平，围绕产业空间部署居住空间及公共服务基础设施，进一步促进产城融合，保障产业持续健康发展[10]。

（2）支持存量开发与连片改造

深圳自经历城市化的迅猛发展后，已从昔日的小渔村蜕变为国际大都市，社会经济取得了显著进步，但也涌现出空间资源紧缺、旧工业区效益低下、产能落后等系列挑战。一方面，深圳率先开展城市更新，充分调动市场积极性，利用存量用地开发推动旧工业区升级改造。对于建筑结构和质量较好，但外观破旧、环境不佳且配套设施落后的旧工业区，主要采取综合整治和功能改造的方式。对于建设年代久远、容积率偏低，现有建筑无法满足产业发展需求的旧工业区，采取拆除重建的方式，从而推动产业结构从低附加值向高附加值转变与升级，实现产业集约化、规模化发展[3]。另一方面，深圳创新土地整备模式，坚持政府主导，以原农村集体掌握的未征转土地为主要对象，以保障重大产业项目和城市公共配套落地为目标，通过政府与社区算“大账”、社区与居民算“细账”，解决土地历史遗留问题，并实现土地收储常态化、规模化[3]。在此基础上，深圳综合运用整备、更新等多种手段，进一步提出在“十四五”期间通过保留提升100 km2 基础较好的工业区、整备与连片改造100km2 低效利用的工业区，打造“两个百平方公里级”高品质产业空间，分步、有序实施老旧工业区的土地整备和连片改造，持续释放高质量工业用地。

2.2 中端供应：实现精准供应与节约利用

（1）构建多元化供应体系，满足多层次空间需求

围绕产业空间如何“供的足、供的准、用的好”，系统构建起高端产业有保障、一般产业有竞争、小微企业有扶持的多层次产业空间供应体系。为确保产业链高端环节的产业项目需求，对于重点产业项目和总部项目，创新“产业遴选+ 带项目挂牌/ 租赁”的供应模式，一次性解决项目评估、规模核定、用地选址、项目准入、用地供应等问题，把好的产业项目遴选出来，把有限的土地资源精准供应好。同时，为发挥市场竞争作用，实现土地资源优化配置，对于中端产业和中型企业等一般产业项目，深圳通过产业用地供需平台引入市场竞争，以公开招投标出让、长期租赁、先租后让或弹性年期出让等方式保障产业发展的空间需求。此外，为保障中低层次中小企业及一些成长型优质企业产业空间需求，深圳积极探索将产业用房用地协议出让、带项目挂牌出让给特定国有城建类平台企业，充分发挥国有平台企业全产业链的开发优势，建设一批质量优、价格低、品类全的保障性产业用房，并按照“总成本+ 微利”的原则，以租售并举的方式实现产业空间的精准供给[6]。

（2）创新土地利用模式，实现复合空间节约发展

深圳作为超大型城市，其平面空间拓展已趋于饱和，亟需向三维立体空间发展。在此背景下，深圳提出实施“工业上楼”行动计划，旨在每年打造2000 万平方米高品质、经济高效且定制化的厂房空间。该计划坚持政府统筹与市场运作相结合的原则，综合运用城市更新、土地整备、产业提容以及新增用地供应等多种手段，通过放宽规划限制、降低更新门槛、提高出让年限、优化租售比例、简化审批流程、限制租售和内部收益率等，打造一批“高品质+ 低成本+ 定制化”的产业空间，推动工业上楼项目实施，实现城市产业空间的优化升级[10]。此外，随着产业的转型升级，各类产业尤其是创新活动之间的交流互动与分工合作关系愈发紧密，对多元化、高品质配套的诉求也越来越高，这些都对空间利用的综合性、灵活性等提出了更高要求。对此，深圳积极探索片区尺度的二三产业用地混合利用模式和土地供应模式，并推出首宗试点项目——龙岗宝龙项目试点，在城市片区横向混合配置各类产业功能及配套功能，实现各部分功能耦合共生、协调互促[6]。

（3）降低产业用地成本，创造更高产业功能价值

在高质量发展和存量规划的背景下，城市发展转型与土地资产增值愈发依赖于土地要素的成本导向。坚持“资源、资产、资本”三位一体的理念，确保资源得到精准配置，使空间真正服务于适宜的产业。2019 年深圳市出台《深圳市地价测算规则》，通过设定产权限制、产业发展导向、产业项目类型等修正系数，进一步降低产业用地的地价[6]。普通工业用地和新型产业用地不得转让情形的地价分别下降了29% 和26%，整体转让情形的地价分别下降了4% 和11%。在此基础上，总部项目地价为市场价格的70%。战略性新型产业、生产性现代服务业及优势传统产业等重点产业项目出让地价为市场价格的35%（联合竞买的为30%）。先租后让的，租金按年支付，总租金约为出让20 年期地价的60%。2018—2022 年我市的普通工业用地和新兴产业用地的地价整体上呈现逐年持续下降及趋于稳定的特征。北上广深横向对比中，2022 年上半年工业用地（普通工业，不含研发）成交价格低于北京（897 元/m2）和上海（701 元/ m2），略高于广州（324 元/m2），实现了以更低的空间要素成本创造更高的产业功能价值。

2.3 后端管理：优化监管与要素流转机制

（1）以双份合同为依托，强化土地供后监管

针对产业项目在土地使用与管理上享受的多元供应、功能利用、优惠成本及简化审批等优惠政策，需构建更严格科学的批后监管机制，确保土地资源有效推动产业经济，防止闲置、低效利用。深圳创新实施“双合同”模式，即土地供应合同与产业发展监管协议，联合规划和自然资源、工业和信息化、发展改革等多部门按“谁提出、谁履责、谁监管”原则，实施分阶段、分情形、奖惩并举的全流程、全要素监管，促进土地资源的合理和高效利用。在土地监管方面，依托土地供应合同，定期开展工业用地开竣工巡查和统计，及时跟踪用地开发建设情况，对开工竣工超期、闲置的产业用地及时进行预警、通报或督办。在产业监管方面，由市产业主管部门制定产业发展监管协议标准文本，将企业的相关承诺全部纳入监管，各区政府可根据实际情况进行调整，并明确可量化的处置措施，建立产业发展日常巡查机制，在项目建成投产后1 年内、投产后每隔5 年、出让年期届满前1 年等阶段进行履约考核[7]。

（2）以提高效率为目标，建立供后变更机制

土地用途与容积率等规划条件对土地利用效率和价值至关重要。然而，土地利用是一个动态过程，用途、开发强度等规划条件容易受经济社会发展、技术水平提升及价格和偏好变化等因素影响而发生变更。随着全球竞争格局的演变以及市场需求的不断变化，产业更新换代的速度不断加快，与其对应的产业用地对开发强度、土地用途及功能结构提出了新的变化。深圳在2019 年出台《扶持实体经济发展促进产业用地节约集约利用的暂行规定》，明确已出让的合法产业用地可通过新建、扩建、拆建及三种方式组合的路径调整容积率，其中经批准增加建筑面积情形中不得转让的工业厂房、仓库建筑及相应辅助设施（物业用房、配电用房）不计收地价[11]。此外，结合深圳实际发展需求，已公开征求意见的《深圳经济特区国有土地供应管理条例》，明确允许国有土地使用权人可以申请变更土地供应合同约定的建筑规模和功能、建筑高度、覆盖率等规划条件，以及转让、抵押等产权限制条件等，并明确了供后变更的审批主体和补缴国有土地价款、签订补充协议等审批要求等。

（3）以激活流量为指引，健全用地退出通道

随着科技的进步和全球产业链的重新布局，许多传统产业面临转型升级的压力，部分产业因技术落后、环境污染严重或市场需求萎缩，已无法适应现代经济发展需求[12]。建立健全产业用地的退出机制，规范引导企业退出低效产业用地，有利于促进现有土地资源的流动性和利用效率，使其土地资源向更高效益的领域集中。一方面，深圳探索实行预告登记转让制度，对于未完成开发投资总额25% 的工业用地，按照“先投入后转让”的原则，允许转让双方签订工业用地使用权转让合同后，依法办理预告登记，待开发投资达到转让条件时，再办理不动产转移登记手续。另一方面，深圳健全用地退出通道，在现有公共利益提前收回、土地到期收回等收回情形基础上，进一步健全协商收回、主动退出、强制退出等其他收回情形的操作规则，并区分不同情形，分别规范了收回条件、土地及建（构）筑物补偿标准。

3 深圳产业用地提质增效面临问题与发展方向

3.1 面临问题

前面笔者从前端规划、中端供应、后端管理三个重要产业用地管理环节，分析了深圳在产业用地全链条提质增效的经验做法，这些举措较大程度保障了深圳市产业发展的空间需求，支持了产业经济的高速发展。但是，在制度建设以及实践操作过程中，也出现了诸多问题，具体体现在以下几个方面：

（1）在规划层面，产业空间规划交织复杂，存量开发缺乏系统整合与协同

首先，深圳市虽已围绕“20+8”产业集群，构建了总面积约500 km2 的“20+20”战略性新兴产业与未来产业空间的总体布局，但各部门在不同历史时期相继提出了各自的规划蓝图和管控界限。具体而言，市发改委规划了19 个重点区域及37 个战略性新兴产业重点片区；市工信局则划定了47 个新兴产业集聚区；市科创委提出了70 片自主创新示范区的构想；而市规资局在国土空间规划中，又倡导构建“1+7+N”的创新空间布局。这些不同时期的产业空间规划自成体系，相互交织，导致了一定程度的产业“空间冲突”现象。

其次，存量开发虽然在实践中逐步形成了包括城市更新、土地整备、产业提容等多种实施路径，但是由于这些路径是在存量开发改革的不同阶段逐步出现并发展起来的，它们各自为政，自成体系，并在适用范围、利益平衡、补偿标准等方面存在相互交叉、相互竞争等关系。各部门、各政策之间缺乏有效的整合与协同，未能形成推动存量产业空间开发的强大合力。

（2）在供应方面，产业用地配置标准不清、土地租赁市场接受度不高

一方面，区政府更关注财力、税收贡献，忽视产品、产业、技术等本身条件以及“20+8”的产业全盘部署，且空间规模与企业贡献未建立全市统一的匹配标准，不同产业类型的用地需求和标准也各有不同，实际操作中，更多采用协商方式是确定地块大小及建筑规模，该种方式不仅容易造成产业与土地配置结构错配，也易出现寻租，不利于项目用地节约集约发展。

另一方面，租赁方式抵押难，《自然资源部关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》（自然资发〔2022〕201 号）虽明确产业用地以租赁方式供应的，在按规定支付土地租金并完成开发建设后可抵押。但在实践中，企业反馈相比于出让用地，银行对于租赁方式的土地使用权作为抵押标的存在年期短、不稳定的认识，造成难抵押或抵押金额低的问题，不利于用地企业融资扩产。此外，先租后让方式市场积极性不足。上述政策明确以先租后让方式供应的，租赁期内承租的国有建设用地使用权在完成开发建设前不得转让、转租、抵押。转出让后，方可享有出让国有建设用地使用权权能。受此限制，先租后让方式供应的产业用地在租赁期内存在融资困难。由于先租后让方式，需在租赁期届满时项目达到约定条件后再转为出让，存在项目因经济形势变化等原因无法顺利达标而无法获得稳定产权的风险，因此企业对先租后让方式接受度不高。

（3）在管理方面，产业监管执行力度不足，现代化信息技术应用程度不高

一是深圳市虽不断优化产业监管机制，但仍在存在执行力度不足的问题，主要体现产业监管以人工为主，囿于监管人员数量和业务水平，对具体项目监管依旧停留在表格和图件中，难以做到全面跟踪巡查和及时核实处置。此外，产业发展监管协议有缴纳违约金、列入失信“黑名单”、收回土地等违约处置措施，但部分项目未约定违约责任或者违约处罚轻，各区目前也鲜有大额违约金或者收回土地等具有威慑力的处置案例，且产业监管涉及的解除合同、收地处置的前置审批及具体操作尚未明确，使得企业容易产生“产业监管流于形式、违约查处缺乏威慑”的看法，从而忽视产业生产活动[6]。

二是产业用地管理涵盖了规划计划、审批供应、开发利用、产业监管等多个环节，这些环节牵涉到发展改革、工业和信息化、规划和自然资源、财政、统计、环境卫生等多个部门。由于不同环节和不同部门所产生的基础数据量庞大，且存在数据杂乱无序、标准不统一、可视化程度低等问题。目前，相关部门主要依赖传统的人工方式进行数据梳理、统计和分析，而在大数据、云计算、人工智能等现代化电子信息技术的应用方面存在严重不足，对此也无法实现产业用地管理的动态监测、实时统计和智能评价，管理手段显著落后。

3.2 发展对策

针对深圳产业用地提质增效过程中存在的突出问题，笔者提出如下建议：

（1）统一发展共识，协同推进发展

产业空间作为城市经济活动的核心载体，当前正面临着我市空间需求急剧增长而供给相对有限的挑战。在这一发展阶段，各区和各部门往往倾向于优先考虑自身的需求，这种思维模式导致市、区层面的产业空间统筹工作面临较大困难。建议全面统一全市各类产业发展空间的规划和管控工具，将发展共识逐步落实到“空间基本盘”上，确保各区在分层次、分重点的基础上，协同推进各产业的协调均衡发展。

（2）系统集成优化，实现差异发展

系统开展存量产业空间开发的政策研究，融合城市更新、土地整备、产业提容、用地转让、用地收回等路径，厘清不同开发路径的适用边界，探索在补偿标准、利益分配上的价值统一。并在此基础上，摸清产业用地底盘，科学测度利用效率，识别认定低效用地，实现规划分区管理，推动差异化路径处置，从科学到决策构建存量产业空间开发政策体系，实现不同存量开发路径的统一规制，差异协调发展。

（3）保障合法权益，促进要素流转

协调金融部门，进一步研究产业用地抵押权能限制的导向、力度及抵押融资额度的管控方式，尤其是租赁方式取得工业用地的各项权能，明确承租人的权利和义务，合理控制产业用地抵押融资，更好地平衡“服务企业”与“加强监管”间的关系，在强化风险防范的同时，支持实体经济发展，提高企业融资效率，缓解“融资难、融资贵”等问题。

（4）强化技术应用，数智赋能升级

充分运用大数据、云计算、人工智能等现代化电子信息技术，进一步对“规划、转用、供应、利用、产业”等产业用地管理链条数据进行挖掘、清理，构建统一口径数据管理机制，并贯通“产业规划—用地供应—产业监管”工作链条，对各业务板块进行信息化建设，搭建产业及产业用地综合监管平台，强化产业用地及产业监管，实现信息智能抓取、智能推送、智能评价，强化多部门协同监管。

4 结语

产业用地全链条提质增效是建设高质量现代产业体系的重要组成部分，对于提高产业用地要素生产率、提升产业链水平、推动新质生产力发展具有重要基础支撑作用。本文从产业转型升级、节约集约利用、市场化配置多个角度出发，解析了产业用地提质增效的内涵，并结合产业用地全链条管理，立足规划引领、土地供应、供后利用三个层次剖析了产业用地全链条提质增效的发展路径。基于理论解析，本文结合深圳发展实际，总结了产业用地提质增效的具体经验，包括在前端规划方面，引导产业集聚、支持存量开发，以实现产业集聚连片发展，促进产业转型升级；在中端供应方面，构建多元化供应体系、创新土地利用模式、降低产业用地成本，以实现精细化供应体系，满足多样化产业发展需求；在后端管理方面，强化土地供后监管、建立供后变更机制、健全用地退出通道，以提高土地利用效率，促进要素流转，提升节约集约利用水平。此外，从上述三个层面，进一步揭示深圳在制度建设以及实践操作过程中出现的空间规划交织复杂、存量开发缺乏系统整合与协同、产业用地配置标准不清、土地租赁市场接受度不高、产业监管执行力度不足，现代化信息技术应用程度不高等问题，并从统一发展共识、系统集成优化、保障合法权益、强化技术应用等四个方面提出了进一步优化的对策建议。

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