我国揭榜挂帅制度各阶段关键症结及对策

随着中国创新战略的不断推进，揭榜挂帅制度在科学技术领域的重要性逐渐显现。2020年该制度被正式列入“十四五”规划，并频繁出现在政府工作报告、国家战略规划中。目前，我国揭榜挂帅制度的发展和落实速度仍在不断加快，这需要系统性、全方位的理论研究辅助支撑。本文以揭榜挂帅项目的运行流程为基准，选取10个关键阶段中的6个阶段进行问题分析，结果表明：政府需求与企业意愿错位、激励及保障措施与科研主体关切错位、“软、硬件”不完善、科研主体与项目匹配比例不科学、机制不匹配、精准评价难度高是限制揭榜挂帅制度发展的关键症结。

揭榜挂帅制度采用事后拨款机制，其最大特点是唯结果兑现，以解决问题成效为衡量标准，坚持效果导向、成果导向，具有“宽进严出”的特征，适用于解决目标明确而实现路径不明确的科研问题，是我国现行科研制度的重要补充和延伸 ①。

自2016年起，我国大力推进揭榜挂帅制度，科技部、广东省、深圳市等以产业链“强链、补链、延链”或构建产业创新联合体、引进人才等为出发点，组织实施多个揭榜挂帅项目，攻克了数控机床、核电、人工智能等领域的部分关键核心技术，充分证明了该制度的独特优越性，揭榜挂帅项目也顺势在全国各地有铺展之势，其发展历程如图1所示。然而，我国揭榜挂帅制度整体仍处于探索阶段，在前期项目征集、制榜、发榜，中期的论证揭榜、过程监控，后期的成果验收等环节均暴露出一系列问题，需结合国外经验与国内实践进一步研究完善。

揭榜挂帅制度的研究现状

我国早期的揭榜挂帅是以“科研众包”“科研悬赏”等形式存在的，随着地方探索的不断深入和中央政府的逐渐重视，之后正式以“揭榜挂帅”制度被推广至全国，该制度也逐渐被国内学者发掘。

张玉强和孙淑秋认为，相较于传统的科研项目申报制度，其在目标导向、科技组织管理、资源整合、选人用人、经费管理等方面更具优势，但该制度在国内的实践中存在市场和社会力量主动性低、技术需求过于集中、供给资源有限、资金激励效应不足、揭榜后续服务缺乏规范等问题 ①。邹轶君和郝加全系统阐述了为何“揭榜挂帅”、如何上榜、因何上榜、如何安排科研经费等问题，并针对具体的经费安排提出若干建议 ②。曾婧婧认为“揭榜挂帅”是一种当下流行的促进科研创新的重要手段，她梳理总结了各地“揭榜挂帅”经验，对项目筛选、榜单选择、项目监管三个方面提出意见 ③。陈劲和朱子钦阐释了揭榜挂帅机制的内涵和意义，探索了科学运用揭榜挂帅机制的具体路径，为该制度的运作提供了实践和政策借鉴 ④。宋丹辉和庞弘燊结合国内技术创新特点，针对多来源征集悬赏项目、多途径优化资助方式、多措施激发人才创新潜力、构建政策储备库等提出了具体的优化策略 ⑤。司林波等人选取典型的揭榜挂帅项目进行多案例比较分析，归纳了目前揭榜挂帅制度探索创新的基本模式和实践情境⑥。宋兆祥和司林波通过对典型科技悬赏项目的多案例分析，总结了该制度引导效应高效、设计原则明确及影响因素复合的基本特点，并为我国“揭榜挂帅”制度的设榜、制度保障等个别环节提供建议⑦ 。

总体来说，国内对揭榜挂帅制度的研究集中在阐明该制度的优势和项目流程架构，部分学者通过实践案例分析了该制度存在的问题，但通常只是针对制榜、揭榜、成果验收等个别环节，对该类项目分阶段、系统性、全方位的问题分析还存在一定的研究空间。

国外揭榜挂帅发展历程与现状

国外的科技悬赏制同我国的揭榜挂帅本质上是一致的，作为政府资助的重要手段，旨在解决社会特定领域的技术难题，是一种由政府面向全社会开放、专门征集科技创新成果的非周期性科研资助安排 ①。该制度的发展已有悠久的历史，著名的科技悬赏奖可追溯至18世纪，比如英国政府于1714年发布的“经度奖”（Longitude Prize），起源是为了寻找一种测量经度的方法，该奖项旨在鼓励创新、解决科学难题，并推动科技进步。近年来，该奖项通常由政府、私营公司以及各种慈善机构提供，范围从美国国家航空航天局（NASA）的百年挑战、Topcoder的编程比赛，到X Prize基金会设置的奖项。

如今，科技悬赏已成为西方发达国家科学技术领域攻坚克难的重要制度 ②，该制度也成了国外学者研究的“热门”，Brunt等人通过研究1839-1939年英格兰皇家农业协会举办的年度比赛中科技悬赏奖项数据，发现科技悬赏制对提高竞争性、减轻针对“热门”领域的潜在混淆效应、激发创新增长具有重要意义 ③。Morisson等人认为该制度可灵活运用在不同的地域层面，包括欧盟级别的H2020奖、国家级别的challenge.gov平台，或地方级别的坦佩雷黑客马拉松，可吸纳广泛的参与者来找到预定挑战的解决方案 ④。Sigurdson通过分析2005年DARPA大挑战的参与者数据，提出科技悬赏制可激励研究者学习多领域知识来解决复杂问题，降低了未来创新合作的成本，从而提高创新速率 ⑤。

他山之石可以攻玉，国内学者正不断总结和丰富该制度的经验体系。曾婧婧研究了1567年以来世界主要科技悬赏的案例，指出了科技悬赏制资助机制灵活、创新性高、外部性强等优点，提出了该制度应作为我国科技资助体系补充形式的观点 ⑥。曾婧婧运用文本内容分析法，对国际上135项科技悬赏奖进行分析，得出科技悬赏奖设置的7大关键因素，并为我国建立高效的科学资助体系提供依据 ⑦。刘蔚等人分析了科技悬赏的实施状况，从内容、主体、影响、流程等方面总结了科技悬赏制的成功经验 ⑧。西桂权在分析非共识项目中同行评议弊端的基础上，引入了科技悬赏的概念，提出了非共识项目的科技悬赏方式，并建议将其作为科技资助体系的有效补充①。曾婧婧针对现行国家科研资助体制存在诸多弊端，引入了科技悬赏奖的概念，按照设奖主体、设奖客体、获奖对象以及运作模式4个维度构建了科技悬赏奖制度框架 ②。总体来看，科技悬赏制在国际上已趋于成熟且多用于攻克技术难题，国内学者则借鉴该制度的发展经验，不断提出优化、完善揭榜挂帅的建议。

我国揭榜挂帅制度的各阶段问题分析

根据我国揭榜挂帅项目的实际运作情况，可将其分为3个时期和10个关键阶段，如图2所示。本文对其中6个项目阶段进行问题分析，即项目征集阶段、制榜阶段、发榜阶段、论证揭榜阶段、过程监控阶段和验收阶段。

（1）项目征集阶段存在的主要问题是，政府需求与企业意愿的错位限制了项目征集效果。我国揭榜挂帅制采用了面向社会广泛征集、自下而上征集和自上而下征集三种征集模式，可根据不同需求灵活调整征集模式与征集对象，具有专业性与聚焦性，但实际上依旧难以准确把握产业关键核心技术需求。表面上看，产生问题的原因在于企业参与度不高、政府专家库中企业专家占比过低等；深层次原因则在于，无论采用哪种模式征集，企业作为市场主体，更关注投资回报周期短且稳定可靠的项目，且大多数企业不具备关键核心技术研发能力或因行业和市场壁垒不具备成果转化能力，缺乏提出选题或参与攻关的积极性。

（2）制榜阶段存在的主要问题是，激励及保障措施与科研主体关切的错位降低了参与积极性。资金奖励是揭榜挂帅项目主要的激励方式，主要由政府或需求方提供。一般情况下，即使是需求方出资，政府也需给予20%-30%的补贴，以充分调动需求方积极性。例如甘肃省2021年第一批揭榜挂帅项目，政府用补助资金780万元，撬动企业自筹项目资金达8908万元。但对于欠发达市（县），虽亟需推行揭榜挂帅制度带动产业转型升级，却因政府财政预算或企业投资能力不足，难以提供具有吸引力的资金奖励。近期受经济下行、房地产调控等不利因素影响，地方政府财政收入及企业营收大幅缩减，叠加知识产权、市场预先承诺、个人荣誉、容错机制等激励或保障措施的缺位或不完善，多数科研主体对揭榜挂帅项目持“围观”态度。

（3）发榜阶段存在的问题是，“软、硬件”不完善限制了“榜”的社会引导作用。政府层面提出的“榜”往往是未来科技创新重点，能引起科研主体对“榜”及相关领域的持续关注，具有强烈的引导作用。“硬件”方面，当前我国主要通过乡镇级至国家级的政府网站发布相关信息，不同平台辐射范围差异较大，部分平台存在影响力不足的情况。据部分企业反映，依靠市级平台发榜组建创新联合体，通常会因平台影响力有限而找不到合适的参研单位或不同环节参研单位水平过于参差不齐。“软件”方面，发榜的保密制度尚不完善，提高信息披露度以增强匹配度和降低披露度以保护企业商业机密这两者之间的关系难以得到有效平衡。

（4）论证揭榜阶段存在的问题是，科研主体与项目匹配比例的不科学降低了揭榜挂帅项目成功率。每个项目筛选多少科研主体参与、哪些科研主体科研参与，是该阶段的核心问题。从提高揭榜挂帅效率与效果的角度分析，同一个榜单同时选出多个“帅”，采用不同技术路线，“赛马”式资助，可形成合作与竞争共存的理想局面。但因资金不足或未充分调研可参与揭榜的科研主体数量，多数采用“一对一”的模式，即一个项目匹配一个揭榜者。另外，当前揭榜者的筛选标准也并不完善，过于重视揭榜方资质而忽视诚信问题，对其方案又过于重视新颖性和完整性而忽略方案的可实现度。而且，部分政府存在“寻租”意愿，“灵活”的筛选标准有利于精准指定揭榜方。

（5）过程监控阶段存在的问题是，机制不匹配削弱了揭榜挂帅制度优势。“重成果、轻过程”是揭榜挂帅制的特色和优势，可赋予科研主体更多的自主权，将更多精力投入科研创新工作本身。但由于科研经费具有公共财政属性，政府必须对其支出进行监督管理，且多数采用了较为成熟的科研计划管理方式（注重过程监管），导致管理方式与其运行模式不匹配。部分项目探索开展监管模式创新，提出了依赖于现有的政府间层级关系对揭榜项目实施监管的“周报月访”机制（如绍兴市）或委托第三方专业机构监管（如广东省）等新型过程监控机制，但目前我国仍主要聚焦于监督管理，在支持协助方面还有待加强。

（6）验收阶段存在的问题是，精准评价难度高降低了成果的有效性。揭榜挂帅项目具有极强的目标导向性、需求导向性，精准评价成果决定了项目的实施效果。当前，我国揭榜挂帅项目评价大多采用了专家评审方式，缺乏客观性。部分项目要求参研单位积极与需求提出方或需求应用场景的实际用户对接，并将行业用户评价或应用验证报告等纳入验收加分项，但对评估结果影响相对有限。政府虽全程参与，但由于专业能力不足，无法对科研项目的走向和成果质量进行有效把控。另外，验收阶段除了要严格审查揭榜成果与揭榜任务、揭榜方案之间的匹配与差异，也要结合产业发展实际、现实阻碍因素和项目研究进展酌情调整时间限制和任务要求，这进一步提升了评估难度。

我国实施揭榜挂帅制度的思考与建议

为完善揭榜挂帅制度，强化我国关键核心技术攻关能力，针对当前实施中存在的问题，借鉴国际“科技悬赏制”有益经验，建议优化完善揭榜挂帅政策。

首先，完善项目征集、遴选机制，提高“榜”的科学性、合理性。在项目征集阶段，可探索构建多途径项目选题征集机制，扩增专家库中企业专家占比，精准提高企业话语权；完善产业链链长制度，将补链、强链、延链纳入链长制，扩大企业考核范围，提升企业出题能力。在遴选阶段，可借鉴国外“科技悬赏制”相关经验，从项目是否有明确的目标、能否为竞赛参与者带来益处、能否吸引足够多的参赛者、能否加速相关科研领域发展进步、是否具备商业价值等角度对候选项目展开全面评估。选题必要性分析应多维度开展，确保遴选出的选题为“真问题”，降低需求方与揭榜方串谋风险。

第二，健全激励与保障机制，提高“榜”的吸引力。一是全面强化激励力度。可借鉴国外在实施“科技悬赏”制过程中广泛采用的“市场预先承诺”机制（大型企业提前承诺给予一定比例的市场份额）、“金萝卜”制（提前垫付部分攻关费用，降低科研成本）等非资金激励机制，并增加对揭榜挂帅项目职称评定认可度，制定完善的知识产品划分标准。二是进一步完善激励模式，由原来一家企业参与、激励一次或两次结清，转为并行竞争、多段考核和分段激励。在揭榜终止时，再将剩余资金全部给予优胜者。同时，还需完善资金拨付机制，可参考诺贝尔基金会或广东省部分科研项目，把财政资金拨付至广东省粤科金融集团的做法，建立专项资金池，并考虑委托第三方资金管理机构或成立专门资金管理委员会，对资金进行统一管理和使用监督，避免项目资助“大小年”导致的不良资金拨付效果。三是完善容错机制。对于未完成科研目标的参研单位，若非科研失信问题，不应列入诚信异常库，也不应为其申请科技计划项目设置障碍。

第三，打造全国性发榜平台，完善保密机制。“硬件”方面，既要“强平台”，在国家层面建立统一的“揭榜挂帅”信息平台，设定不同层次和性质的信息发布通道，如国家层面榜单、省市层面榜单及企业层面榜单、其他榜单等，平台应向全社会公开，提高揭榜效率。也要“拓应用”，鼓励企业基于“揭榜挂帅制”构建创新联合体、打造“项目+人才+平台”的人才引进机制；对于各层面突破成功的技术难题信息应及时发布在平台上，促进信息共享以及攻关成果在全国范围内得到推广应用。此外，我国也应积极强化“软件”建设，探索通过选择性发布需求信息、建立信息公开“白名单”、签署保密协议等方式，进一步完善保密制度。

第四，优化揭榜挂帅项目与揭榜方配比，完善筛选制度。建议在条件允许的情况下，每个揭榜挂帅项目配备2-3个揭榜方，降低揭榜方资质要求、强化科研诚信考核，将具备良好的科研诚信状况作为参与揭榜挂帅项目的必备条件。对于欠发达地区无法提供充足资金支持“多对一”的问题，可由省市政府统筹组织实施揭榜挂帅项目，突出省、市级财政资金引导，强化社会资本投入和企业自筹，以开放式创新的形式聚集国内外优势创新资源。完善揭榜方筛选制度，制定规范、统一、透明的筛选标准与流程，强化政府监管与社会监督的作用，加大对“借揭榜挂帅之名，行政府寻租之实”现象的治理力度。

第五，厘清揭榜方和政府的职责定位，完善组织管理模式。从揭榜方角度，应按照权责统一的思路，在技术路线选择、人力物力调度、经费使用等方面提高自主决定权。对于政府，则应继续推进其职能从研发管理向创新服务转变，但应避免以权力下放的形式逃避责任。政府要持续为揭榜挂帅项目提供良好的政策环境，并强化影响分析、完善反馈机制；也要承担维护公共利益的责任，在科研目标设定、科技资源配置等方面行使好权力，并探索建立与揭榜挂帅制匹配的监管模式，如经费使用负面清单、经费使用全流程可溯源机制等。此外，还应建立科研失信“黑名单”制度，加大惩罚力度。

第六，构建公开、公正、严谨的成果评估机制。可考虑引入第三方独立评价机制，邀请公众参与监督审核或自愿参与的审核机构主动提出审核意见，并提高用户评价的影响力，健全用户评价管理措施，保证用户评价的代表性和客观性，以全方位、多角度评价科研成果的价值与水平。聚焦关键指标和关键需求开展成果评估，强化硬指标约束作用。组织政府人员参加相关培训，提升专业素养，强化成果评估能力。

（编辑 杨利红）

① 张堂云.“揭榜挂帅”制度的价值内涵、实现路径与推广策略[J].中国招标，2021， （04）： 45-48.

① 张玉强，孙淑秋.“揭榜挂帅”：内涵阐释、实践探索与创新发展[J].经济体制改革，2021， （06）： 13-19.

② 邹轶君，郝加全.成果导向的“揭榜挂帅”中的科研经费管理策略[J].中国高校科技，2020 （S1）： 27-29. DOI： 10.16209/j.cnki.cust. 2020. s1. 008.

③ 曾婧婧.核心攻关、唯成果兑奖，我国科技项目“揭榜挂帅”制度实践分析及建议[J].科技与金融，2021， （12）： 34-38.

④ 陈劲，朱子钦.揭榜挂帅：从理论阐释到实践方案的探索[J].创新科技，2020， 20 （04）： 1-7.DOI： 10. 19345/j.cxkj. 1671-0037. 2020. 04. 001

⑤ 宋丹辉，庞弘燊.揭榜挂帅关键问题分析及优化策略探讨[J].科技促进发展，2021，17 （10）： 1891-1900.

⑥ 司林波，孟吉，张盼.科技项目揭榜挂帅制度探索创新的基本模式与实践情境——基于国内实践的多案例比较分析[J].中国科技论坛，2022，（07）： 12-22. DOI： 10. 13580/j. cnki.fstc. 2022. 07. 013

⑦ 宋兆祥，司林波.国际科技悬赏的发展历程、实践模式与经验启示——对新世纪以来典型科技悬赏项目的多案例分析[J].科技进步与对策， 2022， 39 （07）： 12-22.

① 曾婧婧.科技悬赏奖： 促进科技创新的利器[J].科学学研究，2013，31 （1） ： 30-35.

② National Research Council. Innovation inducement prizes at the National Science Foundation[M]. National Academies Press， 2007.

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④ Morisson A， Liotard I， Revest V. Small Wins through Inducement Prizes： Introducing Challenge-Oriented Regional Prizes （CORP）[J]. Sustainability， 2023， 15（4）： 3240.

⑤ Sigurdson K. Three Essays on the Impact of Inducement Prizes on Innovation[D]. ， 2021.

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⑦ 曾婧婧，王巧.科技悬赏奖设置关键因素研究：基于对国际上135项科技悬赏奖的内容分析[J].科技进步与对策，2016， 33 （06）： 102-109.

⑧ 邹轶君，郝加全.成果导向的“揭榜挂帅”中的科研经费管理策略[J].中国高校科技，2020 （S1）： 27-29. DOI： 10.16209/j.cnki.cust. 2020. s1. 008.

① 西桂权.科技悬赏在非共识项目中的应用研究[J].中国科技论坛， 2020， （03）： 16-23. DOI： 10.13580/j.cnki.fstc. 2020. 03. 004.

② 曾婧婧.国家科研资助体制下“科技悬赏奖”的制度架构研究[J].科技进步与对策， 2014， 31（08）： 107-111.