杭州：纵深推进预算草案“三审”制

政府的钱从哪里来，花到哪里去，安排得合不合理——这些关乎经济社会发展和人民群众福祉的问题，一直是各级人大和人大代表依法履职的“重头戏”。

近年来，杭州市人大常委会创新实施预算草案“三审”制，将加强预算审查监督同推进全过程人民民主高度融合，通过民主化手段提升预算管理科学化，更好发挥人大制度优势，不断提升预算监督工作实效。

五年探索迭代，打造预算监督“金名片”

2024年2月1日，杭州市第十四届人民代表大会第四次会议表决通过了关于市及市本级2023年预算执行情况和2024年预算的决议，标志着杭州市“人大代表预审、财政经济委员会初审和人民代表大会审批”的第五轮预算草案“三审”制工作圆满完成。

据统计，此轮“三审”制工作通过现场调研、书面和线上提意见等形式，共收到相关建议157条，其中采纳122条，采纳率为77.7%。

预算草案“三审”制，是指在预算审查监督工作中，对列入重点审查的部门预算草案、专项（项目）资金安排采取“人大代表预审”征求预算编制意见、“财政经济委员会初审”提出预算修改意见、“人民代表大会审批”履行预算审批职权，并对预算执行、决算和绩效进行全过程监督的工作机制。

“我们从2019年9月开始探索试行，目前已连续5年在年度预算草案审查中开展。”杭州市人大常委会预算工委有关负责人说，这5年的探索实践，不仅是一个更加突出绩效导向、更加注重预算资金延伸拓展的监督过程，也是预算草案“三审”制不断引向深入，不断发挥机制功效的完善过程。

2020年度预算草案预审，选取了市城管局等涉及资金量大、与民生密切相关的6个部门作为重点审查对象。2021年度将重点审查对象从部门预算向专项（项目）资金预算拓展，选取市交通警察局等6个单位的部门预算以及城市大脑交通治堵等6个专项（项目）资金开展重点审查。2022年度重点审查对象扩展为市公安局等12个部门预算和12个专项（项目）资金预算。2023年度突出面向基层重点，采取了一个主管部门、一个下属二级预算单位和一个专项（项目）资金预算的“1+1+1”方式，对市人社局等6个部门进行审查。一路走来，重点审查对象、监督内容、实施步骤进行了不断的完善和深化。

此轮“三审”制工作在对6个部门预算审查的基础上，分别各选取1个重点专项（项目）进行重点审查，并要求部门对该重点审查专项（项目）进行绩效自评，形成“1个部门预算+1个专项（项目）预算+1个绩效自评”的“1+1+1”模式。

6组重点审查对象包括城西科创大走廊管理委员会、城西科创大走廊建设专项、市国动办（人防办）、区县人防建设及管护补助项目等。杭州市人大常委会主任会议成员、专职委员、财经委委员、财经审查小组成员和常委会专家咨询组成员共79人，分6个监督小组参与监督活动。

“从突出问题导向、注重绩效监督方面，提出了放大财政资金牵引撬动作用，引导各类基金共同推进城西科创大走廊区域内科技成果转化和产业能级提升的审查建议。”杭州市人大代表钱育新，是代表预审监督小组的成员，也是市人大财经审查小组成员，今年参加了对城西科创大走廊管理委员会、城西科创大走廊建设专项的审查。

“这些年，我见证了预算草案‘三审’制工作的不断完善发展。比如把审查的触角深入下属事业单位和专项（项目）；在各区、县（市）全面开展‘三审’制工作，让全过程人民民主的理念和实践在基层扎根。”连续5年参与“三审”制工作的市人大代表过灵芝说。

代表广泛参与，有力激活预算修正权

预算草案“三审”制的最大特点，就是引入“代表预审”机制，通过人大代表参与预算编制的方式，把代表的意见建议反映到政府预算中去，真正体现了从“投票的权利”到“广泛参与的权利”。

过灵芝对此深有体会。

第一次参加预审活动，当看到市科技局30多页的部门预算草案，每年10多亿元的支出，她“感到压力满满”，但还是逐字逐句地啃完这些材料。

“因为有科技工作的经历，还真发现了一些问题。比如把本应属‘三公’经费的支出，列支在项目专项里。有些重大专项，具体资金用途模糊，这些都不符合预算精细化管理要求。”在预审会、调研活动中，她将这些意见建议一一提出，“科技局很重视，有些情况当场就做了解释说明，有些问题研究整改后，又多次和我电话沟通。”

在推进“三审”制工作中，由市人大各有关专门委员会牵头，有关区、县（市）人大常委会配合，结合人大代表的专业特长和意愿，组织成立了代表监督小组，对相应的政府部门预算进行重点监督，实现监督主体与监督对象的最优组合、最强配置。

2022年市人代会期间，首次成立由52位市人大代表组成的财经审查小组，小组成员是有财务类、工程类、经济类背景的相关代表，他们充分发挥学有专长的优势，成为“三审”制工作的基本力量。

“各监督小组通过查阅草案文本、听取工作汇报、开展实地调研、走进代表联络站等形式，对部门预算及专项（项目）资金预算草案进行调研和审议，提出具体意见建议。”杭州市人大常委会预算工委相关负责人说，然后召开预算专题审查会议，组织代表与预算单位开展面对面交流，就有关问题进行当面询问。

在这个过程中，代表通过调研听取预算单位汇报，将工作诉求反映在审议意见中；预算单位通过落实代表意见，将代表意志体现在预算安排中。财经委在后续的初审中又通过吸纳预审成果，督促财政部门抓好落实，通过“两来两回”促进意见的双向吸纳，不仅提高了预算编制的民主性，而且打通了预算草案修正的技术路径。

“预算草案‘三审’制让代表对编制过程中的预算草案发表意见，充分保障了代表对预算的知情权、参与权、表达权、监督权。人大代表依法审查预算草案，就是替1200万杭州人民监督政府怎么花钱，这是全过程人民民主的生动实践。”过灵芝由衷地感叹，管好“钱袋子”就是对人民群众负责任。

数字赋能监督，更好守护人民“钱袋子”

近年来，杭州市人大常委会借助人大数字化改革的东风，构建起涵盖预算监督、审计监督、国资监督、经济监督、重大投资项目监督等五个子系统的财经综合监督系统，打通与政府相关部门数据信息共享的渠道，不断实现财经监督整体智治、协同高效。

预算草案“三审”制各阶段工作有机融入财经综合监督系统，借助跨部门数据直采，在预算监督子系统全面展示和校验市本级“四本预算”草案、部门预算和专项资金安排情况等数据，结合模块自动分析功能，实现了全口径数据归集、可视化数据展示、模型化数据分析，为预算审查监督提供技术支撑。

同时，不断完善“三审”制部门预算草案查询、意见建议收集反馈等相关功能模块，建立常态化数据校验机制，创造条件让更多人大代表通过线上参与“三审”制工作，不断提高预算草案“三审”制的质量和效率。

杭州市十四届人大常委会第四次会议还表决通过了《关于深化预算草案“三审”制工作的决定》，将“三审”制工作的有效做法和成功经验以制度形式予以固化。决定规范了“三审”制工作的审查原则、审查流程、审查重点，明确了人大代表等各审查参与方的工作职责，同时也对运用财经综合监督系统提高“三审”制工作实效提出要求。

杭州市人大常委会预算工委相关负责人表示，下一步将深化预算草案“三审”制工作，在监督选题上更加围绕全市中心工作，紧扣省委三个“一号工程”和市委后亚运“十大攀登行动”的工作部署加强监督；在监督重点上更加注重全面绩效管理，积极引导人大代表在预算审查过程中更多围绕财政支出政策的绩效开展监督；在监督主体上更好服务人大代表深入参与，更好发挥人大代表行业特长、职业专长，不断完善财经综合监督系统，为人大代表审查提供便利；在监督实效上确保人大代表意见得到有效落实，督促财政部门和预算单位切实做好意见办理工作，形成预算草案“三审”制工作的闭环管理。