新型城镇化背景下农村养老档案建设的现实困境及破解策略

随着新型城镇化的快速推进，农村养老事业迅速发展，人民至上、老有所养的大政方针已经惠及广大农村地区。然而，农村养老档案作为支撑农村养老事业的重要基础，却没有得到应有的重视，面临着诸多现实困境。特别是河南等农业大省，农村老龄化人口迅速增加，农村养老档案的问题日益突出。一方面，由于历史原因和地域差异，农村地区养老档案建设基础薄弱、设施落后、人才匮乏，档案收集、整理、归档、利用等存在诸多问题；另一方面，随着农村人口老龄化趋势的加剧，养老档案的数量和复杂性也在不断增加，对档案工作提出了更高的要求和挑战。

一、农村养老档案在社会保障事业中的作用和价值

农村养老档案详细记录了农村老年人的生活状态、权益变动及福利参与情况，“是劳动者‘老有所依’的福利依据，不仅记载了养老保险的缴纳详情，还记录了个人的主要工作经历，是集成化的个人劳动档案”[1]，在社会保障事业中占据着举足轻重的地位。

（一）记录生活状态，反映权益变动

农村养老档案作为记录农村老年人生活状态的重要载体，详细描述了老年人的家庭结构、经济状况、健康状况等信息，不仅反映了老年人的生活全貌，更反映了他们在社会保障体系中的权益变动情况。这些档案搭建了通往了解农村老年人的基本情况和生活需求的桥梁，能及时发现他们在养老过程中面临的问题和困难，为制定更加精准的社会保障政策提供有力支撑。

（二）维护权益凭证，保障福利享受

农村养老档案在保障老年人权益方面发挥着关键作用。它们不仅是老年人享受社会保障待遇的凭证，还是他们维护自身权益的重要依据。当老年人需要维护权益或享受相关待遇时，农村养老档案能够提供有力的证据支持，帮助他们维护合法权益。这些档案也为政府监督社会保障政策的执行情况提供了重要依据，确保政策能够真正惠及每一位农村老年人。

（三）推动信息化进程，提升管理效率

农村养老档案在推动社会保障事业信息化进程中发挥着重要作用。随着信息技术的不断发展，农村养老档案的数字化、信息化已经成为必然趋势。通过建立电子档案系统，实现档案的快速查询、共享和传输，可以大大提高社会保障管理的效率和质量。数字化档案不仅为政策制定者提供了更加全面、准确的数据支持，还简化了管理流程，降低了管理成本，为农村老年人提供更加便捷、高效的服务。

（四）展示成果资料，促进社会和谐

农村养老档案作为展示社会保障事业发展成果的重要资料，具有促进社会和谐稳定的价值。对养老档案的分析和研究，可以使我们发现社会保障制度在保障农村老年人生活方面的积极作用，以及制度实施过程中的成效与不足。这些档案不仅为政府调整和优化社会保障政策提供了重要参考，推动社会保障事业的健康发展，还可以作为宣传社会保障制度成果的重要载体，增强社会对社会保障制度的认同感和信任感，促进社会的和谐稳定发展。

二、农村养老档案建设的现实困境

“养老档案管理是一项专业性很强、涉及主体较广的工作，政府、社会、机构、家庭都必须参与其中”[2]，但在实际推进农村养老档案建设的过程中，却面临着边缘化、形式化、碎片化和滞后化等多重现实困境。

（一）边缘化之困：农村养老档案建设的忽视与失衡

1.资源投入边缘化，档案建设受冷落

在农村养老档案建设中，资源投入的边缘化现象尤为突出。相较于城市或其他重要领域，农村养老档案建设往往被视为次要或边缘化的工作，缺乏必要的支持和保障，场地、资金、人力等资源投入严重不足，工作难以得到有效推进，整体建设水平和质量相对低下。

2.政策关注边缘化，档案发展受限制

政策关注度的边缘化也是农村养老档案建设面临的一大困境。在制定和实施农村养老相关政策时，往往集中于床位数量等方面，档案建设未能得到足够的重视和关注，在政策支持和引导方面处于边缘地位，难以获得有力的政策保障和推动，限制了健康发展。

3.社会认知边缘化，档案价值被忽视

农村养老档案建设在社会认知方面也存在边缘化的问题。由于缺乏对农村养老档案建设价值和意义的深入了解，社会大众乃至学术界往往对其持忽视、轻视甚至无视态度。社会及学界认知的边缘化导致其难以获得广泛的社会认同和理论支持，其在养老政策制定、养老服务优化等方面的价值和作用也难以充分发挥。

4.服务保障边缘化，档案管理陷困境

在服务保障方面，农村养老档案建设同样面临着边缘化的挑战。由于缺乏专业的档案管理人才和先进的技术手段，农村养老档案的管理往往处于不规范、不科学的状态，档案管理过程中容易出现信息丢失、损坏等问题，影响了档案的完整性和可用性。由于服务保障的不足，农村养老档案在利用过程中也面临着诸多困难，无法满足实际需求。

（二）形式化之弊：农村养老档案建设的表面与机械

1.建设注重形式，内容有待充实

农村养老档案建设有时会沦于被动的、应付式的工作流程与形式，实际内容相对较为单薄，具体内容和细节仍需进一步充实和完善，尤其缺乏对老年人真实生活状况、养老需求、政策实施效果等核心内容的深入挖掘和跟踪记录，不能更好地反映农村养老的实际情况。

2.制度框架粗糙，执行有待加强

农村养老档案建设在制度框架方面已经取得了一定进展，但普遍尚显粗糙，有待优化细化，执行力度也需加强。在具体实践中，制度框架的粗糙和执行力的不足已成为制约其发展的重要因素。这两个问题相互交织，共同导致了养老档案建设工作的滞后和效果不佳。

3.建设思维机械，实效有待提升

在实用性思维和功利性认知的影响下，档案建设往往成为机械化的行政任务，缺乏创新和灵活性。档案管理人员可能只是按照固定的流程和模板进行档案的整理和归档，而缺乏对实际情况的深入了解和思考。思维方式的机械使档案建设变得僵化，无法真正反映农村养老的复杂性和多样性。

4.监督流于形式，存在潜在隐患

在监督机制方面，农村养老档案建设同样存在形式化的问题。监督机制往往流于形式，缺乏实质性的监督和检查。监督过程过于宽松和随意，一些潜在的问题和隐患难以被及时发现和纠正，增加了养老档案建设过程中的风险和不确定性，给农村养老事业的发展带来了潜在隐患。

（三）碎片化之患：农村养老档案建设的分散与割裂

1.档案内容碎片化，信息难以整合

农村养老档案的碎片化倾向明显，内容呈现分散、割裂的状态。由于缺乏统一的管理标准和规范，各地在档案建设过程中缺乏统一规划和协调，档案内容重复、交叉甚至矛盾，信息难以整合，无法形成完整、连贯的农村养老事业档案，给后续管理和利用工作带来了极大的不便。

2.档案管理碎片化，流程缺乏连贯

在农村养老档案管理中，也存在着明显的碎片化现象。档案管理机构设置有待优化，职责划分不明确，管理流程缺乏连贯性和系统性。不同部门之间的管理工作往往相互独立，缺乏有效的沟通和协作，容易出现档案信息丢失、遗漏等问题，影响了工作效率和质量，制约了养老档案建设的整体发展。

3.档案利用碎片化，价值难以发挥

农村养老档案的利用也面临着碎片化的困境。档案内容的分散和割裂，以及档案管理的不规范，致使档案利用过程中难以形成有效的信息支撑。缺乏统一的档案利用平台和机制，档案的利用范围受到限制，无法充分发挥其应有价值，不仅浪费了宝贵的档案资源，还制约了农村养老工作的深入发展。

4.监督体系碎片化，监管难以统一

在监督体系方面，农村养老档案建设同样面临分散和割裂的问题。缺乏统一的监督标准和机制，不同地区的监督工作往往各具标准，难以形成合力。监管力度不足，容易出现监管盲区，一些违规行为难以被及时发现和纠正。监督体系的割裂也增加了监管部门之间的协调难度，降低了监管效率。

（四）滞后化之忧：农村养老档案建设的迟缓与不足

1.建设进度滞后，无法满足需求

农村养老档案建设的进度明显滞后于实际需求。随着农村老龄化趋势的加剧，对养老档案的需求日益增长，然而档案建设的步伐未能跟上这一节奏，档案内容无法及时、全面地反映农村老年人的生活状况和需求，无法为养老政策的制定和实施提供有力的数据支撑。

2.管理手段落后，制约发展步伐

传统的档案管理方式已经无法满足现代档案管理的需求，许多农村地区对养老档案的理解还停留在传统的纸质记录层面，未能充分认识到现代养老档案在数据收集、分析、政策制定等方面的巨大价值。高层次专业人才、新的管理技术未能得到及时引入和应用，降低了档案管理的效率和质量，制约了档案建设的整体发展步伐。

3.信息资源不足，限制利用价值

档案内容不完整、信息更新不及时及信息共享程度低下等问题，是农村养老档案建设滞后性的深刻体现。这些问题反映了在新型城镇化的推进过程中，农村养老档案建设的步伐并未与之同步，甚至在一定程度上滞后于社会发展的实际需求，严重影响档案价值的发挥和利用，制约了农村养老事业的健康发展。

4.监督机制陈旧，影响建设质量

监督机制的陈旧也是导致档案建设进度滞后的一个重要原因。传统的监督方式往往过于依赖人工检查与核实，不仅效率低下，而且难以确保信息的准确性和完整性。监督机制的滞后也导致了档案建设过程中的问题难以被及时发现和纠正，影响了档案建设的整体质量，损害了档案建设的公信力，还容易导致责任不清、推诿扯皮等问题，加剧档案建设的滞后性。

三、农村养老档案建设困境的破解策略

针对当前农村养老档案建设面临的边缘化、形式化、碎片化和滞后化等多重困境，积极探索相应的破解策略，对于推动农村养老档案建设的规范化、系统化和高效化，促进农村养老服务体系的完善和发展具有重要意义。

（一）边缘化之困待解：农村养老档案建设需重视与平衡

1.政策层面的重视与平衡

在政策层面上，农村养老档案建设需要得到足够的重视，确保资源的合理分配和有效利用。制定专门政策，明确养老档案建设的重要性和紧迫性，提出具体建设目标和任务。推动政策创新，探索适合农村养老档案建设的新模式和新路径。鼓励和支持各地根据实际情况进行政策创新和实践探索，形成具有地方特色的农村养老档案建设模式。

2.资源投入的重视与平衡

资源投入是农村养老档案建设的关键。政府应加大对农村养老档案建设的投入力度，包括资金、人力和物力等方面的支持。鼓励社会力量的参与，引导社会资本投入养老档案建设领域。注重投入结构的合理性，既要确保基础设施和硬件设备的完善，又要注重人才培养和技术创新。通过合理配置资源，实现养老档案建设的可持续发展。

3.档案管理的重视与平衡

加大对农村养老档案管理的投入，提供必要的场地、设备和资金支持，改善档案管理条件。引进先进的档案管理技术和方法，提升档案管理的效率和准确性。建立完善的档案管理制度和规范，明确档案管理的各项要求和标准，确保档案内容、格式、保存方式等方面的统一性和规范性。加强监督与评估，推动档案管理的持续改进和发展。

4.社会参与的重视与平衡

农村养老档案建设需要社会各界的广泛参与和支持。政府应积极引导社会组织、企业和个人参与到养老档案建设中来，形成多元化的建设主体。注重发挥各方优势，形成合力。政府应提供必要的政策支持和指导，社会组织和企业应发挥自身的专业优势和技术优势，个人则应积极参与到志愿服务和捐赠等活动中来。通过多方协作和共同努力，推动农村养老档案建设的全面发展。

（二）形式化之弊须除：农村养老档案建设应深化与充实

1.深化档案内容，反映真实情况

针对农村养老档案建设形式化问题，首先需要深化档案内容，确保档案能够真实反映农村老年人的生活状况和养老需求。采取问卷、访谈、观察、心理测量、体检等多种方式[3]，收集更加详细和全面的个人信息，如健康状况、经济状况、家庭结构、社会活动和心理状态等，展现他们的生活面貌和真实需求。

2.加强档案管理，确保档案质量

形式化问题的存在往往与档案管理不善有关，因此应加强档案管理，确保档案的质量。建立完善的档案管理制度和规范，明确档案管理的各个环节和责任分工。加强对档案人员的培训和教育，提高他们的专业素养和管理能力，确保档案建设的专业性和规范性。

3.强化档案利用，服务社会发展

档案的最终目的是服务于社会发展和人民福祉。因此，在深化和充实农村养老档案建设的过程中，应强化档案的利用，深入挖掘档案信息，为政府决策、学术研究和社会服务提供有力支持。加强档案的宣传和推广，提高社会对农村养老问题的关注度和认识度，为农村老年人的养老保障营造更加良好的社会氛围。

4.强化监督考核，确保建设实效

为确保农村养老档案建设取得实效，需要进一步强化监督考核机制，定期对档案工作进行梳理检查。监督考核不能仅停留在形式层面，而应深入档案建设的每一个环节，确保其作用得以充分发挥。同时，还应建立健全档案质量的评估机制，以便及时发现并纠正存在的问题，确保档案建设顺利进行和高质量完成。

（三）碎片化之患宜整：农村养老档案建设要统一与整合

1.制定统一的建设标准与规范

要解决农村养老档案建设的碎片化问题，首先需要制定统一的建设标准和规范，如明确档案建设的目标、原则、内容、格式等，确保各级政府和相关部门在档案建设过程中有章可循、有据可依。通过统一标准，可以消除各地在档案建设上的分散性，提高档案的互认性和可比性。

2.建立档案整合与共享机制

在统一标准的基础上，应建立档案整合与共享机制。建立农村养老档案数据库，实现档案信息的集中存储和统一管理。推动各级政府和相关部门之间的信息共享，打破信息壁垒，实现档案信息的互联互通。通过整合与共享，提高档案信息的利用效率，方便政府决策、学术研究和社会服务等方面的利用。

3.加强档案管理的协调与配合

档案管理涉及多个部门和环节，需要加强各部门之间的协调与配合。政府应建立档案管理协调机制，明确各部门的职责和分工，加强沟通与合作，形成合力。加强对档案管理人员的培训和教育，提高专业素养和管理能力，确保档案管理的专业性和规范性。

4.推动档案建设的合作与联动

农村养老档案建设不仅是单个地区的问题，还是一个跨区域的问题。因此，应推动不同地区之间的档案建设合作与联动。通过加强区域间的交流与合作，可以共享资源、经验和技术，提高档案建设的整体水平，也可以促进不同地区之间的协调发展，推动农村养老事业的共同进步。

（四）滞后化之忧当破：农村养老档案建设应提速与升级

1.加大政策扶持，推动建设提速

要破除农村养老档案建设的滞后化之忧，首先需要勇于政策创新，探索更加符合农村养老实际的政策措施，如有研究者建议的“将档案管理纳入养老机构资质评定标准”[4]等。政府可以通过财政补贴、税收优惠等方式，鼓励和支持更多的社会力量和资本投入农村养老档案建设领域，推动建设速度的提升。

2.优化资源配置，提高建设效率

针对资源不足和配置不合理的问题，应优化资源配置，提高建设效率。政府应加大对农村养老档案建设的投入力度，确保建设所需的资金、人力和物力等资源得到充足保障。应注重资源的合理配置和高效利用，避免资源的浪费和重复建设。通过优化资源配置，可以加快档案建设的进程，提高建设的质量和效益。

3.引进先进技术，推动档案升级

要实现农村养老档案建设的提速与升级，必须利用大数据、云计算、人工智能等现代信息技术手段，推动档案的数字化、电子化和智能化，实现档案信息的快速处理、存储和传输。善于学习先进地区的做法，推动档案价值的最大化，如北京大兴区构建的多部门信息资源共享的“社区虚拟养老服务档案信息共享中心”[5]。

4.加强人才培养，提升专业水平

人才是农村养老档案建设提速与升级的关键因素。应加强高层次专业人才培养和引进，提升档案管理人员的专业水平。通过举办培训班、开展学术交流等方式，加强对档案管理人员的培训和教育。另外，还应积极引进和培养具有创新精神和实践能力的学术研究型人才，为档案建设提供有力的智力保障。

综上所述，在新型城镇化进程中，农村养老档案建设的价值和作用日益凸显，也面临边缘化、形式化、碎片化及滞后化等多重挑战，需从深化与充实、统一与整合、提速与升级等方面入手，多管齐下，共同推进。通过加强政策引导、优化资源配置、引进先进技术、提升管理水平、强化社会参与等举措，逐步破解困境难题，推动农村养老档案建设走向规范化、高效化和现代化。

参考文献：

[1]张雅娜.提高社会养老保险档案管理的途径[J].档案天地，2010（9）：58-59.

[2]马静瑜.推动养老档案管理工作融合创新：以济南市槐荫区西市场街道办事处医养结合服务试点工作为例[J].中国档案，2021（11）：40-41.

[3]余明玉.社区“空巢老人”档案的建立与养老服务探索[J].西北人口，2013，34（3）：126-129.

[4]蒋守国，李广都.基于民生服务的养老机构档案管理探析[J].档案与建设，2017（12）：86-88.

[5]孔祥威，樊学明，钱睿，等.社区养老服务档案管理的问题与对策：以大兴区为例[J].北京档案，2018（6）：41-43.

基金项目：2022年度河南省高等学校重点科研项目“新型城镇化进程中河南农村养老服务现状、问题与对策研究”（22B630009）

作者单位：漯河医学高等专科学校