新时代推进生态文明法治建设的制度化探究

摘 要：党的十八大提出包含生态文明建设的“五位一体”总体布局，党的十八届三中全会明确要求将法治理念贯穿到生态文明建设中，生态文明法治建设由此逐步展开，成为建设美丽中国的根本遵循。党的二十大明确了生态文明建设发展方向，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，以法治规范完善各项制度，推动构建现代化环境治理体系。基于此，主要探究我国生态文明法治建设发展历程，法治对生态文明建设的重要性以及存在问题，并提出健全和完善生态文明法治建设的制度与体制机制。

关键词：生态文明；法治建设；问题；制度；体制机制

中图分类号：D922.68 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2024）15-0141-04

一、研究背景

中华人民共和国成立以来，国家大力发展经济以改善民众生活，经济发展逐步走向全球化快车道，由于丰富的资源和大量的人力，中国一段时期内成为世界工厂，伴随着工业化的进程，一些环境问题逐渐显露，“松花江重大污水事件”“白洋淀死鱼事件”“太湖水污染事件”“滇池蓝藻暴发”等环境污染事件频发，令人触目惊心。人类活动作用于大自然，大自然产生的影响再反作用于人类自身，为了人类健康发展，长久生存，应将代内发展的眼光放至代际发展，公民环境权、人类可持续发展、生态文明建设等环境保护理念逐一被提出，进行法律约束和制度落实，才能切实有效地改善生态环境。党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，同时《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）为落实十八大提出的将建设社会主义法治作为治国理政的总体战略，把生态文明建设贯穿于治国理政全过程的整体布局，提出了“建立系统完整的生态文明制度体系”的新要求，体现了法治思维与生态文明建设的有机结合[1]。

二、新时代我国生态文明法治建设发展进程

我国在步入新时代前，立法以环境保护为主，在强调生产力的前提下，协同保护生态环境。各环境保护部门、资源管理部门各司其职，联动性、协调性不强，但这一阶段生态文明建设经历了可持续发展观、科学发展观的影响，为后续生态文明建设全方位、多角度发展奠定了坚实的基础。新时代开启生态文明建设的新起点，生态文明建设地位显著提高，将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，生态文明写入《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），坚持党的领导，提供政策支持，加强制度建设，强化生态文明建设与法治的融合发展，在生态环境方面推进我国治理体系和治理能力现代化。

2018年通过《中华人民共和国宪法修正案》（2018），生态文明就此被历史性地写入宪法。明确生态文明的宪法地位，通过法律对生态环境提供强有力的保障，更好地体现了中国特色法治模式和中国特色环保策略。同年，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》对生态环境保护提出阶段性目标：2020年生态环境质量总体改善；2035年美丽中国目标基本实现；2050年生态文明全面提升。

2022年，党的二十大报告从四个方面强调推动绿色发展，促进人与自然和谐共生：加快发展方式绿色转型；深入推进环境污染防治；提升生态系统多样性、稳定性、持续性；积极稳妥推进碳达峰碳中和。在其中又具体明确要全面实行排污许可制度，完善生态保护补偿制度，完善碳排放核算制度，健全碳排放权市场交易制度，清晰细致地将生态文明建设法治化。对于如何切实推进生态文明建设，习近平总书记多次强调，坚持依法治国和依规治党有机统一，既要依据宪法法律治国理政，又要依据党内法规管党治党、全面从严治党，两者之间是有机统一的整体。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中更是明确地指出：“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”[2]因此，生态文明建设由党领导，融入法治，全方位多管齐下，形成体系化，让党内法规与环境法律互相联动，建立有效运行机制。习近平总书记关于依法依规管理的重要论述在生态文明法治建设中从顶层上系统地回答了“怎么样建设生态文明法治保障体系”，全面详细地阐释了“建设什么样的生态文明法治保障体系”等时代课题，指明了中国特色社会主义生态文明法治建设的实现路径[3]。

三、现阶段生态文明法治建设存在的问题

近年来，在环境发展的基本标准下，国家对生态文明治理力度不断加大，公民对环境保护的意识逐渐增强，部分环境污染得到遏制，污染防治取得良好成效，努力建设美丽中国步入正轨。但在取得成就之时，我国生态文明建设仍存在一些问题，例如各部门责任划定不清，各项政策制度落实不到位，职能部门职权划分不清，环境评价制度、资源有偿使用制度、生态补偿制度实施不严格等问题都与法治相关，究其根本，是生态文明法治体系不够健全。

（一）生态文明法治建设执法不规范，问责落实不到位

环境执法是习近平生态文明思想的落脚点，是生态文明法治建设的关键环节。在具体执法过程中存在诸多问题，一是执法人员缺乏对证据三性的意识，证据收集流于表面形式，纸上数据化形式严重，导致部分环境案件证据缺乏证明力，无法形成完整证据链。二是相关职能部门整改落实不到位。例如，在最高人民检察院发布的湿地保护公益诉讼典型案例——湖北省公安县人民检察院督促保护洪湖湿地生态环境行政公益诉讼一案中，洪湖市人民政府和洪湖管理局共同拟定《洪湖云雾湖休闲农庄违规建设等问题整改方案》，明确在2020年6月底前完成全部整改工作，但截至2020年10月，除旅游被督促停止外，其他问题仍然没有得到整改，直到被提起公益诉讼，该环境问题才得以解决。还有地方政府对生态环境保护不够重视，忽视落实环保目标责任制，并未将生态环境保护纳入政府考核目标。我国环境执法面临的问题整体呈“头重脚轻”的状态，造成执法不规范、落实不到位的原因在于基层环境治理力量薄弱，例如，基层环境执法人员面临的问题多、工作量繁重，但其人员配置不足，技术和经费欠缺[4]。

（二）生态文明法治建设司法难度大，公众参与度低

在环境案件的司法进程中，在实体和程序形式上均存在问题。首先，我国污染防治类案件审理较为困难，这类案件涉及范围广，隐蔽性强，需要专业人员通过专业技术手段进行分析，但我国环境损害权威鉴定机构少，导致对环境损害性强的问题鉴定难度大，司法采信难。这也导致由此造成的环境污染损害赔偿数额难以计算，加剧了办案难度。其次，是在审理程序形式上存在问题，我国环境司法救济途径主要依靠环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，但公益诉讼的原告主体中存在诸多问题。根据法律规定，目前我国仅限于人民检察院和法律规定的机关和有关组织可以提起公益诉讼。除了人民检察院和政府作为公权组织提起诉讼外，环保组织提起公益诉讼能代表公众参与，也是目前普遍做法，但是我国环保组织数量不多，能力和素质良莠不齐，并且容易受到出资人影响，可能会有失偏颇，其代表的人群利益易受到质疑。不管是公权组织人民检察院和政府，还是私权组织环保组织提起公益诉讼，当环境污染时，公民个人无法真正实际参与环境保护的诉讼中。许多国家都承认公民个人提起公益诉讼的资格，而我国并未做出明确规定，导致想保护公共环境的人有力无处使，公众参与度不高的原因是无法真正实际参与司法这一环节。如果放宽公民个人提起环境公益诉讼的主体资格，可能会出现类似于“职业打假人”的行为。这不失为全民参与环境保护与治理的有效途径，让有心之人主动参与，让其余公民搭上便车，共同维护生态环境，共同促进治理能力现代化，加强构建生态文明系统。

（三）生态文明法治建设守法意识弱，主体能动性不强

部分公民守法意识相对薄弱，较多关注私益环境，对公益环境漠视，环境犯罪频发。2023年6月最高人民法院发布的《中国环境资源审判（2022）》显示，全国法院共受理一审环境资源案件273 177件，审结246 104 件。环境涉诉案件较多，虽然在全面加强生态环境司法保护方面可见成效，但庞大的案件数额反映出公民对环境保护意识仍然不强。部分企业社会责任缺失，对于环境保护都是出于政府压力，而不是出于社会成员应当负担的社会责任，至此导致部分企业不愿投入资金完善污染防治设备，偷排废气废水，即使有完善设备的企业，也只是为了应付检查执法而使用设备，平常置之成为摆设。而地方政府为了促进经济发展，无法很好权衡经济发展与生态环境保护，忽视了“绿水青山就是金山银山”这一可持续发展理念，往往对一些不环保行为消极执法，甚至隐瞒企业违法事实，将环保流于形式。因此，应该从公民个人、社会企业、政府人员全方位提升环保意识，将被动保护变为主动保护，营造浓厚的尊法学法守法用法氛围。

四、健全和完善生态文明法治建设的制度与体制机制

党的二十大报告指出，推进美丽中国建设，要推进生态优先，将生态文明融入法治，全方位渗透环境保护思想，同时将法治作为生态文明保护的底线，实行最严密的环境法治为生态文明建设提供保障。生态文明法治建设包含立法、执法、司法、守法以及法律文化建设等诸多方面，结合前文所分析生态文明法治建设目前存在的问题，具体解决方式仍是需要将生态和法治有机结合，并且应着重加强以下几方面。

（一）将生态理念融入法律体系

我国环境立法一直在避免“先污染后防治”，改革开放以来，环境立法甚至多于快于市场经济方面立法，但在此情况之下，我国的环境污染和生态破坏趋势并没有得到有效遏制，环境法律、政策的实施效果与立法目标差距很大[5]。如果说 “良法先行”是法治的起点，那么建设体现生态文明和自然伦理价值诉求的法律系统就是必须完成的 “顶层设计”[6]。

1.调整立法理念。我国追求人与自然和谐共生，生态是一个整体、一个系统，人同时也存在于这个整体中，追求经济发展的同时，要注重人与自然和谐共生。因此，要树立“生态整体主义”立法理念，将“可持续发展”理念融入各方建设中。一方面，要注重构建从预防到污染再到追责的完备体系，形成一条“提前预防、过程可控、责任明晰、赔偿合理”的完整的环境保护法律链条，在法律制度配置上充分体现环境保护与经济发展之间相互依存、协调、促进的关系[7]，使生态环境保护立法能顺应市场变化，从而实现人与自然和谐共处的内在统一。另一方面，对传统法律进行可持续发展评估，兼顾代内公平和代际公平，例如《中华人民共和国民法典》明确了绿色原则，新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》也体现了生态环境保护的要求，但很多法律未体现可持续发展的理念，通过评估修改法律完成法律体系生态化建设。在《刑法》的生态文明法律体系中规定了对野生动植物、自然资源的相关刑罚，但不利于人民追求美好生活的因素诸多，可以考虑增设新刑种，增强破坏环境的威慑性。

2.优化生态文明建设基础法。我国坚持山水林田湖草一体化保护，但是《中华人民共和国环境保护法》作为环境类的基础法律，在此方面并未做到一体化统筹，对生态文明建设支持不够。我国现行《中华人民共和国环境保护法》是2014年修订版本，无法跟上生态文明建设的步伐，因此，要加快更新《中华人民共和国环境保护法》对生态文明建设的宗旨和目标，明确生态文明建设的主体以及其权利义务，将农业、林业、渔业、畜牧业、水土、自然资源协同起来，深入贯彻“生态整体主义”。

3.推动重点领域立法。党的二十大报告强调提升生态系统多样性、稳定性、持续性。我国在2021年10月《生物多样性公约》第十五次缔约大会上宣布设立5个国家公园，涉及10个省份，保护面积达23万平方公里，对于保护规模如此之大，国家公园立法一直未出台，仍使用的是《国家公园暂行管理办法》，因此，首先要制定国家公园管理条例，再将已经建立并经实践验证有效的制度机制上升为法律，对相关配套法律法规进行完善，例如对森林法、水法、草原法、野生动物保护法做到衔接修订。党的二十大报告还强调积极稳妥推进碳达峰碳中和，“双碳”目标自2020年提出，低碳排放取得了良好收效，但碳排放权交易相关制度不够完善，海洋作为最大的碳库，对海洋碳汇制度的建设不如其他碳汇制度建设。面临“双碳”目标的实现，国家层面应规范碳排放交易法律规范体系，完善一级市场规则的构建，避免地方保护主义，提升二级市场交易的流动性和活跃度，重视海洋碳汇制度的建设。

（二）建立严密的生态环境管理体制

生态环境管理体制应由上至下实行严密的监管。首先，通过立法建立全国统一的生态环境保护管理体制，按照生态文明法治建设的政策要求，建立权责利统一、严格执法、协调行动的机制，明确各部门职责和权限，工作既相互独立，又能协同合作。其次，政府作为环境保护至关重要的一环，对政府的环境成绩考核评价直接影响政府的作为。2015年3月中共中央、国务院联合印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》明确指出要健全政绩考核制度，“建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。”[8]将环境保护纳入政府领导班子和领导干部年度目标责任（绩效）考核，建立的考核评价制度既要体现新时代生态文明建设的总体目标，还要反映地方治理特色，针对地方经济发展状况不同进行差异化考核，引入民众满意度调查，体现考核公认性。建立生态环境质量问责追责制，对政府相关机关和负责人对在职期间开发项目的环境问题实施终身追责制，明确其法律责任。

（三）完善司法机制和公众参与机制

1.明确公民环境权。法律的意义在于运用，让公众参与司法，主张权利，对环境保护形成主人公意识，保障生态法治的良性运行。目前，只有当私人环境权益被侵害时，个人才能提起诉讼，究其根本，法律没有明确规定个人对于环境所享有的权利。环境法的学者们早已提出公民环境权，即公民有享受良好适宜的自然环境的权利。虽然这一权利已渗透进各项立法中，但是宪法并没有明确规定，各下位法缺乏权利基础明确公民主张权利的形式。因此，可以在宪法中增设公民环境权，下位法配套明确公民对环境的使用权、知情权、参与权和请求权，让公民有法可依参与环境司法中，提高公民参与积极性，加快推进法律生态化。

2.完善环境诉讼制度。生态环境司法不同于传统司法，环境污染广、专业性强、污染对象不特定，需要完善环境诉讼制度。一是完善环境公益诉讼制度，我国目前环境公益诉讼中检察机关、环境行政机关和社会环保组织具有原告资格，可以通过明确公民环境权增加公民个人提起环境公益诉讼的原告主体资格，使全体公民有机会主张环境权利，同时污染防治和环境保护受到全民监督，补全职能部门可能遗漏之处。二是加大对环保组织的扶持，提升专业度和经济实力，让其有足够能力参与进生态环境司法保护中。三是健全生态环境损害赔偿制度，完善磋商制度，在环境污染发生后，赔偿义务人和赔偿权利人积极高效协商完成环境修复；健全生态损害赔偿诉讼与相关诉讼的衔接，对磋商不成的生态环境损害赔偿案件尽快启动司法程序，对未尽赔偿义务的案件可通过公益诉讼介入进行监督补全赔偿。四是建立生态环境司法案例指导制度，司法机关出台相关司法解释，加强法官生态环境方面司法能力，保证法律有效实施。

参考文献：

[1] 吕忠梅.生态文明建设的法治思考[J].法学杂志，2014，35（5）：10-21.

[2] 中共中央文献研究室.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015：23-24.

[3] 黄鑫.习近平法治思想中依法依规论述的法理意蕴与实践指向：以生态文明法治建设为分析背景[J].广西社会科学，2021（12）：31-38.

[4] 郑少华，王慧.中国环境法治四十年：法律文本、法律实施与未来走向[J].法学，2018，444（11）：17-29.

[5] 吕忠梅.监管环境监管者：立法缺失及制度构建[J].法商研究，2009，26（5）：139-145.

[6] 吕忠梅.中国生态法治建设的路线图[J].中国社会科学，2013（5）：17-22.

[7] 李庆瑞.实行最严密的环境法治为生态文明建设提供保障[J].环境与可持续发展，2014，39（2）：5-8.

[8] 十八大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2016：498.

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