土地管理视角下完善土地利用规划的相关策略

目前土地利用与规划存在的主要问题

编制目的不清晰 目的清晰的土地利用规划能够为土地管理工作的开展提供明确的参照，在提高土地资源管理水平上具有显著作用。然而，部分区域并未基于土地利用总体规划、区域土地利用状况、区域发展目标等方面设置土地利用目标，造成土地利用与实际需求脱离，难以有效应对目前存在的违建、乱占耕地、土地破坏等问题；且土地利用目标模糊，难以为土地开发、利用、建设工作的开展提供参照，土地利用成效并不理想。

利用与规划衔接不足 为了保障土地利用规划的成效，应确保规划的可行性，并依托土地管理促进土地利用与土地规划相衔接，主动适应现阶段的新形势与新特征。然而，由于目前部分区域土地利用规划难以有效落实，并不注重在“多规合一”理念的指导下推进土地利用规划工作的协调开展，导致各部门难以根据土地利用规划共同参与土地开发、保护、利用格局的优化；且各部门主体功能凸显不足，土地利用规划设计工作相对割裂，导致土地利用规划不科学、不合理，影响了土地资源的高效利用。

基础支撑不充足 为了保障土地利用规划的成效，各区域应加强土地规划基础支撑体系的建设，不断提高土地资源管理水平，推动信息化管理、动态管理的实现，以便根据实际情况变化对土地利用规划的工作方向进行及时的调整。然而，部分区域忽视了土地法规政策、土地监测评价体系、土地管理信息化建设、土地执法监管制度等方面的建设，导致土地利用规划工作难以有效落实，影响了土地利用规划的实效性，不利于土地资源的可持续利用。

从土地管理角度完善土地利用与规划途径的意义

优化土地规划整体布局 土地是国民经济发展中与民生息息相关的资源，土地管理是一项围绕土地开发、利用、保护、改造等方面开展的综合性工程，土地管理对我国经济建设有着重大的影响和制约，其需要相关部门采取有效的行政、经济、法律以及工程技术等调整土地关系，保证土地资源的有效利用，改善土地资源的利用架构，这样才有利于我国经济的发展和提高，提升土地可持续利用上的显著作用。基于土地管理角度进行土地利用规划需要相关区域用系统化、整体化的视角分析目前区域土地开发、利用与建设中存在的问题与不足，并立足实际情况加强土地利用的整体设计，在优化土地规划整体布局上具有显著的作用，有利于促进土地资源的可持续利用。

加强土地资源保护利用 在新时期，土地管理工作的开展应促进土地资源的保护与开发，实现土地资源的合理利用。基于土地管理角度完善土地利用规划则应坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的原则，加快绿色发展理念的融入渗透，推动“绿水青山就是金山银山”理念的有效落实，并有效处理好发展和保护的关系，实现全域土地的综合整治，切实加强土地保护与修复，促进生态产品价值转化，在加强土地资源保护和利用上具有显著作用。

促进地方经济社会发展 土地资源的合理配置对经济增长具有重要意义。基于土地管理完善土地利用规划需要地方根据区域经济发展规划优化土地资源配置，诱导土地要素向重点地区、产业、项目倾斜，并主动探索土地利用的新模式，实现生产用地、生活用地、生态用地的有机统筹，促进土地生态优势向资源优势转型，最终有效支持地方经济社会的可持续发展。

完善土地利用规划的相关策略

加强土地利用统筹协调 第一，相关部门应清晰认识到现阶段土地利用规划面临的新形势与新问题，在协调发展、集约发展、节约发展、绿色发展等理念的指导下进行土地利用规划，努力提升土地资源基础支撑与保障能力，确保土地利用规划能够与新的发展格局构建要求相契合；第二，相关部门应加强对区域土地利用实际情况、地方经济社会发展规划的分析研讨，并主动结合土地利用总体规划制定土地利用规划目标，明确土地利用规划的方向与目标，以期统筹土地资源的保护和利用，切实提升土地资源供给质量与效益，为地方经济社会持续健康发展提供有力支撑；第三，相关部门应保障土地利用规划内容的全面性，使其有效覆盖耕地利用与保护、生态保护、建设用地、综合整治等方面的内容，切实保障土地利用规划的整体成效。

有效衔接不同部门政策 “多规合一”是指在一级政府一级事权下，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护、综合交通、水资源、文化与生态旅游资源、社会事业规划等各类规划的衔接，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致。其需要地方政府在专业部门的牵头编制下促进专项规划的落地实施，在提高土地利用规划编制水平，推动土地资源全域、全要素、全生命周期管理上具有显著的作用。因此，为了保障土地利用规划的成效，应深化“多规合一”，做好土地利用的全面、详细规划，主动衔接不同部门、不同时期的政策与规划，提升土地利用规划编制的整体性与系统性。一方面，相关部门要完善国土空间规划编制体系，主动统筹国土资源规划、经济社会规划、城乡建设规划、区域开发规划以及生态保护规划，切实从地方利益出发进行土地利用规划，有效覆盖多个层面内容，统筹布局农业、生态以及城镇等功能空间；另一方面，相关部门要健全完善监督实施体系，依托健全的评估调整机制、规划管理机制等对土地规划进行监测、预警与评估，确保土地规划能够与实际情况相契合，不断提高土地规划的整体水平。

推动资源利用的高效化 为了提高土地资源利用效率，相关部门在土地利用规划工作中应自觉落实集约、节约用地的原则，全方位、多层次推进土地集约、节约利用的实现，切实促进区域经济的持续健康发展。具体要做到以下几点：

第一，要基于资源环境承载能力严格控制新增建设用地规模，并加强耕地资源保护，推动“人地挂钩”“增减挂钩”的实现，有效优化土地资源空间配置，避免盲目扩张导致的土地资源浪费现象，促进土地资源利用精细化的实现，有效提高集约、节约利用水平；第二，相关部门要主动盘活存量，加强土地利用动态巡查，并主动清理处置闲置土地、排查整治低效用地，处理好土地资源供给错配、劣配、低效配等问题，并通过转让盘活、整合开发、复合利用以及改变土地用途等形式保障土地资源的高效利用；第三，相关部门要优化增量，从土地资源利用的全生命周期管理出发进行土地规划，主动贴合国家相关土地使用标准，推动土地资源的高效利用、复合利用的实现，保障土地资源利用的整体效率，切实满足基础设施建设、产业发展、新型城镇化建设以及乡村建设等用地需求。

促进利用与保护相协调 第一，相关部门要落实耕地保护制度，从耕地数量、质量、生态与效益等层面出发加强耕地保护，推动耕地占补平衡的实现，促进耕地保护与耕地利用的有效协调；第二，相关部门应做好土地综合整治与土地修复工作，对闲置、退化与被破坏的耕地区域进行综合治理，有效处理土地污染，提高土地质量，并借助土地利用方式的转变促进土地的可持续利用，切实依托水土流失治理、林地建设、草地建设等手段加强生态修护，保障土地整体质量，推动开发与保护的有效协调；第三，相关部门应促进生态优势向发展优势转化，加强对生态产品的开发，实现土地资源的合理开发利用，充分发挥土地资源保障发展、服务民生的作用，形成人与自然和谐共生的现代化建设新格局。

加强土地动态管理规划 随着信息技术与土地管理领域融合程度的不断加深，土地动态管理、信息化管理、精细化管理水平也得到提升。地方要想提升土地利用规划成效，就应主动完善基础支撑，利用信息技术赋能土地利用规划，推动动态管理的实现，有效提高土地利用规划水平。在土地利用规划工作中，一方面，相关部门要健全、完善土地资源监测评价体系，加强对土地资源利用、规划状况的调查、评价与监测，切实依靠一体化监测技术及时把握土地资源的应用状况，为土地资源监理工作的开展提供制度支持与保障；另一方面，相关部门要加大资金投入进行土地资源管理的信息化建设，依托土地资源管理数据库、信息管理系统以及信息化管理平台，加强对各类土地资源信息的收集、整合、分析与应用，推动全业务、全流程信息化管理的实现，提升土地资源管理的信息化、精细化程度，为土地资源的动态管理规划提供真实、全面、客观的数据支持；此外，相关部门还应构建“互联网+”政府服务平台，推动线上服务、信息公开等便民利企服务的实现，有效提高土地资源服务水平，并依托“世界地球日”“全国土地日”“世界湿地日”等吸引公众参与土地利用规划工作，为土地利用规划工作的高效开展提供有力支持。

发挥人才支撑保障作用 高质量、专业化的土地管理队伍能够为土地利用规划工作的开展提供人才保障与智力支撑。因此，相关部门应加强人才队伍建设，不断优化人才队伍结构，提升高质量、专业化、复合型人才的占比，使其能够更加清晰地认识到科学用地、节约集约用地、保护开发相结合的重要性，以高度负责、严谨认真的态度参与土地利用规划工作中。相关部门还要注重构建常态化的人才培养机制，依托“线上+线下”模式开展培训教育工作，积极组织土地规划专题讲座、生态修复技能竞赛、土地管理线上课程、信息化管理专题研讨会等培训教育活动，提升土地管理人员的综合素养。同时，相关部门还应健全考核评价机制，将重要指标、任务进行分解，通过阶段性评估分析管理人员的工作质量与成效，切实基于考核评价结果开展人才激励工作，促进薪酬激励、奖金激励、培训激励、晋升激励、表彰激励等形式的综合应用，有效满足人才的多元需求，激活人才自我成长与发展的内在动能，自觉提高土地利用规划质量。

作者单位：辽宁省大连金普新区自然资源事务服务中心