如皋市土地综合整治存在的问题及其对策

摘 要 土地综合整治是保护耕地的重要手段，能有效提高存量土地的利用率，落实耕地占补平衡，进一步提高土地产能。为使土地综合整治项目更加贴近农村需要，以江苏省如皋市为例，分析当前农村土地综合整治存在的政府部门间协调统筹不够、项目前期规划论证不充分、缺乏公众有效地参与和资金投入、新增耕地验收影响项目进程、后期管护不到位等问题，并提出进一步加强组织领导、因地制宜做好规划设计、提高公众参与度和财政投入、实现土地整治项目全周期管理、探索开展全域土地综合整治等对策。

关键词 土地综合整治；耕地；农村；江苏省如皋市

中图分类号：F321.1；X32 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.12.049

土地综合整治是指在一定区域范围内，对土地利用结构不合理、土地开发利用不充分或因生产建设损坏、自然灾害损毁的土地进行恢复利用，提高土地利用效率和效益的活动。土地综合整治是土地开发、土地整理、土地复垦、土地修复的统称，笔者主要以江苏省如皋市历年来实施的省以上投资土地综合整治项目（省以上自然资源部门与财政部门按年度计划下达专项资金以用于建设的项目）为例，分析当前如皋市在土地综合整治工作中取得的成效、存在的问题，并提出对策建议。

1 取得的成效

如皋市早在2004年就开展了省以上投资土地综合整治项目，2004—2023年累计实施项目27个，项目总建设规模23 788 hm2，新增耕地621 hm2，新增耕地率2.61%，争取上级项目资金77 032万元（见表1）。

1.1 增加耕地面积，提高粮食产量通过废沟呆塘、散乱建设用地、零碎低效利用土地整合及沟渠路硬质化瘦身改造，累计新增耕地621 hm2，按每667 m2产量1 000 kg计算，净增耕地粮食产能达9 315 t。通过对土地、农田水利、田间道路等的整治工作，提高耕地质量，按原有耕地面积在总规模中占比78%折算，每667 m2产量增加30 kg计算，可新增粮食产能8 350 t。二者叠加每年粮食增收17 665 t，按国家统计局发布的人均年粮食消费量132.8 kg计算，可解决13.3万人的粮食消费之需，对稳定粮食价格、夯实国家粮食安全起到了积极的作用。

1.2 发展现代农业，促进农民增收

集中整治碎片化土地，完善农业基础设施，不仅提高土地使用效率和生产能力，而且为土地承包流转规模化经营提供了条件。土地承包经营权归并调整后，承包户由原来户均耕种20多块地合并成2块左右成片种植，种植规模化、机械化，解决了长期以来因承包地耕种不便、地块之间质量差异显著、土地折算面积系数不统一等因素引起的分地矛盾，降低了土地收种的人力、物力成本，促进项目区粮食大幅增收，农民收入增加。

1.3 优化农村布局，提升生态效益

如皋市为实施土地综合整治项目，重新规划项目区土地，将农民不想承种的“裤腰带”“豆腐块”，集中连片平整，修整标准农路、沟渠、排水、灌溉等设施，形成了“田成方、林成行、路相通、渠相连”的现代农田耕作体系。项目实施后，项目区内的田间小气候、农业生态环境得到改善，水土流失得到缓解，有效防止风灾影响，灌排系统得到完善，抗旱排涝能力得到加强，为土地资源的可持续利用和经济的稳步增长创造必要的条件。

2 存在的问题

2.1 政府部门间协调统筹不够

土地综合整治是一项系统工程，涉及面广、技术要求高、工作量大，需要自然资源、农业、水利、环保等多部门协调推进，且项目施工还涉及乡镇、村、村民小组、农民、设计方、施工方及监理方等，项目推进过程中，若任何一方遇到问题不及时整改或整改不到位，都会严重妨碍项目进度，使土地综合整治效果大打折扣[1-2]。目前，如皋市土地综合整治项目一般由市土地整理中心申报，负责业务指导和资金、质量监管，乡镇具体负责组织招标实施和清障矛盾调处，但实施过程中，部分乡镇领导重项目立项、轻项目实施。目前，如皋市仍有2020年立项的项目未完成最终验收，究其原因还是乡镇不重视，政府部门间协调统筹不够，组织推进力度不大。

2.2 项目前期规划论证不充分

土地综合整治项目的全过程是在规划方案的主导下完成，但一般项目申报从收到通知到上报材料需要50～70 d，包括确定项目设计单位、实地踏勘、征求农民意见、项目初步设计、逐级评审等环节，方案上报及评审仓促，图上作业多，实地调研少，多数项目在执行阶段需要调整设计方案。为便于管理、方便沟通，如皋市选用的规划设计单位基本固定，设计理念通用，整治模式趋于同质化，整治目标单一，偏重于耕地的调整、地块的规整、沟渠路的改造等农用地的整治，水利和生态环境保护等方面论证不足，没有挖掘出整治区域的独有乡土元素，导致各项目大同小异。

2.3 缺乏公众有效地参与和资金投入

如皋市农村土地综合整治主要是政府“自上而下”推动，农民自发“自下而上”的主动整治少，农户没有认识到开展土地综合整治的意义和应承担的责任，对土地权属调整不清楚，一旦发现权属调整涉及利益分配且缺乏公平，就会出现扰工、阻工等情况[3]。另外，土地综合整治项目投资大、周期长且收益保障不足，社会资本参与的积极性不高，目前如皋市土地综合整治项目资金主要来源于新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费和土地出让金等政府财政投入。从长远来看，仅依赖财政有限的资金远远不够，如皋市急需寻找有效完备、可供推广的资金筹集方式。

2.4 新增耕地验收影响项目进程

补充耕地项目的验收与核定按照自然资源部的要求必须与国土变更调查衔接，新增耕地报备入库时应已纳入年度变更国土调查或日常变更机制。因此，如皋市要想验收通过土地综合整治项目，必须先开展补充耕地的国土变更工作。然而，如皋市项目区新增耕地主要来源于对废弃田间道、沟渠、坑塘及田坎的复垦，根据土地条件及种植习惯，复垦后主要种植水稻和小麦，地类为水田。水田须种植水生作物或存在稻茬、秸秆等明显耕种痕迹，如皋市农田一般为麦稻轮作两季种植模式，实现国土变更必须抓住种植季节（6—11月），不及时种植，达不到变更要求（出土出苗）只能再等1年，影响项目最终验收。

2.5 后期管护不到位

2.5.1 部分配套设施管护不当损毁严重

如皋市早期实施的土地综合整治项目由于投资强度低，土地平整工程与拆迁资金占比较多，沟渠路等田间配套工程投入不足。田间道多为砂石路，泵站泵房设计简单，硬质农渠设计壁厚偏薄，经多年雨水冲刷，毁损较多。但目前项目不允许重复申报，地方政府经济捉襟见肘。

2.5.2 补充耕地“非农化”“非粮化”、闲置撂荒等后期管护问题

随着城镇化进程的加速，许多农民选择进城务工，农村劳动力大幅减少，加之土地上种植作物的效益日益减少，农民种地意愿逐年下降，弃耕、撂荒现象时有出现，并呈增加趋势[4]。此外，农业产业结构调整，效益高的经济作物受到农民的青睐，特别是土地流转后，承包人为追求经济效益最大化，种植果树等经济作物，耕地“非粮化”现象日益突出。

2.5.3 建设随意占用新增耕地

如皋市土地综合整治项目后期管护模式为乡镇主管、村级主要负责，项目竣工验收后，自然资源和规划部门需要与相关镇（街道）办理资产移交手续，签订管护合同，但以上流程往往流于形式，监管缺乏，农民建房、构筑物违法搭建、农村道路新建或改扩建乱占新增耕地的情况时有发生。

3 对策

3.1 进一步加强组织领导

加强对土地综合整治工作的重视，强化政府不同部门、不同层级的责任分工，细化责任清单，形成“政府统筹、自然资源和规划搭台、部门协作、镇村为主”多级协调联动的土地综合整治工作机制。建立项目实施监管与考核小组，加大政绩考核力度，定期进行项目工程质量评估和考核，引入“奖惩”制度，把土地综合整治作为一项政治任务，倒逼相关单位对项目的加速推进。

3.2 因地制宜做好规划设计

土地综合整治规划为土地综合整治活动提供了重要的参考和方向，如皋市应扩大备选设计单位的范围，更新设计理念，编制规划前做好现场踏勘和资料收集，摸清土地资源底数，根据项目区土地利用现状挖掘土地整治潜力，开展适宜性评价，找出限制因素，合理规划土地利用结构与布局。根据各地实际，加强与当地农民沟通，尽可能利用原有的道路、灌排体系和基础设施，以减少新占用土地、降低工程量和投资，节约建设成本，提高土地利用效率。

3.3 提高公众参与度和财政投入

坚持以人为本，强化土地综合整治工作的宣传，扭转部分乡镇领导工作重心偏向工业的固有思想，主动公开规划设计方案，充分调动农民的积极性。强化资金管理，严格按照计划与预算拨付资金，专款专用。积极拓宽融资渠道，探索以政府为主、农业企业和个人多方参与的合作模式。对早期实施项目，如皋市应积极组织申报并整合各方面的项目资金，适度进行再改造，以提高农田配套水平和保障能力，提高农田产出率和效益。

3.4 实现土地综合整治项目全周期管理

加强土地综合整治项目全过程监管，努力实现立项、实施、验收、管护的全过程信息化管理，严格后期管护责任措施，确保土地综合整治项目达到预期社会效益。

3.4.1 严格项目申报

建立严格的项目申报制度，提高项目立项管理水平，根据立项审查要点制作资源底图，统一技术规范，深入细致调查，广泛征求农民意见，完善现场踏勘、勘测定界、专家评审论证等程序，杜绝项目立项后随意变更项目内容。

3.4.2 强化组织实施

严格实行项目法人制、招投标制、工程监理制、合同制及公告制等制度，严格按照规划方案实施，工程施工时不得随意变更方案。按照规定进行工程结算、财务决算审计和竣工验收。按要求开展耕地质量评定、耕作层剥离等工作。

3.4.3 规范验收流程

根据验收要求制作项目区正射影像，市自然资源和规划部门组织财政、农业农村、生态环境等相关职能部门对项目规划设计、施工监理、竣工测量、资金使用、新增耕地质量等进行初验，初验合格且新增耕地通过日常变更并在系统中备案后，申请省级终验。

3.4.4 创新管护模式

制订切实可行的管护制度，明确管护主体、管护责任、管护内容、管护期限等，严格耕地用途管制，做好全市农村土地综合整治项目“回头看”，查看配套设施的使用情况及管护情况。探索资金拨付模式和奖补政策，对耕地后期管护效果较好的镇（街道）另发放管护经费补贴。

3.5 探索开展全域土地综合整治

目前，如皋市仅注重农用地的整理，对农村建设用地整治、生态保护修复、公共空间治理投入不多。近年来，全国多地开展了全域土地综合整治工作，全域推进农用地、建设用地、乡村生态保护与修复、国土空间综合治理，已有不少成功案例[5]。如皋市应借鉴优秀整治项目，结合生态文明建设，根据区位、资源和文化等优势，使农村土地综合整治向全域土地综合整治转型升级，让土地综合整治发挥更大的效益。

4 结语

农村土地综合整治是一项利国利民的民心工程，如皋市在经济建设过程中既要关注工业化带来的经济效益，也要注重农业生产在国家建设中的根本性地位。只有农业发展的后劲不断，经济发展才具有更好的持续性，绿水青山与金山银山才能兼得。如皋市要紧抓政策机遇，研究和改进土地综合整治工作，把土地综合整治作为解决乡村发展问题的重要切入点、城乡等值化发展的重要平台，挖掘土地资源的更多功能和附加值，实现乡村振兴。

参考文献：

[1] 岳维财.试论土地整治中存在的主要问题及对策[N].山西科技报，2022-09-15（A6）.

[2] 王维锦，喻军，卢宇蓉，等.浅谈当前土地整治工作中存在的问题与对策[J].山西农经，2018（4）：52-53.

[3] 严金明，夏方舟，马梅.中国土地整治转型发展战略导向研究[J].中国土地科学，2016，30（2）：3-10.

[4] 林志辉.土地开发整理项目补充耕地后期管护的问题与解决方法探索[J].农村实用技术，2022（10）：106-107.

[5] 陆凤娟.乡村振兴背景下S县农村土地综合整治问题与对策研究[D].绵阳：西南科技大学，2022.

（责任编辑：张春雨）