监护监督中检察履职的实践逻辑

编者按：家庭是未成年人成长的港湾。在《未成年人保护法》搭建的家庭、学校、社会、网络、政府、司法“六位一体”保护体系中，家庭是未成年人保护的第一责任主体，监护人应当履行法定监护职责。在监护缺失、监护侵害等情形下，检察机关作为未成年人保护的法律监督机关，应依法能动履职，督促监护人履行监护职责，并对履行监护监督职能的相关部门进行监督，以高质效检察履职护航未成年人健康成长。为此，本刊聚焦高质效检察履职促进未成年人家庭保护的理论与实践，从监护监督中检察机关的职能定位、介入监护侵害或缺失案件的检察实践、探索建立与罪错分级处遇措施相匹配的家庭教育指导等方面展开探讨，以期为检察履职助推家庭保护提供智力支持。

摘 要：人民检察院作为法律监督机关，对未成年人监护负有监督职责。目前，在未成年人监护监督体系中，检察机关的逻辑定位还存在一些理解偏差，履职界限不清，线索发现渠道有限，手段刚性不足，一定程度制约了监督效果。检察监督应将“最有利于未成年人原则”作为根本出发点，将未成年人权益“保护人”、监护职责行使“督促人”作为自身的双重定位，明确检察机关在监护监督中履职范围，建立符合未成年人群体特点的检察监督体系，采取具有强制属性的分层次的监护监督措施，为未成年被监护人提供全面检察保护。

关键词：监护监督 未成年人检察 家庭教育指导 社会治理

与域外检察职权较为单一的属性相比，我国检察职权内涵与外延更为丰富，涉及刑事、民事、行政、公益诉讼等诸多方面。我国未成年人检察机构本身就具有“法律守护者”或“公共利益守护人”的定位。2015年1月1日起实施的“两高”、公安部、民政部《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，唤醒了沉睡的撤销监护权法律条款，实际上启动了检察机关介入监护监督。2021年《未成年人保护法》（以下简称《未保法》）确立检察机关“儿童权利监督官”的定位。自此，不仅在检察机关内部，在未成年人司法领域内，未检检察官都拥有最广泛的儿童保护职能。但与此同时，未检的定位与职能界限一直都比较模糊，从国家公诉人到国家监护人，未检的工作职能与定位呈现出不断完善与扩大的趋势，导致未检工作的边界与维度未能确定。在我国法律没有明确规定监护监督制度的情况下，“全能型”的检察职能在发展初期会对未成年人司法工作起到促进作用，但是在发展过程中势必要求对工作职能进行精细化分工，并且检察机关自身角色定位、职能范围与现实能力也无法满足对未成年人保护的所有需求。

一、监护监督中检察履职面临的现实问题

（一）逻辑定位方面

国家机关在适用国家亲权原则时，应当根据逻辑定位和角色属性的不同划分为“国家亲权监督人”和“国家亲权执行人”。基于《民法典》《未保法》《家庭教育促进法》等法律赋权，居民委员会、村民委员会、民政部门等组织和单位在未成年人监护中既是“国家亲权监督人”，又是“国家亲权执行人”。而检察机关作为保证和监督法律实施的护法机关，必须以法律为其行为准则。［1］这有两方面含义：一是检察机关的功能作用在于保证和监督法律实施，二是检察机关履职必须严格以法律为限。因此，检察机关承担“国家亲权监督人”角色，不仅应当对未成年人父母、祖父母、民政部门等监护人的监护履职情况进行监督，还应当对民政部门、居民委员会、村民委员会等“国家亲权监督人”的监护监督履职情况进行监督。实践中，如果未能准确厘定检察机关在未成年人监护监督体系中的逻辑定位，就容易模糊监督与执行的界限，甚至越位履行“国家亲权执行人”的职责。

（二）职能职责方面

1.因概括授权，导致监督履职界限不清。基于《未保法》等法律赋权，在未成年人监护监督体系中，基层组织、民政、妇联、学校、检察院、法院等组织和单位均应对监护人依法履行职责情况进行监督。但法律对于有关组织和单位履行监护监督职责的范围、手段、顺位等内容尚无明确具体的体系化设计，相关组织和单位分工不明确、职能职责不清晰，难以在各主体间形成相互递补的监督层级。一旦出现相互推诿、监督缺位的问题，往往难以有效、及时维护未成年人合法权益。

2.因规定不明，导致监督履职程序不完善。完整的监护监督履职包含发现、调查、评估、处置、跟踪等多个环节，只有对监护人监护意识、监护能力、监护履职与未成年人遭受侵害的关联度等经过充分的调查、评估后，才能启动监护监督处置程序，而现行法律尚未对检察机关监护监督具体流程进行统一规定。有的针对尚未达到法律规定应当撤销监护人资格情形的监护疏忽、监护不当行为，径行通过支持起诉、检察建议等方式启动监护权撤销、转移，对于如何避免对未成年人造成二次伤害、如何评估考察监护人监护能力、如何有效提升监护人监护能力等问题关注度不够，无法达到最佳的保护和救济效果。

3.因理解偏差，导致监督“越位”与“缺位”。比如，《民法典》第31条第1款规定，监护权确认的主体是被监护人住所地居民委员会、村民委员会、民政部门以及人民法院。对条文未能准确理解把握，就容易混淆检察机关与其他组织和单位在监护监督中的履职界限，在实践中出现越位指定委托监护、指定临时监护、收取抚养费执行款项等情形，导致监督履职明显超出了检察机关“法律监督”的职能职责范围。再如，《家庭教育促进法》第49条规定了公、检、法均具有家庭教育指导权。如果未能准确理解检察机关“法律监督”既要监督监护人，又要监督其他监护监督人的内涵，就会导致履职范围过窄。实践中，存在仅围绕检察机关对未成年人或者其他监护人可以采取训诫和责令家庭教育指导的方式督促监护人履职，忽略了应当督促公安机关、人民法院落实训诫监护人和责令监护人接受家庭教育指导的情形。

（三）监督手段方面

1.监督线索发现渠道不足。检察机关现有监护监督线索多为在办理涉未成年人刑事案件中通过卷宗审查、讯（询）问未成年人、开展社会调查发现。线索类型多限于未成年人人身权益受到监护人侵害、监护人对未成年人疏于管教、监护人监护能力不足等，渠道单一、线索类似。未成年人监护疏忽、监护不当、监护侵害的问题多发生于家庭内部，检察机关很难打破家庭壁垒，对于未能出现在刑事案件视野中的监护人损害未成年人人身权益、财产权益、监护人怠于履职、监护人不正确履职等监督线索难以获取，使得相当一部分需要保护和救济的未成年人权益无法得到及时保障。

2.监督履职手段强制性不足。基于法律赋权，检察机关可以采取训诫、督促监护、家庭教育指导、检察建议、支持起诉等措施督促未履行监护责任的个人或相关单位履职，但上述监督履职手段普遍缺乏强制性。实践中，主要依靠检察机关作为国家司法机关的威慑性和对相关人员释法说理方式引导未成年人监护人自觉履行监护职责，监护人若拒绝接受，则检察机关多数情况下无计可施。

3.监督履职体系性不足。实践中，由于监护人监护疏忽、监护不当等原因导致未成年人存在不良行为或触刑行为，检察机关监督履职手段均多为对未成年人监护人进行训诫、督促监护和家庭教育指导，尚未构建起强针对性、层级分明的监护履职体系，在监督履职手段本就强制性不足的情况下，对具体个案的未成年人合法权益保护也成效不一。

二、监护监督中检察履职的逻辑定位

（一）监督定位于“最有利于未成年人原则”

最有利于未成年人原则可以说是未检工作乃至未成年人司法根本原则，同样也成为检察监护监督的基本遵循。健全综合履职、全面保护工作模式，构建依法惩戒和精准帮教体系，以检察履职的司法保护推动形成“六大保护”合力，都充分体现了最有利于未成年人的理念原则。“最有利于未成年人原则”如同父母般的爱，一方面如慈母，对少年开展救济、保护；另一方面如同严父，对少年的行为规范约束，这均是“最有利于未成年人”作为其根本的价值性原则的体现。这种“严父慈母”的保护模式，使得检察机关在作为刑事诉讼的参与主体和社会运行的监督主体中应当定位为“国家监护监督人”，同时也是国家亲权的有效体现。

（二）未成年人权益“保护人”

修订后的未成年人“两法”赋予检察机关对涉及未成年人的诉讼活动、重新犯罪预防、公共利益保护等开展法律监督的职责。进入新时代，未检工作加速发展，不仅要求“高质效办好每一个案件”，更加注重全面保护，要实现从刑事保护向全面司法保护转变，从检察保护、司法保护向六大保护转变，从专科医生向全科医生转变。未检条线综合履职的工作模式，将传统的未成年人刑事检察发展到刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”并重，实现了“四大检察”的有机融合。在办理案件时，充分做到权益保护、溯源治理，充分考虑未成年人司法保护的整体效果，未检开始从“未成年人刑事检察官”向“儿童权益保护官”的角色转变。检察监护监督作为未检工作的重要组成部分，自然也具有浓厚的权益保护色彩，亦应作为“儿童权益保护官”所关注的领域，对违反法律或失职渎职的相关主体，及时追究法律责任。当未成年人及其法定代理人无法有效行使其权利时，检察机关帮助支持未成年人民事保护之诉也是保护未成年人合法权益的必要之举。

（三）监护职责行使“督促人”

在少年司法领域，检察机关对于严重侵犯未成年人合法权益的案件的求刑权正是国家父母的集中体现；对于未成年人的司法救助，则是弥补父母照管能力的不足；对于民事支持起诉、民事审判法律监督，以国家父母的角色参与诉讼；对于监护人侵害未成年人被监护人权益的，进行相应的法律救济，这些都是未检工作契合国家亲权理论中国家监护人身份的体现。国家亲权理论对于国家行使监护权分为“支持、教育、替代”三个层面。对于检察机关而言，其定位应当是“监督督促”——督促父母及公职部门行使未成年人保护的职权。［2］这包括两个层面，一个是对父母的监护监督，另一个是对应当履行国家监护职能的公职部门的履职监督。检察机关开展的撤销监护权督促起诉及支持起诉、制发督促监护令等工作就是对父母监护的监督活动。对于应当行使替代监护职责主体采取的检察建议、公益诉讼等督促履职的监督是对公职部门的监督。需要注意的是，这些监督活动并不意味检察机关要直接实施替代监护，这也契合国家亲权理论中“代位而不越位”的基本立场。

三、监护监督中检察履职的实践路径

（一）明确检察机关在监护监督中的履职界限

1.刑事案件的监护侵害、怠于履职、监护疏忽等监督。涉未成年人刑事案件监护监督的重点在于，审查家庭监护中存在的问题是否已经或者存在导致未成年人实施犯罪或被侵害的可能。已经导致未成年人实施犯罪或被侵害的，当然应当对家庭监护中存在的问题开展监督，如监护人性侵被监护人、监护人放任未成年人不良行为导致未成年人犯罪、监护人允许他人与未成年人单独相处导致未成年人被侵害等。此外，还应通过分析社会调查报告和讯问（询问）未成年人等方式着重审查是否因家庭监护中存在的问题导致存在未成年人实施犯罪或被侵害的可能，如短缺未成年人生活费、未限制未成年人与社会人士交往、放任未成年人进入不适宜的场所等。

2.民事案件的监护责任履行、监护不当等监督。《民法典》规定，父母对未成年子女负有抚养、教育和保护的义务，监护人除为维护被监护人的利益外不得处分被监护人的财产，监护人在作出与被监护人利益有关的决定时应当根据被监护人的年龄和智力状况尊重被监护人的真实意愿。《未保法》也有类似规定。在履职过程中，检察机关应着重审查未成年人父母是否存在放任未成年人脱离监护、长期不与未成年人共同生活、不支付抚养费、违法处分未成年人财产以及作出与未成年人利益有关决定时不尊重未成年人真实意愿等情形。

3.社会机构、团体中的具有监护职责的单位或个人监护责任落实的监督。《民法典》规定了居（村）民委员会和民政部门指定监护人和担任临时监护人、监护人的职责。在担任监护人方面，因民政部门下设社会福利机构，故实践中多由民政部门担任未成年人监护人。同时，除了让未成年人在社会福利机构生活外，寄养家庭也是替代监护的另一重要形式。检察机关履职过程中，应着重审查居（村）民委员会和民政部门指定监护人时是否尊重被监护人的真实意愿、是否按照最有利于被监护人原则、被指定的人是否具有监护资格，居（村）民委员会和民政部门担任临时监护人和监护人时是否依法保护未成年人的人身权利、财产权利以及其他合法权益、是否保障未成年人正常学习生活，寄养家庭是否严格按照寄养合同承担责任等。此外，在“两高两部”《关于办理性侵害未成年人刑事案件的意见》中也规定了有关个人和组织未及时向法院申请撤销监护人资格的，检察机关可以依法督促、支持其提起诉讼，这也是检察机关对于应当承担替代监护责任的组织进行督促的职责。

（二）建立适应督促监护特点的检察监督体系

1.涉未刑事案件中通过督促履职落实监护责任。从少年司法实践来看，监护失职或失误不仅是导致未成年人违法犯罪或受侵害的主要原因，同时也是涉罪未成年人或未成年被害人走出犯罪（受害）阴影、顺利回归社会的重要障碍。以S省C市为例，2020年以来涉罪未成年人与未成年被害人中，来自单亲家庭、继亲家庭以及父母不和家庭的占43%，不与父母共同生活、脱离家庭监护的占47%，放任、溺爱、打骂体罚等家庭教育方式不当的占74.6%。［3］以“督促监护”和“家庭教育指导”双重叠加的模式，有力介入干预家庭监护，帮助有家庭教育指导需要的父母提升教育培养子女的技巧与能力，同时以监护监督的方式督促监护人切实履行监护教育职责。如同犯罪特殊预防与一般预防的辨证关系一样，通过督促监护失职或失误导致子女违法犯罪或者遭受侵害的监护人切实履行监护职责，同样能够提升全社会的监护责任意识，增进家庭监护，为所有未成年人营造健康成长的家庭监护环境。

2.涉未成年人民事监督进行实质性审查。除了通过与人民法院建立相应工作机制规律性开展涉未成年人民事案件卷宗的集中审查、专项监督外，还可结合监督线索筛查要点和法院数据库情况建立大数据法律监督模型，实现未成年人家庭监护情况的实时性、常态化监督。在审查法院办理涉未成年人民事案件中重点关注是否严格遵循“最有利于未成年人原则”、未成年人的被探望权、被抚养权、受教育权有无及时保障并执行、监护人有无违法处置未成年人财产等，还应着重审查案件中是否暴露出家庭监护中存在的问题。对法院履职不当的，依法通过工作提示、情况通报、检察建议等方式督促履职，监护责任不履行、监护不当的，通过释法说理、督促监护、支持起诉、抚养费执行监督等方式联手法院共同维护未成年人合法民事权益。

3.涉未成年人社会监护职责落实督促。作为国家法律监督机关，检察机关承担着对政府部门是否依法履职进行监督的责任。未保小组联席会议为各部门、街道充分交流未成年人保护工作提供了平台，除对民政部门和居（村）民委员会以往已开展的指定监护人和担任临时监护人、监护人的工作进行全面审查外，还应采取实地走访、询问被监护人及被指定监护人等方式开展实质审查，委托当地家庭寄养的，更应常态化开展走访调查、教育指导等工作。

（三）采取具有强制属性的分层次的监督履职手段

1.以“督促监护+家庭教育指导”为主体的柔性监护监督措施。针对监护缺失、怠于履职、监护疏忽、家庭教育不当等情形，可以通过以“督促监护+

家庭教育指导”为主体的柔性监护监督措施督促监护人履职。除在《督促监护令》或开展家庭教育指导令中提出针对性措施外，还应自行或委托社工开展实质化监护和指导工作。当地有“家庭教育指导工作站”或“家长学校”的，可以通过组织参与亲子交流、亲子阅读、亲子游戏等方式增强双方互动，聘请专业家庭教育指导师进行集中授课，改善家庭教育理念方式，修复破裂亲子关系，确保孩子的“第一所学校”和“第一任老师”正确发挥功能作用。

2.以“支持起诉+调解+审判执行监督”为主体的诉讼监护监督措施。针对监护侵害、非法送养、不支付抚养费、违法处分未成年人财产、放任未成年人实施严重不良行为甚至违法犯罪行为等不依法履行监护职责或者严重侵犯被监护的未成年人合法权益的情形，检察机关应依法将相关线索移送给其他监护人、有监护资格的人或单位并督促其提起撤销监护权、变更监护权或民事侵权之诉。在民事侵权之诉中，为保障未成年人的正常生活学习，应加强对实施侵权行为监护人的释法说理工作，争取以调解结案的形式止诉息讼。若被告方未按照调解协议或民事判决履行相关责任，告知原告方可申请强制执行，并依法对执行过程开展监督工作。

3.以“立案监督+刑事处理”为主体的刑事监护监督措施。针对性侵、遗弃、家庭暴力、故意伤害、教唆利用未成年人实施犯罪行为等触刑行为，依法将相关线索移送公安机关，开展立案监督工作并引导侦查，严格按照法律规定开展后续审查逮捕、审查起诉工作。同时，还应将相关情况告知其他监护人或有监护资格的人，由其提起撤销、变更监护权之诉并支持起诉。无其他监护人的，告知居（村）民委员会或民政部门担任临时监护人，不具有监护资格的人或者监护人的确定有争议的，由居（村）民委员会或民政部门在充分尊重未成年人真实意愿的前提下指定或担任监护人，检察机关还应对居（村）民委员会或民政部门担任临时监护人、指定监护人或担任监护人的过程全面开展法律监督工作。