网络信息内容的多维治理：现状、困境及完善

摘要：当前，网络信息内容呈现多维治理的崭新格局。尽管网络信息监管者、内容服务平台、生产者与使用者在治理体系中的分工已较为明确，但从实际运行的角度来看，仍然存在着“技术唯一性”导致的治理模式僵化、“权力”与“权利”边界不清、法律适用困难等问题。为求其完善进路，需以系统观念为指导，构建多主体常态化沟通，继而完善法治机制，明晰治理边界，以促进网络信息内容治理的规范。

关键词：网络信息内容；技术唯一性；多维治理

1. 问题的提出

2020年3月1日，《网络信息内容生态治理规定》[1]正式实施。党的二十大报告指出：“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。”[2]这对网络信息内容治理效能提出了更高要求。从当前学界研究现状来看，对于网络信息内容治理这一命题多为图书情报及新闻传播学领域的宏观研究，鲜有学者在法学视阈下对网络信息内容治理现状、法治实践等微观现象进行具体投射。本文尝试从系统观念出发，从法学及国家安全学下的微观现状切入，透析当前网络信息内容多维治理的现实困境，并分析原因，以期发现其完善路径，为提升网络信息内容治理效能提供思路。

2. 网络信息内容多维治理的现状

2003年，信息社会世界峰会（World Summit on Information Society，WSIS）上，互联网治理工作组（WGIG）将网络信息内容治理定义为，“为了规范互联网发展与使用，各个互联网参与主体制定与实施的统一认可的规则程序及方案”。但就治理目的而言，治理的本质应是将治理内容朝向治理者所需要的方向发展，网络信息内容治理中的主体、客体、方式手段都非一成不变[3]，即网络信息内容治理的目标也处于一种动态变化之中。2021年1月，国家网信办将“互联网信息服务”的概念进一步扩大，同时新加入了交互式信息服务等相关概念，这也从侧面证明了网络信息内容治理的客体内涵在不断扩大[4]。因此，若想对网络信息内容治理的现状进行描述，需要先明确网络信息治理的边界。

从宏观来看，目前学界对于网络信息治理的定义仍延续了2000年发布的《互联网信息服务管理办法》中的相关定义[5]，即仍处于一种原则覆盖的状态，在一定程度上将治理目的与治理主体、客体进行笼统性规定。这种规定一方面对于治理目的的描述过于简单笼统，并不能很好地实现良好网络生态的建构，另一方面则将目前网络信息治理模式中最为混乱的治理方式及手段淡化。

从微观来看，在我国网络信息内容治理的构架下，网络信息监管方、网络信息内容生产方、网络信息内容服务方、网络信息内容服务的使用者形成一种多维格局的治理现状。

首先，政府与行业头部领导者（网络行业组织）主要承担了网络信息内容治理的核心监管者的角色，其职责包括对网络信息内容生产者与网络信息服务平台所提交的诸如申请许可、备案、整改、申诉、复议等行为作出被动回应。除了上述被动回应外，政府与行业头部领导者也承担着对网络信息内容生产者与网络信息内容服务平台的检查、约谈、处罚、督导等主动进行的工作，网络信息内容服务使用者则可以对监管者提出建议。

其次，网络信息内容生产者作为治理体系中的生产主体，对于网络信息内容服务使用者承担着在法律许可范围内发布生产网络信息的权利。

再次，网络信息内容服务的使用者作为上述构架网络信息内容的使用主体，对网络信息内容生产者与网络信息内容服务平台存在一定的监督作用，即拥有通过向平台或监管者举报网络信息内容瑕疵的权利，同时承担对网络信息内容服务平台或网络信息内容生产者产出信息付费的义务[6]。

最后，网络信息内容服务平台作为勾连监管方、生产方、使用方的核心角色，即治理体系中重要的监管主体也是被监管的主要客体，对上需要履行自身服从行政管理的义务，对下亦需要对网络信息内容进行实时监管，具体如表1所示。

3. 当前网络信息内容多维治理的困境

在上述治理体系下，我国网络信息内容治理已经完成从单一的行政垂直监管模式向多维主体多头监管模式的过渡，但在实践中，多维主体多头监管仍面临不少治理困境。

3.1 “技术唯一性”导致的多维治理模式僵化并未改变

从宏观领域看，受法律与政策调控，我国网络信息内容治理在结构上的调整是在中央强力推动下进行的。诚然结构调整的推动是大势所趋，但在微观上多数主体仍保留之前的行为规范模式。在既往单一的行政垂直监管模式下，网络信息内容服务平台是整条监管路径下的中枢单位，既是政府监管及惩处的直接对象，亦是网络信息内容生产者及服务内容使用者的直接上级。更重要的是，即使是在治理模式结构性改革后，网络信息内容服务平台的技术唯一性并未发生改变，而这种“技术唯一性”在实质上影响了立法执法的技术模式及治理实效。

首先，从立法模式来看，近几年颁布的有关行政法规、部门规章和规范性文件，赋予互联网信息内容服务平台很大的监督责任，进而通过义务性条款的方式规定平台的对应责任。这种立法模式下，不仅网络信息内容服务平台在实际治理中的话语权大大加强，同时政府监管也往往呈现严重的滞后性。但很显然，由于网络信息内容服务平台“技术唯一性”的存在，政府很难对网络信息内容做到大规模的实时监管，上述立法模式也在一定时间内难以改变。

其次，从执法模式来看，由网信办联合其他政府相关职能部门联合执法已经成为一种常态。这种自上而下的执法传导模式实际上仍然是过去政府监管的思维，不仅政府部门与网络信息内容服务平台，甚至网络信息内容生产者与服务使用者已经习惯了“谁运营谁负责”的既有模式。而在事实上，这种“习惯”是一种被迫适应，是网络信息内容服务平台的“技术唯一性”加之政府单位的科层制组织体系的绩效考核、行政效率等评估方式的一种必然选择。

最后，从涉及网络信息内容的司法案例来看，网络信息内容服务平台的“技术唯一性”也成为治理方式僵化的桎梏。

3.2 治理主体驳杂导致“权力”与“权力”、“权力”与“权利”边界不清

长期以来，网络信息内容治理工作主要由中央及各地区互联网信息办公室负责，而在执法模式上主要由网信办联合公安、广电等其他政府相关职能部门共同执法。当前多维治理模式的改变不仅使治理主体进一步扩容，而且扩宽了网络空间权力渠道，进而在网络技术迭代中，多主体权力竞逐似乎成为一种法律难以界定的怪象。

首先，在一般的法律系统中，起因于法学理论中“权利”一词的表达运用存在模糊性，霍菲尔德引入包括请求权、自由（特权）、权力、豁免、义务、无权利、责任、无权力这八个法律的“最小公分母”以厘清法律关系之间的结构要素。但在当下的多维治理模式中，由于多主体的权力与权力边界重合，政府乃至学界并未对其具体法律关系进行拆解。例如，相关网络信息内容服务平台通常具有规则制定、行为管制、数据控制和争议处置等权力。但是，这种权力覆盖显然与其他主体的权力范围与法律权利有所重合，这就导致法律难以对公私主体进行有效的权力配置与划分[7]。

其次，当下的多维治理模式中，多主体的权力与权利边界也尚未厘清。仅以网络信息内容服务平台为例，留存并适当使用用户数据在个人信息或隐私权保护中已被讨论得如火如荼，但时至今日，网络信息内容服务平台往往仍然留存并使用着用户的个人数据。

最后，与前述权力划分相对应，权力划分的另一侧就是主体责任难以界定。实践中，国家通过出台法律法规，将相应责任赋予提供信息内容服务的网络平台，由其承担相应治理任务，但这种单方赋予的国家义务面临诸多问题，其中就包括不少学者对公法责任私人化转移的质疑。

3.3 立法碎片化导致法律适用困难

如前所述，在当前立法模式下，我国涉及网络信息内容治理的有关条文散落于各个法律文本之中，但这种碎片化的立法模式最突出的弊端是法律适用的互异性与滞后性。综合来看，网络信息内容治理有关条文涉及民法、刑法、行政法，但这些条文并不能有效指导法律适用，相关政策性文件可能就法律规范作出了细化性解释，但此类细化性解释往往又影响到其他法律条文的运行。以“约谈”为例，各规范性文件中对“约谈”的启动条件的规定存在较大的差异。《中华人民共和国网络安全法》中的约谈要求，是省级以上人民政府的有关部门在履行职责的过程中发现网络存在较大安全隐患或者发生重大舆情安全事件后启动，但在《互联网信息内容管理行政执法程序规定》[8]中，则将约谈启动情形规定为互联网信息监管部门发现违法事件发生后、作出行政处罚决定前，而在《专网及定向传播视听节目服务管理规定》[9]中，约谈的启动是只有在广播电视行政部门发现节目服务单位“未及时处理违法信息，落实监管措施情节严重”时，显然上述政策法律法规互异性严重。

4. 网络信息内容多维治理的完善路径

4.1 坚持以总体国家安全观为引导，以系统思维为方式进行内容治理

如前所述，网络信息内容治理是总体国家安全观中网络安全的核心组成部分，针对前述治理困境，首先应当保持的就是坚持以总体国家安全观为引导，以系统思维的方式进行内容治理。在网络信息内容中运用系统思维，是在充分考虑治理目标、治理主体、治理客体、治理方式等不同方面的综合诉求的基础上，针对网络内容安全风险进行控制与规避。例如，针对“技术唯一性”困境与治理主体驳杂带来的风险，可对其风险进行横向与纵向分类并建立相应的评估机制进行治理主体与治理手段的明确划分。如前所述，“技术唯一性”所带来的后果包含两个方面：一是网络信息内容服务平台话语权增加，二是有谁运营谁负责的扩散风险的可能。针对这一结果，可以在明确法律关系的基础上将风险控制进行分类，同时针对不同层级进行不同权限的规制。

从横向网络安全风险的发展来说，以网络信息传播及舆情扩散规律为例，网络信息内容的风险扩散往往会呈现“风险出现－风险传播－风险发酵－风险衰退”四个周期。在风险出现及初传播阶段，此时由于风险来源、定性都处于模糊状态，网络信息平台往往是接触到网络信息内容风险的第一主体，其应当承担主要规制责任。同时，由于风险初期往往处于可控状态，此时，可以采用技术限制、价值观引导等方式进行初步处理。在风险进入发酵阶段后，由于风险扩散导致网络中立场对立，此种风险往往会从散点式发展为群体性事件，此时，网络平台不再适宜成为风险控制的主要责任主体，政府监管部门可以利用观点争议进行正确的价值观引导加以消解，同时可以以技术手段作为后备，对风险发展进行引导。在风险彻底进入发酵期后，政府主管部门应采取强制手段尽快消除安全风险。

从纵向网络安全控制来说，可以将网络信息内容治理具体化，分别为“国家－群体－个体－社会环境”四个不同阶段。这四个阶段可以理解为国家与公共安全、群体立场与安全、个人权利保障安全、社会环境与公序良俗安全四个方面。在纵向风险控制中，针对不同性质的安全风险可采取不同治理行动组合。例如，在涉及国家与公共安全、群体立场安全中，平台在发现风险后应当对相关内容进行初步处理，然后将主要规制权向有关部门转移，而针对个人权利保障安全、社会环境与公序良俗安全控制，则应构建风险等级评估体系，针对不同风险程度进行分别治理。

4.2 坚持完善多主体常态化沟通机制

虽然在网络信息内容治理中，行政机关依然存在依赖“强力监管”的情况，但是，随着社会结构和现实的急速变化，政府的治理模式与相关法规体系必须随之调整改变。当今世界处于数字经济时代，行政机关的治理需要注重整体协调和监管指导，破除以往的二元权利结构观念，以一种媒体平台化、传播大众化的眼光来看待多维度权利结构下的主体关系。

一方面，可注意加强综合统筹。在实际操作中，从纵向上看，中央的网络信息办公室可以通过行政指导等手段，对地方网络信息管理部门进行有效协调，保证我国网络安全工作的整体推进。从横向上看，各级网络信息管理部门还应协调和督促公安、工信和市场监管等部门，加大对网络信息的监管力度。

另一方面，政府要持续履行监管义务[10]。在充分考虑到多维主体、数字行为、手段运用、基础框架和法规体系等因素的基础上，需要对该生态系统中的政府监管角色进一步界定。其中，有必要严格按照有关的授权规则，在自己的责任范围之内，适当地行使平台治理的权力，将监管的着力点集中在建立平台规范、应用新型技术、完善权利救济等方面。

4.3 逐步明晰网络信息内容的治理范围

在持续完善的互联网信息内容生态治理过程中，为解决各个执法部门之间交流协作不畅、权力与责任划分不清的现实困境，缓解互联网监管需求复杂性、响应迅速性与管理层级组织化和法规发布滞后这一客观矛盾，政府可按照以下途径，充分利用政府治理模式的灵活性优势，对各部门的执法基础进一步明确，并确定其界限。

一方面，网络信息监管部门要注重与其他部门在联合执法过程中的经验总结，并对其中的有效经验进行推广。近年来，一些地方的网络信息监管部门以“综合治理”理念为指导，系统开展专项整治工作，建立了包括网信部门、公安部门、通信部门等多个部门在内的互联网综合执法协作机制，通过不断健全跨部门、跨层级的协作机制，对短视频、直播等大众化传媒平台进行全方位的监督管理，使互联网上的信息流通秩序得到进一步规范。在上述监管体制的基础上，需要通过从上到下的压力传递与从下到上的实践反馈，逐渐探索出一种新的执法与司法模式，从而促进网络信息内容的生态管理在观念、制度和实践上的创新。

另一方面，通过对以上经验的创新挖掘与转换，中央政府在全面分析全国整体情况与地区间差异的基础上制作执法权力责任清单并逐渐向下推广，有针对性地推动信息网络治理的精细化。从责任清单的具体内容来看，中央政府作为责任清单的制作者，可以通过发布行政公文的手段，建立一个由国家互联网信息办公室为主、其他政府部门为辅的治理体系。在该体系的构建过程中有四个方面需要特别注意。

第一，强调权力和责任的梳理和清理。根据工作的具体事项，对网信部门与其他政府部门的主要权力、权力来源、工作事项，分别从专项执法和联合执法两个层面进行梳理与划分。第二，强调责任的分配和调整[11]。从“权力确定”的理念出发，对各级网信部门与其他部门之间的垂直关系进行梳理，根据相关的制度标准以及国家职能机构改革的实际情况，优化和调整各部门的职责。第三，注重制度的实施与监督。内部监督与外部监督相结合，通过上级监督和群众检举的方式对执法部门的行为进行评价和规范。第四，为解决法律适用的困境，可采用放大“社区治理规则”的方式，使有关法律的适用达到互通。同时，各级政府要整体推动互联网信息内容治理权责清单建设，公安部门、市场监管部门等应根据权责清单中的相关规定（尤其是权责界限），在自己部门权责清单中添加相关内容，实现部门权责清单与整体责任清单内容上的一致与衔接。

结语

在当下网络信息爆炸式增长的时代，各种涉及国家社会的不良信息威胁着正常的社会秩序，各种网络暴力危害公民的名誉荣誉，因此，网络信息内容的治理关乎社会稳定和人民群众的幸福生活。党的二十大强调要持续加强社会主义意识形态的凝聚力，网络信息内容多维治理是全面掌控主流思想舆论的重要武器，多主体协商共治是网络信息内容治理的必要选择。在治理实践中，需持续加强法治建设，利用系统思维对当前困境进行精准认知，提升治理水平，通过严格落实传媒平台的主体责任，开拓合理高效的行政执法模式，以正能量引导网络信息内容的取向，多措并举，形成多方合力，更好地满足我国发展与人民美好生活的需要。

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作者简介：任家诚，硕士研究生，研究方向：刑法学；杨青达，博士研究生，助理研究员，研究方向：法社会学。