国企的边界，民企的空间
2024-09-17尹冀鲲丁贝莫郅骅
“只有政府在社会领域发挥更好作用的情况下，市场才能在资源配置中起决定性作用。”党的二十届三中全会引发各方广泛关注，香港中文大学（深圳）公共政策学院院长、广州粤港澳大湾区研究院理事长郑永年在接受南都·湾财社记者专访时表示，二十届三中全会通过在经济增长、社会发展、国家治理等层面的结构性调整，将更好地理顺生产力和生产关系，促进实现经济基础与上层建筑协调发展的目标，尤其对于粤港澳大湾区改革和发展有着巨大政策红利，对于大湾区民营经济发展也有极大促进作用，具有改革“里程碑”式意义。
推进“中国式现代化”最好的行动方案
南都·湾财社：二十届三中全会《公报》和《决定》发布之后，各方反响很大。作为长期关注和研究中国改革开放的专家，您怎么评价此次全会的价值与意义？
郑永年：2023年的中央经济工作会议公报，有“必须把推进中国式现代化作为最大的政治”的表述。这句话很重要，如何推进“中国式现代化”？党的三中全会《决定》就是最好的行动方案。
《决定》围绕经济增长、社会发展、国家治理这三个核心主题对生产关系和上层建筑进行深刻的结构性调整，理顺生产力和生产关系，推动经济基础与上层建筑的协调发展，这不仅为中国式现代化提供了巨大动力，更为世界各国提供了一个经济、社会、政治各方面均衡发展的中国方案。
如何实现中国式现代化？我认为《决定》表述的逻辑很清楚，即要通过高质量的发展。进而，如何实现高质量的发展？《决定》也很清楚，即要通过高水平的改革开放形成高水平的社会主义市场经济体制。我们可以把这一逻辑表述为：高水平的改革开放——高水平的社会主义市场经济——高质量的发展——中国式现代化。
如果我们把“高质量发展”仅仅局限于经济（尤其是科技）领域，那就大错特错了。高质量发展是均衡发展，是经济、社会和政治领域的统筹协调发展，也就是《决定》所强调的“增强改革系统性、整体性、协同性”。
需要释放地方政府和企业两方面活力
南都·湾财社：高水平的改革开放、高水平的社会主义市场经济、高质量发展，需要具体场景，换句话讲，就是要激发社会和市场的活力。您认为《决定》围绕激发社会和市场活力做了哪些新的尝试和改革？
郑永年：细细研究此次《决定》，我认为在中国的制度环境里，可持续增长需要释放两个活力，即地方政府和企业。改革开放以来，地方政府和企业构成了中国经济增长的两个主角。要实现增长目标，在短期内，就需要释放地方政府和企业这两方面的积极性。
《决定》解决了两个大方面的问题，一是调整中央地方关系，二是调整政府与企业关系。前者的核心是改革央地财政关系，让地方有足够的积极性和手段来实现经济增长，后者的核心是通过改革给企业家发挥“企业家精神”释放足够的空间和手段。
就央地关系，我认为《决定》进一步理顺了央地财权与事权关系，进一步优化了税收制度。
在央地财政关系上，《决定》提出“适当扩大地方税收管理权限”，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，优化共享税分享比例，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，下沉部分非税收入管理权限等多措施增加地方自主财力。
企业是市场经济的主体。在中国，这主要涉及国企和民企之间两个层面的关系问题。
首先，公平竞争问题。民营企业并不要求有特殊的待遇，而是要求一个公平竞争的营商环境，尤其是来自政府的资源可获得性。
其次，空间问题。民企的市场空间不足也需要关注。民企要求政府或者国企能够释放出更多的空间给民企，尤其是在竞争性领域。围绕这些问题，《决定》有诸多论述，明确提出“向民营企业进一步开放国家重大科研基础设施”“健全涉企收费长效监督和拖欠企业账款清偿法律法规体系”“规范涉民营企业行政检查”“制定民营经济促进法”。
《决定》进一步明确了推动国有资本“向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中”。
市场是企业运作的空间。《决定》同样强调全国统一大市场建设，并明确提出“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”“防止政府对价格形成的不当干预”。
从中长期来看，可持续的增长需要教育和科技体制改革。这里的核心便是我一直强调的由“基础研究”“应用技术转化”和“金融支持”组成的新“三驾马车”。这“三驾马车”几乎是所有“新质生产力”的来源，也是经济可持续增长的最大动力。
社会领域，需要释放“国家活力”
南都·湾财社：您认为应该如何提升社会领域活力？或者说，政府应该围绕《决定》做哪些政策建设和改革？
郑永年：经济领域改革需要释放地方和企业活力，社会领域，我认为需要释放“国家活力”。政府是实现社会公平的主体，在这个领域，“‘看不见的手（市场）’会自动导向社会公平”的论断已经被证明为无效。
我认为，社会领域推进公平主要包括社会保障、医疗、教育和公共住房。无论从理论上还是从过往经验上看，这个领域的主体必须是政府，原因很简单，市场追求的是效率，而社会追求的是公平，实现基本的社会公平是政府责任。一个社会一旦失去基本的公平，经济与社会之间就会失衡，经济发展既失去了社会基础，也失去了增长的意义。
三中全会《决定》突出了政府在社会领域发挥主体作用的地位，涉及收入分配、城乡融合发展、社会组织等方面。不过，我想强调的是，尽管政府的主体地位需要释放“国家活力”，但这并非一些人所说的“国家主义”，而是政府主导下释放各方面的活力，同样包括地方活力、企业活力和社会活力。
在社会领域，《决定》着重民生与社会保障。从完善收入分配制度、完善就业优先政策、健全社会保障体系、深化医药卫生体制改革、健全人口发展支持和服务体系等方面入手综合改善民生。《决定》指出“健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇合理调整机制，逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金”，以及“全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策”。在基本公共服务方面，《决定》提出“把握人口流动客观规律，推动相关公共服务随人走，促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动”。因此，我反复强调均衡发展才是高水平社会主义市场体制建设的重点，也是高水平改革开放所依赖的政策逻辑。
这次《决定》讲了机制和体制改革。体制是中观层面，机制是微观层面。我们推进更高水平社会主义市场经济，要把香港在贸易和金融领域的规则和机制对接好，促进湾区的企业竞争力提升。我所提的均衡发展也是这个思路，经济领域需要持续的增长，政治领域需要依法治国，社会需要公平公正，这是均衡型的社会增长方式。这才是高水平的社会主义市场经济，单独地讲经济增长，而无视法治、制度建设，无视社会公平正义，这样的市场经济是低水平、不可持续发展的。
现在是大湾区民企成为跨国企业的重要窗口期
南都·湾财社：作为中国经济最有活力的地区，粤港澳大湾区围绕《决定》应该怎么做？大湾区的政府和市场应该在哪些领域进行突破？
郑永年：我觉得大湾区的首要任务还是发展经济，建设好高水平的社会主义市场经济。现在粤港澳大湾区人均GDP不到2万美元，这个水平比波兰（人均2.17万美元）还差一点。因此，我们还是要大力发展经济，把经济水平搞上去。到2029年，粤港澳大湾区的人均GDP至少达到韩国的水平（人均3万美元）。为此，我们也需要更高水平的改革开放带动高水平社会主义市场经济体制建设。
更高水平开放应该更加精准。就大湾区而言，我们完全可以利用好香港作为全球自由贸易港的价值。规则和制度的对接瞄准香港即可。香港+贸易制度和规则，这是我们现成的资源和可以利用的平台，比如香港的自由贸易体制和规则，比如香港的金融体制。政府提供更多的政策支撑，围绕“市场有效，政府有为”的底层逻辑，刺激经济进一步增长，实现高质量发展。
南都·湾财社：大湾区有大量民企，您认为这些民企能有哪些进一步的作为？如何避免内卷？
郑永年：市场是企业发展的空间。这次《决定》明确国有资本重点投资领域和方向，我觉得这一点非常好。国企和民企有了具体边界，在某些领域国企不再与民企争利，这给民企提供了不错的发展空间。民营经济是5678的贡献（贡献了50%以上的税收、60%以上的国内生产总值、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业）。而在大湾区，我估计要“7788”。这么重要的经济组成部分，一定要大力发展，赋能高水平社会主义市场经济。
另外，大湾区的民企还是要利用更高水平开放机制，努力走出去，利用好香港的贸易机制和规则。走出去才能防止内卷，才能更好地发展。之前主要是央企国企出去多，帮着别人做基础设施。现在民企要积极出海，解决企业互相内卷的问题。
我们在东盟有巨大的地缘政治优势，大湾区民企应该积极开拓东盟市场。东盟人口众多、资源丰富，经济处于成长阶段。
对于大湾区的民企来说，现在是成长为跨国企业的重要窗口期。把劳动力密集型制造内容转移出去，把其他高端的制造内容留在大湾区，这才是民企高质量发展的体现。大湾区的政府应该主动为民企出海提供便利，鼓励民企出海，把总部留在大湾区，形成总部在大湾区的跨国企业。企业出海激发市场和民企的活力，才能更好地推动经济发展。
大湾区城市要分好工，互相赋能避免内卷
南都·湾财社：作为大湾区政府部门应该如何激发城市和社会活力？
郑永年：我一直认为粤港澳大湾区基础条件很好，有香港和澳门这样金融业发达的城市，也有供应链完善、制造业密集的城市群。香港是自由贸易港、世界级金融服务中心，也是基础科学研发高地，深圳是应用技术转化中心，广州、东莞、佛山等地是供应链和产业链密集区域。将这些城市分工好，互相赋能而不是互相内卷，这样整个大湾区就形成了一个大市场，就有能力和旧金山、纽约和东京等世界级湾区竞争。
我们可以利用政策优势把前海、河套、南沙和横琴等先融合起来，形成共同市场，以点带面，促进大湾区城市更高水平开放，提升制度开放水平，学习和对接香港的自由贸易规则和制度，提升国际化营商环境。因此，大湾区这些城市还是应该在体制和机制上进一步融合。
这是城市与城市之间融合，另外还有城乡融合。《决定》也提及城乡融合的问题。我认为，在粤港澳大湾区，这个事情也应该做得更好。城乡融合需要地方政府积极推进。城乡融合不是消灭农村，而是把基本的公共服务延伸到乡村，让农民享受和城市一样的基本公共服务，而且还要通过资本和技术形式，让农业提升产业附加值，让生活在此的农民有获得感。
《决定》提出深化财税体制改革，这对于大湾区城市助力不少。
政府可以通过包括积极提供保障房在内的公共服务，刺激居民消费，提升消费税征收比例，增加地方财力，促进城市发展活力。而且，因为制造业和服务业发达，大湾区可以依托《决定》加大改革力度，开拓新的税源和税基，扩大地方政府的财税征收能力，比如拓展低空经济这些新的领域，这对地方政府释放新的活力有重大作用。
通过“单边开放”政策主动接轨世界规则
南都：您曾说中国正进入“第三次开放”阶段，广东会承担什么重任？
郑永年：开放是广东的灵魂。广东是中国近代以来两次开放的发源地。第一次是两次鸦片战争失败之后的被迫开放，中国数代人走上了寻求现代化强国之路，广东一直是中国革命的先行者。第二次为1978年之后的改革开放，是主动开放，广东引领了第二次开放。中国今天的发展是第二次开放的结果，深圳更是这次开放的直接产物。可以确定地说，广东的开放改变的不只是广东，而是整个国家。
今天的广东更需要通过高水平的开放来挖掘内部发展动力，甚至塑造国家的未来。对广东来说，内部改革主要达成两个目标：第一，区域均衡发展。第二，基于技术进步之上的产业整体升级，这是广东高质量发展的核心，要实现这个目标，广东就要利用其他省份所没有的比较优势，即开放。而开放战略的制定要围绕新质生产力，通过发展新质生产力来确立未来产业、赋能传统产业。
南都：广东如何在“第三次开放”进程中发挥好自身优势？
郑永年：通过高水平的开放，广东可以为自己、为国家构建四个大市场。
第一就是刚才讨论的粤港澳大湾区大市场，它的确立对发展新质生产力尤其重要。发展新质生产力的关键在于构建基础科研、应用技术转化和金融服务“三位一体”的创新模式。
基础科研是“从0到1”的原创，主要来自大学和研究机构，香港在基础科研能力上保持全球先进水平，又是少数几个世界金融中心之一，而珠三角9个城市拥有应用技术转化的最强优势，各地大学也在迅速发展，整合大湾区这些优势，将会释放巨大能量。当然，这要求内地城市向香港的专业就业人口加大开放力度。
第二是泛珠三角区域大市场。“泛珠”是2003年就提出的“9+2”经济区域概念，包含华南、东南和西南的福建、广东、广西、贵州、海南、湖南、江西、四川、云南九个省区，以及香港、澳门两个特别行政区，相关方面也做了诸多努力，但迄今并无实质性进展。
面对国际大环境的深刻变化，我国迫切需要基于国内区域大市场之上的高质量内循环。广东作为经济大省，有责任也有能力向周边省区发挥辐射、扩散效应，这也是周边省区的发展所需，例如海南提出了“港（海南自由贸易港）湾（大湾区）联动”的概念，福建也有和大湾区融合的设想。泛珠大市场建设更可以带动香港和澳门的发展，为港澳的优质服务业提供更广阔的内地市场。如果真正建立了泛珠大市场，就帮助半个中国实现了共同市场建设。
第三是亚洲区域大市场。中国和东盟的经贸关系迄今已高度互相依赖，从传统“自由贸易区”向“中国—东盟共同市场”发展。中国正在构建全国统一大市场，东盟内部也正在构建共同市场，但双方都缺少足够的内在动力，为此可以借助构建“中国—东盟共同市场”来加快推进内部共同市场建设。
广东和亚洲主要经济体的关联非常紧密，即便近年来受地缘政治深刻影响，广东外贸也显示了很强的韧性，如今在推进亚洲区域大市场建设上更要有所作为，可以在构建和发展“中国—东盟共同市场”方面扮演领头羊的角色。广东经济发展至今，迫切需要构建自己的跨国公司，广东有很多企业在朝这个方向努力，已经或计划在中国—东盟区域内布局供应链和产业链，这种发展也在有效推进国家“一带一路”倡议2.0版在东南亚各国实施。
第四是世界大市场。正如中国—东盟经济关系的发展，今天，中国高水平的开放迫切需要超越传统的贸易投资范畴。无论是党的二十大还是二十届三中全会都强调高水平的制度性开放，只有完成这一步，中国才能真正融入世界经济大市场。
高水平制度性开放需要物质条件，广东是最具有物质基础条件的。广东和世界规则对接的第一步是和香港对接，同时还可以更有所作为，在中央政府指导下，通过“单边开放”政策主动和世界规则接轨。广东可以根据自身发展需要，一是参照《中欧全面投资协议》主动实施协议的一些条款，二是在一些领域主动践行CPTPP规则，三是在数字经济伙伴关系协定（DEPA）下践行单边开放政策，数据可以先在大湾区内流动起来，再总结经验推广到DEPA国家。
广东正经历“第三次开放”，更需要通过高水平的制度性开放来挖掘内部发展动力，实现与世界规则对接，塑造国家的未来。
