我国职称制度改革的创新突破及深化策略

【关键词】职称制度 专业技术人才 人才评价机制

【中图分类号】D63

【文献标识码】A

职称制度是我国专业技术人才评价和管理的基本制度。党的十八大以来，党中央把职称制度改革纳入人才发展体制机制改革总体布局，摆在更加突出的位置。为适应新时代专业技术人才队伍素质、结构、分布发生的变化，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化职称制度改革的意见》，立足服务人才强国战略和创新驱动发展战略，以科学评价为核心，以促进人才开发使用为目的，全面系统部署职称制度改革。职称制度改革涉及我国近8000万专业技术人才的切身利益，引起了全国各方面的广泛关注。

为评估、检验和发现本轮职称制度改革的贯彻落实情况、总体工作成效及相关问题不足，进一步提出改革优化建议，以更好回应各类专业技术人才需求期盼，为贯彻落实党的二十大和中央人才工作会议相关精神提供调研评估反馈，受相关部门委托，中国人事科学研究院组建课题组，于2023年8月到12月对本轮职称制度改革开展了总结调研评估工作。评估组先后赴山东、北京、内蒙古、重庆、上海、浙江等地区开展专项调研，召开座谈访谈会40余场，调研访谈人员对象超过500人次；并在全国范围内对用人单位、专业技术人才开展了抽样问卷调查，回收用人单位有效问卷1.7万余份，专业技术人员有效问卷18.2万份。在此基础上，结合相关材料，分析制度改革成效，形成评估判断和评估结论。

评估结果表明，自2016年新一轮职称制度改革以来，在中央统一部署和推动下，人社部门充分发挥职称制度综合管理和统筹协调作用，各地、各有关部门各司其职、密切配合，社会力量广泛参与，各项改革部署、重点任务和重大举措有序推进、深入基层、落地兑现。经过多年努力，我国职称系列改革任务总体完成，构建形成了新时代职称制度框架体系，人才评价标准、人才评价机制与人才评价通道等方面取得了一系列重大进展和改革突破。与此同时，我们也看到，与实施新时代人才强国战略、实现高水平科技自立自强的战略要求相比，与深化人才发展体制机制改革的发展需求相比，当前职称制度还有一些问题、难点亟待进一步研究破解。新形势下进一步推进人才工作，要以国家战略需求为牵引，遵循专业技术人才开发规律，建立职称评审系列和专业动态更新机制，健全完善职称评审标准和评价机制，加强职称制度与事业单位分类改革、岗位管理、绩效管理、工资管理等制度改革协同机制，营造有利于各类专业技术人才干事创业的发展环境。

职称制度改革是深化人才发展体制机制改革的撬动点

党的二十大报告指出：“强化现代化建设人才支撑。”中央人才工作会议强调：“要深化人才发展体制机制改革。”“深入实施新时代人才强国战略，全方位培养、引进、用好人才，加快建设世界重要人才中心和创新高地，为2035年基本实现社会主义现代化提供人才支撑，为2050年全面建成社会主义现代化强国打好人才基础。”其中，深化人才发展体制机制改革尤其是人才评价机制改革，是一项重要任务。

人才评价是人才发展的指挥棒，职称评价则是人才评价涉及的重要内容，关系着人才培养、使用、开发、激励、保障等各个环节，具有导向和示范作用，是激发专业技术人才创新活力的撬动点。笔者进行的多次调研表明：职称评价是一线专业技术人才最为关心、讨论最多的话题之一。人才评价制度、职称制度好不好、优不优，关系到我国专业技术人才发展的质量、水平和国际竞争力。

我国职称制度经历了技术职务任命、专业技术职称评定、专业技术职务聘任等不同阶段。现行职称制度是在专业技术职务聘任的基础上发展完善起来的。职称制度自建立以来，在团结凝聚专业技术人才、激励专业技术人才干事创业、提升专业技术人才队伍整体素质等方面均发挥了重要作用，成为专业技术人才评价和管理的基本制度。随着社会主义市场经济不断健全完善，新职业大量涌现，专业技术人才队伍结构、分布、素质等均发生巨大变化，以往的职称制度逐渐不再适应新形势新趋势的变化要求，突出表现在：职称制度体系不够健全、评价标准不够科学、评价机制不够完善、管理服务不够规范配套等方面，迫切需要通过深化改革加以解决。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视人才评价机制改革，多次作出重要指示批示，为深化职称制度改革指明了方向、明确了要求。习近平总书记指出：“我国人才发展体制机制一个突出问题是人才评价体系不合理，‘四唯’现象仍然严重，人才‘帽子’满天飞，滋长急功近利、浮躁浮夸等不良风气”。“要在全社会积极营造鼓励大胆创新、勇于创新、包容创新的良好氛围，既要重视成功，更要宽容失败，完善好人才评价指挥棒作用，为人才发挥作用、施展才华提供更加广阔的天地”。“要着力破除体制机制障碍，向用人主体放权，为人才松绑，让人才创新创造活力充分迸发，使各方面人才各得其所、尽展其长”。“要建立灵活的人才激励机制，让作出贡献的人才有成就感、获得感”。在以习近平同志为核心的党中央引领推动下，近年来以职称制度改革为突破口的人才评价机制改革全面提速。党的十八届三中全会对全面深化人才发展体制机制改革作出重大部署，将“完善人才评价机制”列为全面深化改革重点任务；党的十八届五中全会强调“完善职称评定制度”；2016年，中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》对改革职称制度提出明确要求；中央全面深化改革领导小组将制定深化职称制度改革的意见列入工作要点；2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》进一步推进人才分层分类评价、破除人才“四唯”评价，指出了职称制度改革的明确路径。

按照深化人才发展体制机制改革的部署要求，在前期开展中小学教师和基层卫生专业技术人员职称改革的基础上，中央进一步提出一揽子深化职称制度改革总体任务，制定了《关于深化职称制度改革的意见》。截至目前，27个职称系列的改革指导意见全部出台，9个综合性、基础性配套政策已经下发，各地各部门的改革落实举措正在持续深化。

本轮职称制度改革取得的重要进展和创新突破

第一，改革管理模式、健全制度体系，重塑职称制度功能定位，有效搭建专业技术人才职业发展阶梯。近年来，我国专业技术人才的规模稳步提升，素质结构和分布也发生了质的变化，本科以上学历占比大幅上升，第三产业集聚人才占比显著提高，非公领域专业技术人才群体规模激增。本轮改革顺应我国专业技术人才队伍的变化趋势和人才发展体制机制改革的方向，对职称制度的功能定位和制度框架着重进行调整和完善。在功能定位上，强调和重申“职称”是“专业技术人才学术技术水平和专业能力的主要标志”；适应专业技术人才行业和组织分布变化，明确职称制度一方面以岗位分析和需求为导向，服务事业单位专业技术人才岗位管理，另一方面以职业和通用专业能力为导向，服务社会领域专业技术人才评价。在制度框架上，明确职称制度体系五个关键构成要素，即系列和层级设置、评价标准、评价机制、管理服务、制度衔接，并出台了27个系列指导意见，印发9个综合性基础性配套政策，指导各地方出台超过680个改革配套文件，形成了“1+9+N”的新时代职称政策体系。本次问卷调查显示，近95%的受访专业技术人才认为，参评职称的首要原因是“职业生涯一步一个台阶，对个人学术技术水平和专业能力进行认证”；多数受访专业技术人员和受访用人单位表示，职称晋升对单位职工的激励作用很大，认为“职称制度搭建了有效的职业发展阶梯”。

第二，首次系统化调整评审系列、专业和层级，主动适应新职业新动能新趋势和新变化，拓展专业技术人才职业发展空间。本轮改革将一些新职业、新专业、新领域纳入其中，推动新职业群体参评职称，同时也给予各地方以充分的自主改革空间，有效增强了职称制度的有效性和可持续发展性。在国家层面，经调整后目前形成27个职称系列。同时，将知识产权、艺术创意设计、动漫游戏、运动防护师、快递工程等13个发展态势好、从业规模大的新兴职业纳入评审专业。各地方也不断进行改革探索，增设了113个特色评审专业，例如北京在调减部分职称专业的基础上，增设了科学传播、人工智能、技术经纪等9个新职称专业；上海新增了集成电路、高端软件、药械监管、网络作家等新职称专业；山东率先开展新型职业农民职称评审，并聚焦“十强产业”增设了船舶与海洋工程装备技术等特色专业，进一步满足了新经济新动能领域人才评价的新需求。与此同时，在涉及工程、经济、会计、统计等11个之前未设立正高级职称的系列全部设置到正高级职称，激发更多专业技术人才干事创业热情。本轮改革打通了各类专业化人才成长发展的“新通道”“立交桥”和“天花板”，使各类人才都有人生出彩的机会。本次问卷调查显示，多数受访专业技术人才和用人单位认为，职称制度的系列和专业设置比较全面，基本覆盖了专业技术人才的专业领域；尤其是非公领域人才持此观点的比例达到了81%。与此同时，多数受访专业技术人才和用人单位认为，增设正高级职称有效拓展了人才职业发展空间。

第三，大力“破四唯、立新标”，分类分层构建评价标准体系，受到专业技术人才和用人单位的广泛认可。本轮改革突出品德、能力和业绩评价导向，通过“破立”并举，建立健全职称评价标准体系。所谓“破”，是指对职称外语和计算机应用能力考试不作统一要求，破除职称评价标准简单量化、“一刀切”等问题，避免“一把尺子量到底”；所谓“立”，是指坚持把品德放在专业技术人才评价的首位，以职业属性和岗位需求为基础，分系列修订职称评价标准，探索以专利成果、教案、病例、工程方案、项目报告等替代论文要求，大力推行代表作制度，着重考察专业性、技术性、实践性和创造性，鼓励教师上讲台、医生到临床、工程师到厂房工地、农业技术人员到田间地头，凭实绩论英雄，倡导专业技术人才在实践一线创造和实现自身价值。在地方，上海在哲学社会科学研究系列评审中，允许用省（部）级及以上领导肯定性批示和服务省（部）级决策咨询替代论文和奖项；山东将科技人员承担的单项到位经费超过50万元的横向项目与国家和省级科技计划项目同等对待；陕西将促成的技术交易额、转化后产品创造的营业收入等指标纳入技术转移转化专业人才职称评价标准；成都积极推动头部企业人才评价标准与职称评审标准对应衔接。多数受访专业技术人才认为，职称制度改革在“破四唯”方面取得重要成效；改革进一步体现了重品德、重能力、重业绩，以实绩论英雄的观念深入人心；改革体现了创新价值、能力、贡献的科技人才评价导向。多数受访专业技术人才和用人单位认为，当前职称评价选出了真正优秀的人才，制度含金量和公信力进一步提升。

第四，提升评价机制科学有效性，完善同行评价、市场评价和社会评价，拓展制度覆盖面和包容性，激励各行各业优秀人才脱颖而出。本轮改革强调丰富职称评价方式，拓展职称评价人员范围，对特殊人才要通过特殊方式评价，建立绿色通道，畅通各类专业技术人才职称申报渠道。改革倡导采用考试、评审、考评结合、考核认定、个人述职、面试答辩、实践操作、业绩展示等多种评价方式，提高职称评价的针对性、有效性。教师讲课说课、新型职业农民田间展示、作家作品审读、演奏人员现场表演、中级工程师以考代评等新评价方式大量涌现，使更多优秀人才、青年人才和具有一技之长的特殊人才脱颖而出。例如，北京对高层次、急需紧缺、特殊特艺人才采取“一事一议”“一人一策”方式直接申报高级职称；上海针对中青年工程师创新创业大赛决赛参赛人员，建立“项目+人才”的特殊评价方式，将市场认可与人才职称考核认定相结合；陕西对取得突出贡献和重大技术突破的优秀人才实行了“一票决定”制。在调查中，多数受访专业技术人才和用人单位表示，在职称评价中已经引入了考试、评审、考评结合、考核认定、个人述职等方式；非公有制经济组织、社会组织、自由职业专业技术人才申报职称渠道是畅通的；高技能人才参加工程技术人才职称评审通道是畅通的。不少受访非公企业表示，本单位（本领域）作出重大贡献的专业技术人员可直接申报高级职称。近年来，职称制度公信力、权威性、产业行业适用性显著增强，非公领域优秀人才参评职称人员数量实现历史性大幅提升。例如，山东省非公领域职称申报比例一度占到了69%，深圳职称申报者取得了10%—20%的增长率。这表明，全社会对职称制度的认可度显著增加，新一轮职称制度改革成效正在逐步显现。

第五，深化行政管理体制改革，转变政府人才管理方式，推进“互联网+职称”信息平台建设，提高职称管理服务满意度水平。本轮改革进一步突出行政管理体制改革成效，在解决“谁来放、放什么、怎么放”和“谁来管、管什么、怎么管”问题上破题开路，大胆有序放权，真正发挥用人单位、市场和行业的作用。为确保权限放得下、接得住、用得好，政府加强宏观管理，改革规范评审程序，强化事中事后监管，倒逼用人单位用好权，使评聘结果更加服众，制度环境风清气正。

一是进一步转变政府人才管理职能，推动高校、医院、科研院所、大型企业和其他人才智力密集的企事业单位按照管理权限自主开展职称评审，让“用人的评人、评人的用人”。当前，高校教师职称评审权已全部下放至各类高校，卫生系列高级职称评审权已下放到符合条件的三甲医院，各地结合本地行业产业特点，将职称评审权下放到用人单位、社会组织和产业园区。如江苏授权“首批制造业单项冠军示范企业”、省内重点民营企业自主评审企业内部专业技术人才高级职称，并向南京自贸区下放高级职称评审权，南京片区可自主评审电子信息工程和石化工程两大产业的专业职称；深圳从近400家社会组织中遴选出38家行业协会，下放了76个评委会、118个专业的职称评审权限，并制定了专门的社会组织承接职称评定工作监管办法。在调查中，多数受访专业技术人才和受访用人单位认为，“评上用不上、用上评不上”问题得到进一步解决。

二是大力推动职称跨区域互认，促进职业资格与职称对接，减少人才评价制度成本。积极探索跨区域职称互认，京津冀区域着力构建京津冀职称工作协调机制，落实京津冀三地职称证书互认协议；长三角一体化发展示范区初步形成职称互认机制，在上海、江苏、浙江两省一市按照国家规定评聘专业技术职务的人员，可在长三角生态绿色一体化发展示范区跨域流动；川渝职称互认机制也基本建立。促进职称与职业资格有效衔接，例如工程技术人才取得的工程领域职业资格，可对应相应层级职称。北京、江苏、重庆、福建、浙江等地还发布了境外职业资格比照对应职称目录，促进了境外职业资格与职称的衔接。如福建印发了《关于开展台湾地区专门职业及技术人员（技术士）直接采认相应职称有关事项的通知》等，允许用人单位在具备相关条件基础上，自主设定聘任条件，将台湾职业资格直接采认相应职称。深圳于2022年首次试点开展港籍医生正高级职称认定，香港大学深圳医院院长卢宠茂等37位港籍知名医生获得了内地正高级职称。

三是加强职称评审的管理、监督与服务。依法打击考试舞弊、假冒评审、兜售假证、扰乱职称评审秩序、侵害专业技术人才利益等违法违规行为。例如，上海建立了职称评审评价责任和信誉制度等；云南公布了《云南省专业技术职称评审委员会目录》，实行评委会目录清单式管理；天津全面推行评审情况巡查抽查制度，对相近系列（专业）评委会进行分组，组内单位实行“二对一”交叉巡查，对评审工作报告备案、评审会议记录事后抽查。依托“互联网+职称”打造职称管理信息平台。2021年全国职称评审信息查询平台上线，归集各地各部门职称评审信息，提供跨地区在线核验查询服务。天津、浙江、山东、重庆等积极推进网上“能办尽办”“一网通办”，大大提升了职称评审便捷化程度。多数受访专业技术人才及用人单位表示，本单位（本领域）职称申报手续和审核环节比以前更为简便快捷，特别是非公企业领域的专业技术人才，比例达到71%。可以看出，经过本轮改革，各方面对职称制度的满意度显著提升。

总体来看，本轮职称制度改革的突出特点在于贯彻落实习近平总书记关于人才评价机制改革的一系列重要论述和指示批示，适应我国专业技术人才素质和结构变化，直面广大人才长期以来反映的痛点、难点问题，推动三个方面的改革创新：一是突出新产业新专业，在新兴职业领域设置和调整职称评审专业、设置相应专业类别，提高职称制度的包容力；二是突出以实绩论英雄，着重考察专业性、技术性、实践性和创造性，解决“评上的用不上、用上的评不上”问题，提高职称制度的有效性；三是突出多样评价方式相结合，为特殊人才设置特殊通道，有效增强职称制度的生命力。可以说，本轮改革在增强职称评价的价值性、先进性、公信力方面取得了历史性进步，在更多领域、更高层面上有力提升了职称制度的覆盖面、影响力和权威性，为构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系作出了重要贡献。当前设置合理、评价科学、管理规范、运转协调、服务全面的职称制度体系总体形成，本轮制度改革目标基本实现。大量受访的一线人才评价本次职称制度改革“有温度、有力度、有成效”。通过这一重要人才制度改革，在国家人才发展体制机制改革层面形成了一个突破点、撬动点、前沿区，通过这一制度的点上破题在全局层面上产生了一种改革示范效应和新一轮制度红利释放效应。

当前职称制度还存在一些问题及不足

第一，“破”得不彻底、“立”上难突破。对于一些医院、高校等用人单位和专业技术人才来说，虽然职称要“破论文”，但是相关系统内依然存在评估、榜单，以及人才“帽子”评选。因此，一些用人单位仍以论文数量和发表期刊影响因子为核心评价标准，这也不可避免地导致片面追求量化指标的问题。还有受访专业技术人才和用人单位认为，职称评价标准分类分层仍显不足。特别是对于中小学教师、基层卫生专业技术人员等而言，基层专业技术人员的岗位特点还有待于在职称制度设计中更加突出体现。

第二，新职业新岗位人才评价需求尚未得到及时满足。当前，新经济、新赛道、新职业的快速涌现对人才评价改革提出了新要求。无论是职称制度还是职业资格制度，都尚未充分实现评审专业的匹配更新。问卷调查显示，一些专业技术人才和用人单位认为，当前职称评价体制还有待进一步适应新职业新业态快速发展的形势。

第三，发掘一流人才的标准尚未有效确立。加快构建国际一流人才队伍是新时代人才强国战略、实现高水平科技自立自强的战略要求。在这方面，现有职称评审制度与国家战略要求相比还有差距。本次问卷调查中，不少受访专业技术人才和用人单位提出，应大力推动工程技术领域职称与国际权威资质的国际互认。在这方面，我们还要付出更多努力。

第四，协同配套制度改革还需同步推动。当前，职称评价中的一些“老难题”和深层次障碍依然不同程度地制约着人才发挥创新创造活力，事业单位岗位设置、工资管理与职称制度的改革协同度不够。有单位和专业技术人才反映，本单位高级职称职数不足，评聘合一导致体制外聘用岗人员反而通过社会化评价渠道较早取得职称等问题。也有专家提出，工作实践中通过缩短必要年资限制、降低标准等方式为部分群体制定特殊政策，长远看可能会损害职称作为专业水平标志的权威性。我们也看到，由于当前权力下放的配套监管措施尚未完全跟上，亟需建立职称评审诚信体系，以解决评审职能的社会化组织存在专业化不强、权威性不够等问题。此外，一些体制外企业和人才群体对参加社会化职称评审的动力不足、积极性不高。

第五，完善科学的人才评价体系有待建立。目前，我国已经初步建立了包含职称制度、职业资格制度、职业技能等级认定制度，涵盖了专业技术人才、技能人才群体的人才评价制度体系，但是其中仍有一些问题需要进一步厘清。一是水平评价类专业技术人员职业资格与职称，特别是社会化评审职称的角色定位仍需进一步明确。二是职称制度与职业资格制度的融通机制还需进一步健全。三是职称制度与教育制度的衔接机制也需完善。相关问题的推动解决还需多方联动、统筹推进。

进一步深化职称制度改革的对策建议

第一，以“破四唯”“立新标”为重点，深化分层分类职称制度改革。坚持试点先行和分类推进，以职业分类和岗位分类为基础，健全完善职称评审机制，进一步引导专业技术人才将“论文”写在中国大地上，而不是停留在纸面上。根据不同学科领域特点，探索实施有利于推动原始性、基础性、颠覆性创新，有利于国际一流人才脱颖而出的人才评价机制，鼓励引导专业技术人才勇闯科技“无人区”。

第二，发布评审专业目录，建立职称系列专业动态更新机制。鼓励各地各部门围绕国家重大战略需求和产业发展需要设立新评审专业。适时出台国家职称评审专业设置指导标准和规范程序。定期发布职称系列专业类别和专业目录，实行清单式管理。建立完善职称制度顶层设计对地方实践创新经验的指导吸纳机制。在“放权松绑”的同时，探索在地方设置应用性、实践性、社会通用性强的评审专业，统筹建立全国统一的评审标准基线。

第三，加强评审能力建设，专项解决职称评审诚信体系不够健全等突出问题。进一步发挥科学共同体、专业共同体等在职称评价中的作用，培育权威行业组织承接职称评价服务的能力。进一步落实领导干部插手干预职称评审记录报告制度等。

第四，促进评价与使用相结合，深化事业单位人事制度联动改革。建立职称制度与事业单位分类改革、岗位管理、绩效管理、工资管理等制度改革协同机制，突出职称评价中的岗位履职评价，使专业技术人员职业规划与单位发展更好协同匹配。在“松绑”放权的同时，推动中小学等事业单位建立更加符合其行业规律和特点的职称制度与工资制度。

第五，建议构建国家职业资历体系，以职业资历体系建设统领各类人才评价制度的统一与衔接。推动建立以资历框架为基准的人才分类评价体制机制。推进职称社会化评价与专业学位、职业资格评价等人才评价制度的综合配套改革。搭建职称社会化评价与学历学位证书、职业资格证书、继续教育证书有序衔接的学习成果共享互认“立交桥”。统筹职称制度和职业资格制度改革，进一步优化重点领域职称与职业资格的关系。大力推动工程技术领域职称与国际权威工程师认证资质国际互认。

（作者分别为中国人事科学研究院研究室主任、研究员；中国人事科学研究院研究员）

【注：本文系国家社科基金重大课题“实施新时代人才强国战略关键问题研究”（课题编号：22ZDA037）阶段性成果】

【参考文献】

①任平：《强化中国式现代化人才支撑》，《人民日报》，2024年4月22日。

②陈清：《统筹教育科技人才一体化发展》，《光明日报》，2024年2月26日。

③《用好人才评价这个“指挥棒” 破解“学历与能力之辩”难题》，《光明日报》，2024年2月18日。

责编/贾娜 美编/王梦雅