再造公共服务单元：党建引领城市基层公共服务供给的政治逻辑

DOI：10.16326/j.cnki.1008-7168.2024.04.005

收稿日期：2024-03-28

基金项目：

国家社会科学基金青年项目“城市基层公共服务数字化供给过程中的应用场景建设模式及其优化研究”（22CZZ028）。

作者简介：

付建军（1991—），男，华东政法大学政府管理学院副教授，博士；

李 阳（1991—），男，中共上海市委党校党的建设教研部博士后。

摘 要：

城市发展所带来的人口集聚增加了基层公共服务的供给张力，这种供给张力一方面体现为服务需求和服务资源的差距，另一方面表现为服务需求与制度存量之间的张力。基层政府可以通过调整行政区划的方式调适公共服务张力，但面临明显的制度约束。在上海市S镇的案例中，基层政府尝试建立二级党委和功能性服务平台，进而在行政区划之外再造了一个以党建引领为核心机制的公共服务单元。除了建立二级党委，当前部分超大城市的探索还包括建立片区党委与功能性服务平台，建立党支部、联合党支部、功能性党支部与服务站点等。这些实践回应了政党社会化命题，在超大城市公共服务供给中实现了“政党有效在场”。再造公共服务单元塑造出了复合供给的基层公共服务格局，其核心特征是建立以党建引领为核心，以行政、市场、社会和技术为协同的多元供给路径。

关键词：党建引领；公共服务供给；公共服务单元；城市发展；治理单元

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2024）04－0044－11

一、问题提出与文献回顾

党的二十大报告明确指出，“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性”。如何在公共服务均等化的基础上进一步提升公共服务供给质量成为新时代中国公共服务高质量发展的主要任务。整体来看，我国人口流出地和流入地都面临着通过调适服务供给机制提升基层公共服务供给效能的问题。但与人口流出地开展行政单元合并调整不同，以人口流入为主的超大城市面临更多更复杂的公共服务需求，需要在做好公共服务均等化工作的同时，突出公共服务供给的个性化和多样化要素。现实中，超大城市普遍面临公共服务供给超载等问题。

在迈向高质量公共服务供给这一目标的过程中，基层公共服务普遍呈现出多元化供给的特征。其一，以基本公共服务为主体的服务框架已经建立起来，并根据社会发展实际情况进行动态调适。其二，各地开始在基本公共服务体系之外建立各种服务平台或站点，多层多点的供给网络得以形成。其三，基本公共服务具有较强的普适性特点，与此相比，这些新建服务平台和站点所提供的服务内容具有较强的个性化特征。其四，这些服务平台和站点提供的服务往往借助市场化机制和社会化机制进行需求识别和供给，从而塑造了基层公共服务科层化、市场化和社会化供给路径并行的格局。

与基层公共服务多元化供给特征相伴而生的一个发展趋势是党建引领。一方面，以提供个性化服务为内容的服务平台和站点都以党建服务作为品牌，形成了多层次的党群服务中心和站点，这些服务中心和站点成为“党领共治”结构在基层公共服务领域的“网络节点”，为基层公共服务供给注入了综合性和集成性特征［1］。另一方面，党建在整合个性化服务资源、收集居民需求和提供服务过程中发挥的作用越来越显著。譬如，很多社区依托区域化党建平台实现了辖区公共服务资源的有效整合［2］。实践中，党建在基层公共服务的资源拓展、多元合作与权威塑造等方面发挥了积极作用［3］。

与实践相比，理论界对党建引领公共服务供给的关注还处在起步阶段。总体而言，理论界对更宽泛的党建引领基层治理议题投入了更多精力，对党建引领与基层治理的关系进行了较为深入的讨论。既有研究主要形成了政党建设、超越科层制和组织社会三种研究路径。

一是政党建设研究路径。在该研究路径中，基层党建是中国共产党政党建设的重要组成部分，其逻辑主要体现为中国共产党需要通过党群治理与社会保持“血肉联系”。基层是政党活动的重要场域，基层党建与社会建设相联系，但其关键切入点还是如何加强党建，在此基础上，基层党建形成了诸如党群协商等不同于传统机械“硬嵌”和“说教”的互动形态［4］。而党群协商的一个主要载体就是公共服务，因此这就从组织形态上催生了服务型党组织，实现了对“老传统”与“新群众”问题的回应。总之，在政党建设研究路径中，参与公共服务供给是政党建设的重要维度，其本质是通过参与公共服务实现政党自身组织体系和结构功能的调适转型。

二是超越科层制研究路径。超越科层制路径建立了一个以批判科层制为核心的分析框架。该框架认为，以科层制为载体的行政治理存在治理碎片化、等级化和封闭化的局限，这使行政治理在面对复杂的基层治理问题时捉襟见肘［5］。党建是对科层制固有局限的一种补充，因为党建具有政治组织优势，可以形成自下而上的公众压力，促进政府运行扁平化［6］。在公共服务场景中，行政治理的局限性主要表现为服务资源部门化、服务供给碎片化、服务评价技术化等问题。

三是组织社会研究路径。改革开放之后，中国社会的公共性纽带变得较为薄弱，基层党组织由此成为重新组织和整合基层社会的重要方式［7］，相关研究提出了“政党下乡”“组织起来”“政党组织社会”“嵌入式整合”“政党整合治理”等诸多命题。政党组织和整合社会的基本策略是组织嵌入，即采取“支部建在连上”的组织嵌入策略来引领新生社会空间［8］。现实中，基层党组织主要通过示范动员、资源链接和服务链接三种方式开展“社会建构”［9］。在此基础上，以基层党组织为核心的社会形成了“同心圆”的圈层结构，这种结构反过来进一步增强了党对社会的引领能力。在组织社会研究路径中，公共服务成为基层党组织组织和引领社会的具体场景，公共服务由此具有了政治引领功能。

应当说，政党建设、超越科层制和组织社会三种研究路径都有很强的解释力和穿透力，但仍有拓展空间。具体来说，当前研究有三点缺憾。首先，三种研究路径很少把党建与基层治理放在中国改革开放以来的人口流动背景下进行讨论，党建并没有成为基层治理讨论的一个“内生问题”［10］。比较来看，只有组织社会研究路径的相关讨论触及人口流动这个因素，但也没有对其展开系统的实证分析。实际上，党建引领基层公共服务供给与人口高度流动背景下的基层治理问题高度相关，党建成为解决基层治理尤其是基层公共服务供给的关键方式。从这个角度来说，我们有必要厘清人口流动给基层治理尤其是基层公共服务带来的影响，并透视党建如何解决这些问题，如此才能更好地理解党建在基层治理中扮演的角色。其次，既有研究主要集中在基层治理层面，对党建引领基层公共服务供给问题的关注并不充分。党建通过何种机制引领基层公共服务供给？引领公共服务供给的内在逻辑是什么？对于这类问题，相关研究还没有进行系统的分析。最后，已有关于党建引领基层公共服务供给的讨论侧重于阐释党建引领基层公共服务供给的价值，但对于价值在现实中如何生成缺乏充分的分析，关于公共服务供给的讨论也缺乏党建和其他供给方式的比较。

综上，本文聚焦党建引领城市基层公共服务供给这一议题，将党建引领城市基层公共服务供给放在城市发展这个大背景下进行审视，以上海市S镇作为主案例，同时结合笔者在上海市其他区域开展的田野观察，梳理城市发展与基层公共服务供给之间的张力，分析党建在调适城市基层公共服务张力方面的路径，据此进一步梳理和比较调适基层公共服务供给张力的路径，分析党建引领基层公共服务供给背后的政治逻辑。

二、城市发展与基层公共服务供给张力

众所周知，中国的城市基层公共服务供给主要建立在市、区、街镇和居村四级网络的制度安排基础上。这一制度安排形成于20世纪末，当时区域间的规模性人口流动才刚刚开始。这意味着城市基层公共服务供给赖以运行的制度基础在形成时并未面临像今天这样的人口体量，建立在原有人口体量基础上的基层公共服务供给制度“力有不逮”。

（一）城市发展与居住空间变迁

以上海市为例，因城市发展而形成的基层公共服务供给缝隙主要集中在三种新的社区空间中。

一是人口导入型社区。中国城市在过去的20年间实现了快速发展，这一发展伴随着人口的双重流动。一方面是地区与地区之间的人口流动，流动的结果是城市的常住人口数量不断增加。从表1可以看到，1992～2002年，上海市非户籍人口增加了约13倍。另一方面是城市内部的人口流动，主要以城区人口向郊区转移为主。以上海市为例，第五次人口普查、第六次人口普查和第七次人口普查公布的数据显示，上海中心城区人口占比分别为42.24%、30.3%和26.87%。为了配合中心城区旧城改造和人口转移，超大城市需要在郊区建立多个人口导出承载区，这就催生了一种新型社区，上海等一些地方政府的政策将这类社区称为“大型居住社区”（以下简称“大居”）。这类社区的一个特点就是人口因城市规划等政策而导入，房屋产权主要通过拆迁而非商品房交易获得。本文将这类社区概括为人口导入型社区。目前这类社区在上海有近120个，每个社区的平均导入人口约为5万人。在“镇—居”两级公共服务供给制度框架下，大居的形成实际上增加了属地镇政府的公共服务压力。一方面，镇/居服务的人口规模在短时间内快速增加，另一方面，大居的出现也人为地扩大了公共服务半径，很多非常规性服务事项难以获得充足的服务资源。

二是高人口密度社区。随着城市经济的发展，部分城市的城区人口密度不断增加。譬如，北京市的回龙观社区有37.1万常住人口，深圳市的布吉街道有46万常住人口。这些地方的辖区人口已经远远超过了镇或者街道的公共服务承载能力。按照上海市在2016年发布的《上海市15分钟社区生活圈规划导则》的标准，15分钟社区生活圈的范围一般为3平方公里，常住人口约为5～10万人。但目前很多市区街道的面积和常住人口难以达到15分钟社区生活圈的要求。2022年的数据显示，上海市街道平均辖区面积为7平方公里，平均常住人口9.7万，中心城区的人口密度为每平方公里23092人。与之相比，浦东新区和郊区的人口密度为每平方公里3006人，中心城区与郊区的人口密度比为7.68∶1。可以说，人口密集的城区街道面临更大的公共服务供给压力。

三是以租赁住房为主的保租房社区。众所周知，城市基层公共服务供给的一个制度基础是户籍和房屋产权，基于这两个要件可以设立居委会。但目前很多城市还存在以租赁房社区、产业园区公寓社区、人才公寓社区等为主的保租房社区。以上海市为例，其从2009年开始建立单位租赁房制度，支持企事业单位、产业园区等利用自有土地建设单位租赁房，定向出租给本单位职工以及产区园区、产业集聚区内的住房困难员工。发展至今，上海的保租房已经衍生出至少三种类型：位于住宅小区内的保租房；在四类住宅组团用地上新建的保租房社区；非居住地块上新建或非居住存量房屋改建的保租房社区。从规模上看，这类新型社区的数量还在不断增加。截至2022年底，上海拥有新型社区房屋共38.5万套（间），达到“十四五”期末规划量的64%，这意味着这类社区未来还会继续增加。保租房社区的居民和居住房屋之间缺乏明确的产权关系，因此这类社区无法直接成立居委会和业委会等。目前很多保租房社区的治理主要由市场主体负责，不仅面临公共服务的可及性挑战，而且还可能存在监管真空问题。

城市基层公共服务供给缝隙的产生，反映了城市基层公共服务供给体制和城市发展之间的冲突和矛盾，按照既有行政层级进行公共服务供给已经无法跟上城市发展和人口增长的步伐。一方面，人口总量的快速增加超出了特定行政单元的承载能力;另一方面，行政区域的调整又面临刚性的制度约束。以上两方面因素叠加造成了公共服务需求和供给之间的基本矛盾。

（二）人口导入型社区的公共服务供给张力

A大居是人口导入型社区的典型代表。A大居是上海市第二批批准建设的保障房基地之一，总用地面积7.03平方公里，规划建设小区46个，规划导入人口12.5万人。上海市于2011年启动A大居建设，目前建成小区35个，交付入住33个，已导入人口5.8万。A大居的属地政府是松江区S镇。与一般的老旧社区和商品房社区相比，人口导入型社区面临着更明显的公共服务供给张力。

一是人口集中居住和公共服务供给体制的张力。一方面，人口导入型社区一般采取连片开发的建设方式，对居住用地面积要求较高，带来的结果是新建社区的地理位置往往距离属地镇中心较远，大居社区居民前往镇中心办理公共服务事项的路途较远［11］。例如，对A大居的居民来说，前往S镇社区行政事务服务中心办理事项的直线距离为4公里，乘坐公交的时间约为40分钟。这显然与社区公共服务15分钟生活圈的供给目标存在差距。另一方面，人口导入型社区的人口体量增加了公共服务供给的压力。基层公共服务资源主要是按照房屋产权和人口户籍进行配置。从数据看，S镇第六次人口普查的常住人口约为7.5万人，而到第七次人口普查，这一数据变为了11.1万。新增人口的主体就是A大居导入的人口。从体量看，A大居的人口体量已经达到城区街道的设置标准，但公共服务体制依然是“镇—居”模式，这就形成了“小马拉大车”的问题。

二是服务需求和供给路径的张力。城市基层公共服务的供给体制主要有街居、镇村（居）两级公共服务主体，形成了城区供给和郊区供给两种供给风格。人口导入型社区则兼有城区和城郊两种特征。这类社区的居民主体为市区居民，对公共服务供给的要求较高，但其多位于城郊偏僻地带，郊区镇管辖的主要是农村社区，因而服务需求和供给模式之间存在明显张力。例如，S镇的公共服务供给对象主要是当地户籍村民，A大居建成前，镇域内没有一家咖啡店，A大居建成后，“业主”“租客”“群租客”“外来人”甚至“境外人士”等开始进入A大居，诸如星巴克等连锁咖啡店开始进驻，需求对比明显。此外，A大居进驻前，本地居民对建立三甲医院的诉求并不明显，A大居进驻后，呼吁在S镇建立三甲医院的市民热线工单明显增加。

三是多元需求之间的张力。虽然人口导入型社区的部分居民来自城市中心，但很多居民分到了多套住房，这导致人口导入型社区房屋的出租率较高。在A大居的10个居民区，房屋出租率大多在40%，租客多为外地到沪的中青年群体。这些居民和上海本地动迁居民在年龄、生活节奏和服务需求等方面都存在差异，由此形成了差异化甚至冲突性的服务诉求。例如，在A大居，作为上班族的中青年群体对沿街“重餐饮”的需求较高，这些群体做饭少，希望沿街商铺开设炒菜饭店。但中老年居民群体对此都持极力反对态度，原因是中老年居民主要在家做饭，且小区沿街餐饮饭店油烟过大，影响居住质量。两种诉求都通过12345热线反映到S镇，在A大居的54家餐饮商家中，16家“重餐饮”遭遇投诉较多。

四是服务需求和服务承载力的张力。虽然A大居已建设近10年，但医疗、教育资源缺乏和居民日常活动空间稀缺等问题仍然突出。其一，属地政府没有协调相关公共服务建设的权限。由于大居属于全市动迁保障性住房工程，大居的规划和建设统筹权在市级政府，很多公共服务配套设施的供给需要市区两级政府联动，属地镇政府没有权限。其二，镇域内部也缺乏足够的服务能力。随着导入人口不断增加，居民对社区内外各种问题的投诉日益增加，但管理主体都集中在镇政府所在地，距离大居较远，管理人员有限，对很多问题“鞭长莫及”。其三，大居公共服务承载力有限。按照上海市的规定，一个居委会管理的人口规模要控制在1500～2000户。但现实中，部分A大居居委会管理的人数远远超过了这个标准。

五是服务需求与服务能力的张力。随着人口不断导入，A大居已经建立了10个居委会，其中包括3个居委筹建组。一方面，这些居委会的工作人员普遍较为年轻，在提供公共服务，尤其是走访居民、了解居民需求方面缺乏必要的经验。尤其是对于筹备型居委会来说，服务能力的局限性更为明显，因为居委会缺乏公共服务空间，社区工作者的配置也没有完全到位。另一方面，已经建立的34个小区在类型上也存在差异，包括动迁房、村改居和商品房三种类型，其中村改居小区2个、商品房小区4个、动迁房小区28个，居委会也包括动迁房居委会、村改居居委会和商品房居委会三种类型。多元化的小区类型实际上增加了服务供给的难度。

上述公共服务供给张力增加了属地治理压力。公开数据显示，A大居因公共服务问题被上海市市级媒体报道过3次。此外，A大居由于公共服务问题而产生的12345工单也占到了S镇整体工单量的50%以上。

三、党建引领城市基层公共服务供给的路径

A大居已经达到了街道的公共服务需求体量，但建立街道的制度空间不大，当地政府只能在既定制度框架内寻找解决方案。S镇在不改变“镇—居”行政区划结构的前提下，主要通过党建方式，提升A大居公共服务的供给水平。

一是建立公共服务供给牵头主体。S镇在2017年成立了A大居党委，同时配套成立了A大居社区党建服务中心，共配备了4名专职工作人员。从组织关系看，A大居党委是隶属于S镇党委的二级党委。由此，整个A大居建立了统一的公共服务牵头主体。从组织性质来看，党组织并非一级行政单位，这是党建引领的优势所在，即通过非行政区划调整的方式修复行政层级不足导致的公共服务供给缝隙。大居党委被S镇比喻为“中间层”。为了进一步提高大居党委驱动公共服务供给的效能，2023年5月，S镇推动建立了A大居社区治理工作室，大居党委书记兼任工作室负责人，同时，该镇将与大居公共服务相关的派出所、城管等主体纳入工作室，针对大居公共服务供给过程中的复杂问题进行协调联动。

二是搭建两级公共服务供给平台。其一，建设实体化公共服务平台。S镇先后在A大居建立了社区事务受理中心分中心、社区卫生服务中心分中心、社区文化活动中心分中心三大公共服务平台，并推动在A大居建立了S镇城市运行中心分中心和A大居派出所，由此构建了公共服务的五支实体力量。其二，通过居民区党总支建立二级公共服务站点。站点既可以提供基本民生服务，也通过购买服务的形式提供个性化服务。如果把S镇镇中心的公共服务供给平台包括在内，镇域范围内就形成了三级公共服务供给平台。此外，针对居委会服务居民过多的问题，大居党委推动了居委会拆分工作，2022年将2个居委会拆分为4个。两级公共服务供给平台建立后，大部分公共服务事项都可以在大居内部形成供给闭环。

三是建立公共服务供给的纵向统合机制。现实中，作为“中间层”的大居党委对新建立的五大公共服务力量和居委会都没有考核权，多元主体之间无法形成合力，部分主体甚至出现了服务意愿不强的问题。为解决该问题，S镇以大居党委为核心建立大居党委牵引两级公共服务供给平台的统合机制，形成“1+5+10+X”的公共服务供给模式。在这个过程中，S镇采取适度授权原则，赋予A大居党委一部分工作评价权，以增强其统合能力。为了提高纵向统合的力度，A大居党委还和部分平台建立了党建共建关系，如与A大居派出所签订了《党建共建协议书》，加强主体间的服务联动。在此基础上，A大居实际上形成了两大公共服务供给路径。一条路径是常态化供给路径，侧重常规公共服务事项的供给。另一条路径是联动供给路径，侧重模糊性公共服务需求的多主体联合回应。

四是建立公共服务供给的横向整合机制。纵向统合主要是为了解决体制内注意力资源分配问题。与此不同，建立公共服务供给的横向整合机制的目的是借助政党的组织优势整合特定空间的资源，进而形成公共服务供给的横向支持网络［12］。A大居建立的横向整合机制主要包括两个方面。其一，构建居委会融合机制，针对10个居委会建立了社区工作者交流平台。居委会融合机制本质上是一种信息传递和共享机制，很多公共服务问题通过融合交流可以实现类型划分，进而产生共性的解决方案，或者释放更强的政策倡导信号。其二，建立社区治理合伙人制度。社区治理合伙人以体制内和体制外辖区单位的负责人为主，目的是整合盘活辖区资源。例如，A大居党委将数量较多的链家连锁门店吸纳进合伙人队伍中，与上海链家党委建立共建关系，并以链家工作人员为主体，在A大居建立了“绿丝带”志愿者服务点。

大居党委的建立有效提升了大居公共服务供给水平。例如，在公共出行服务方面，A大居建造了直通周围地铁站的3个公交车站。在基础教育方面，A大居推动建立了2所幼儿园和1所小学，还有2所幼儿园和2所小学在建。在公共文化服务方面，A大居以文体中心为载体常态化开展文化演出活动等，还在整个大居兴建了4个口袋公园。在养老服务方面，A大居兴建了1处社区食堂，并建立了老人配餐机制。在属地压力方面，目前A大居市民12345工单已经从投诉医疗服务、公共交通等结构性服务问题转向投诉物业、停车和邻里关系等小区内问题。

当然，需要看到，二级党委在提高人口导入型社区公共服务供给能力的同时，仍然受到既有行政体制的干扰，这增加了公共服务供给的复杂性。例如，大居党委和居委会的关系并不明确。A大居的部分社区工作者提出，建立大居党委后，居委会面临的任务情境更为复杂，协调难度更大，同一件事情有时需要同时向大居党委和S镇提交两份材料，S镇条线部门布置相关工作时会向大居党委和居委会同时下达任务，居委会需要开两次任务会议。

四、党建引领基层公共服务供给的路径比较

全面理解党建引领基层公共服务供给，不仅需要与其他的调适路径进行比较，而且需要把这些调适路径放在中国城市基层公共服务的发展趋势中，进行整体性的审视和比较。

具体来说，应对基层公共服务供给缝隙问题有多种选择。第一种路径是对特定的行政单元进行拆分，建立新的行政单元。例如，前文提到的北京回龙观在2015年被拆分为回龙观、龙泽园、史各庄三个街道；布吉街道则经历了两次拆分，最终形成了布吉、南湾、坂田、吉华四个街道；上海市九亭镇也在2015年被一分为二，形成九亭镇和九里亭街道。第二种路径是对既有的行政单元进行强化升级。例如，浙江在21世纪初围绕一些县和镇开展了“强县扩权”和“强镇扩权”，其中，位于浙江温州的龙港便由镇升格为了县级市。

应当说，无论是行政单元拆分还是强化都能够有效化解公共服务供给的挑战，但也面临多重约束。第一，对行政区划进行调整和强化面临人口标准约束。行政单元拆分抑或强化需要满足一定的人口规模，多数街道和镇面临的人口压力可能位于标准值和拆分值之间，因此很难实现行政单元的拆分。从几个超大城市出台的政策文件看，街镇服务的人口标准值为5万，新建街道办事处的人口也需要达到5万，且95%以上为城市化人口。从上海市已经拆分的镇和街道来看，拆分前的街镇常住人口都超过了20万。按此标准，虽然A大居导入人口超过了5万人，但仍未达到新建街道办事处的标准。第二，对行政区划进行调整和强化还面临着财政约束，新增街道办事处和居委会增加了区级财政压力。以上海市松江区新增G街道办事处为例，该街道2021年的财政支出为31955.1万元。因此，虽然基层公共服务供给压力较大，但上海市新建街道办事处的数量并不多。从表3看，2012～2021年10年间，上海市街道办事处只增加了9个。与之相比，居委会的增速更快。由是观之，在既有制度框架下，拆分行政单元的可操作性并不强，我们只能在制度框架外寻找提高公共服务供给效能的方案。

在上述背景下，党建成为提升基层公共服务供给效能的普遍选择。从上海市的实践看，党建引领基层公共服务供给至少有如下三种路径。

一是二级党委+公共服务分中心。以A大居为代表，在镇和居委会之间建立一个二级党委，并通过纵向统合与横向整合机制，形成一个非行政层级的公共服务中枢。这种做法在上海市的其他人口导入型社区也普遍存在，部分社区还形成了以“镇管社区”和“基本管理单元”为代表的制度化模式。其共性都是在人口导入型的大社区建立二级党委，使二级党委成为公共服务供给的核心枢纽。与设立行政层级相比，这种模式的优势是成本低、灵活性强。

二是调整辖区公共服务供给半径。城区人口密集的街道主要对辖区公共服务供给半径进行了调整，将辖区划分为若干公共服务片区，每个片区建立片区党组织，同时设立一个集成性的公共服务平台，每个公共服务平台辐射4～6个居委会，从而构建起“街道—公共服务平台—居委会”的公共服务供给体系。公共服务平台主要采取第三方运营的形式，由市场主体或者社会组织承接运营任务。为了确保服务效能，公共服务平台主要采取建立党支部的方式对条线公共服务资源和外部资源进行整合。

三是在小区层面建立服务载体。在小区层面建立的服务载体包括两种类型。其一，在居民与房屋具有产权关系的小区建立功能性服务站点，主要通过“红色物业”等机制，设立党支部、联合党支部与功能性党支部，开辟服务空间，递送服务项目。其二，在居民与房屋不具有产权关系的公租房、保租房等小区，通过建立“联合、功能性党支部+自治组织+物业服务主体”的工作机制，实现组织覆盖，并建立自治委员会、楼管会等组织，与物业服务主体一起构建功能性服务平台。

比较来看，党建引领公共服务供给的共性是在调整行政区划之外寻找新的公共服务单元，重新构建基层公共服务供给的尺度。本文把这种通过党建方式在行政区划之外构建服务供给载体的路径归纳为再造公共服务单元。公共服务单元这一概念的提出主要受治理单元的启发。服务单元与治理单元在多数情况下是一致的，但公共服务单元更具灵活性，可以在治理单元之外进行拓展，数量可以多于治理单元。从A大居案例看，党建引领下的公共服务单元至少包括两种。一是行政区划类单元，行政村、居委会、街道和镇都属此类。二是非行政区划类公共服务单元，这类服务单元主要以各类片区、党群服务站点为主。两类公共服务单元共同构成了当代中国城市基层公共服务供给的基本单位。

除了党建引领公共服务单元再造，在转型过程中，中国城市基层公共服务供给还形成了包括强化行政层级类服务单元、合作生产、服务外包、数字化供给等在内的多元化调适工具。强化行政层级类公共服务单元主要是对既有的行政层级类公共服务单元进行“扩权”升级，主要从人员、资金等角度对面临较大公共服务压力的行政层级类公共服务单元进行支持。合作生产主要是指与公共服务对象共同完成特定公共服务的供给。服务外包主要是指将特定公共服务的供给交由社会组织或市场主体。数字化供给主要是指借助数字技术重塑公共服务流程，减少行政负担。五种调适路径都有一定的优势和劣势。首先，从调适成本看，强化行政层级类公共服务单元和数字化供给的成本较高，合作生产的成本较低。其次，五种调适工具适用的场景也存在交叉。例如，党建引领公共服务单元再造后，公共服务供给也会交替使用合作生产、服务外包和数字化供给等工具。最后，五种调适工具的功能重心也存在差异。例如，合作生产为冲突性民生服务的落地创造了空间，服务外包增强了公共服务供给的专业性，数字化供给在一定程度上克服了服务供给的时空限制。

概言之，中国城市的快速发展为党建引领公共服务供给提供了空间，在党建引领下，基层公共服务供给正在经历明显变化。第一，服务供给过程正在从封闭走向开放。在这个过程中，市场主体、社会组织和居民等正在成为公共服务供给的重要力量。第二，服务供给内容正在从标准化走向个性化和本地化。第三，服务供给载体正在从分散走向集成，功能性公共服务平台将变得日益丰富，公共服务供给的形态正在从自上而下转变为由内而外。第四，服务供给越来越强调“政党在场”，基层党组织在公共服务供给中的作用越来越突出。

五、党建引领城市基层公共服务供给的政治逻辑

政党社会化的一个重要问题是人们对政党的认可与服从，它反映的是人与政党的基本关系。政党社会化问题绝非人的简单的观念或意识问题，更多是政党建设问题，是政党如何与社会保持有机互动的问题。改革开放以前，生产和生活高度一体化的社会结构就是政党社会化的一种载体，居民通过生产组织得以和政党产生制度化的联系。改革开放之后，生产和生活组织开始分离，居民与党的制度化联系逐渐变得松散。在市场化过程中，居民的生产和生活组织日益私人化，多数居民只有在公共服务活动中才能够实现与党组织和政府的连接［13］。在此背景下，党组织通过主动服务居民与居民建立常态化和制度化的联系，这也成为改革开放后政党社会化的主要内容。为了将这种服务纽带进一步制度化，基层群众自治组织在改革开放后逐渐成为公共服务供给的重要力量，而嵌入基层群众自治组织之中的党组织也就成为引领基层公共服务供给的核心，基层公共服务供给中的“政党在场”体系基本形成。

从实践看，党建引领基层公共服务供给的实践主要有两种模式。一种是资源整合模式。现实中，党建已经成为整合基层公共服务资源的核心力量，这种整合功能主要通过两种路径来实现。一方面，党建成为条线服务资源在基层打包整合的动力机制，它突破了单一条线自上而下配置公共服务资源的碎片化和受众小等局限性。另一方面，党建在垂直供给服务资源之外开辟了横向资源拓展渠道，特定区域范围内的企事业单位资源被导入到基层公共服务网络中，构成了以党组织为核心的服务“同心圆”格局，这极大地增强了基层公共服务内容的多样性。另一种是动员聚合模式，即党建成为基层公共服务供给过程中的动员和共识凝聚机制。在动员模式下，党组织主要借助党员身份和示范等机制，让特定的基层公共服务议题进入社区治理议程之中，并运用党建机制化解公共服务供给过程中的冲突和矛盾，最终形成服务供给的方案共识，推动服务项目从设想走向实施。

上述两种党建引领基层公共服务供给模式在实现“政党在场”目标的同时，也面临着挑战。第一，党建引领嵌入自上而下的行政组织之中，包括基层群众自治组织在内的主体都面临着一定的行政困境，容易出现越位、错位、缺位和职责模糊等问题。第二，横向服务资源的拓展渠道缺乏常态化的运行机制，因此在实践中这种资源整合主要表现为缺乏持续性的单向活动，存在“冷热不均”“重形式、轻实效”等问题。第三，党建在嵌入多元空间的同时并没有同步构建工作抓手，这导致党建在部分空间中存在功能悬浮和组织泛化等问题。

比较而言，公共服务单元再造为党组织通过基层公共服务供给推进政党社会化创设了制度化空间，从三个方面回应了政党社会化命题，形成了中国场景下政党社会化的三重逻辑。这是公共服务单元再造的政治功能所在。

一是组织融合逻辑，即通过基层党建不断提升党组织与治理体系的一体化程度。政党在发展过程中可能形成对等级化组织方式的依赖［14］（pp.137-138），但等级化组织方式在提高组织运行效率的同时，也可能陷入米歇尔斯意义上的“寡头铁律”状态，进而逐步丧失政治主体性和意识形态使命，沦为实现功利目标的工具［15］。与多元共治逻辑不同，基层党建的重要功能就是在引领基层治理的过程中成为建构基层治理秩序的元力量，而作为元力量的党组织就具备了独立性。在建构基层治理秩序的过程中，党组织也在不断接触更多新的治理主体，其组织形式和结构在治理接触和阵地拓展的过程中变得更为丰富。现实中，党建引领基层公共服务供给存在两种形态：党组织嵌套在体制层级之中；党组织设置在体制层级之间。其结果是，党建引领在不同行政层级之间的空白地带创造了“组织阵地”。这一“组织阵地”与行政区划类公共服务单元一起，对当代中国城市发展中产生的公共服务供给缝隙进行了回应和调适。

二是政治统合逻辑，即对建立在科层理性基础上的行政治理进行目标引领和价值约束。政党和科层两种组织遵循的逻辑是截然不同的，政党强调代表性和共识，而科层则强调执行与效率，两类组织在部分情况下会发生目标冲突，政治对行政的统合势在必行。一方面，在中国情境下，中国共产党处在领导位置，领导的核心是通过价值追求、理想信念和客观行为塑造影响力［16］，这决定了统合的本质是共识政治。另一方面，中国语境下的科层组织面临着更为复杂和突出的矩阵困境，政治统合可以更好地集中科层组织的注意力资源，将“集中力量办大事”的制度优势转化为治理效能。比较来看，在行政区划类公共服务单元中，条块组织成为公共服务供给的核心，党建主要发挥辅助功能；而在非行政区划类公共服务单元中，党建的政治统合功能更为明显，为基层公共服务有效供给提供了组织保障。在此基础上，再造公共服务单元实现了对当代中国城市基层公共服务供给的制度补位，新型社区空间被有效转化为党领导下的服务空间，政党在超大城市公共服务空间中实现了“有效在场”。

三是社会整合逻辑，即通过特定的基层治理载体加强与基层社会的联系，实现对基层社会的整合。任何政党都可能会面临“代表性断裂”［17］问题，需要找到与社会“连接”的有效载体。对于中国共产党来说，保持政治引领地位的基本方式是通过组织和动员的方式来整合社会。一方面，由于再造公共服务单元设置在行政层级之间，而不是直接嵌套在既有行政区划单位中，服务供给完全按照党建引领的政治逻辑进行，党组织从基层行政事务中剥离出来，通过“直接干”［18］的方式深度参与公共服务供给，在基层社会中的显示度更高，实现整合目标的具体路径更加多元。另一方面，由于公共服务单元是常设性单元，通过公共服务供给整合社会的实践实现了常态化而非偶发性运行，拥有明确的辐射对象和辐射目标，与横向服务资源拓展的松散特征形成了鲜明对比。

六、结语

本文基于案例观察，对党建引领和城市基层公共服务供给的关系进行了讨论，在此基础上将特定实践提炼为党建引领公共服务单元再造这一理论命题。比较来看，现有讨论主要从政党属性、科层局限和组织社会角度理解现实中的党建引领基层公共服务，本文提出的党建引领公共服务单元再造则突出了城市发展与既有公共服务制度安排之间的结构性张力这一观点。在无法改变公共服务供给制度框架的情况下，党建引领公共服务供给就具有了制度补位的政治功能。进一步来看，本文讨论的公共服务单元再造现象发生在超大城市，但并不局限于超大城市。可以预见，任何城市只要规模发展到一定程度，都会出现服务规模和服务有效性的问题，只是这种制度张力在超大城市会更为明显，因此超大城市的实践探索也可能更为丰富。这些实践探索的一个共性是在正式制度框架内寻找调适公共服务供给张力的空间，这决定了诸如市场化、社会化和技术化等非行政区划调整路径在实践中拥有一席之地，同时使得基层公共服务无论在内容还是形式上都不同于基本公共服务体系。

党建引领基层公共服务供给，进一步为转型中国的经济社会发展提供了支撑。中国目前是处在转型中的发展中国家。在转型过程中，经济发展与公共服务互为支撑，如何将经济发展成果有效转化为公共服务，进而提高社会稳定性，为经济发展提供更好的社会环境，是发展中国家面临的普遍议题。在此情境下，党建引领基层公共服务供给实际上在基本公共服务体系之外建立了新渠道，这一渠道嵌入了党的领导逻辑，同时又以服务为主线，进而兼有宏观价值和日常生活的特征。在此基础上，当代中国城市基层公共服务开始呈现出复合供给形态，其突出特点是建立了以党建引领为核心，以行政、市场、社会和技术为协同的多元供给路径，实现了对公共服务供给价值和效率张力的调适和超越。

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［责任编辑：贾双跃］

Recreation of Public Service Units： The Political Logic of Party Building Guiding the Supply of Grassroots Public Service

—A Case Analysis Based on Shanghai

Fu Jianjun1， Li Yang2

（1.East China University of Political Science and Law， Shanghai 201620；

2.Shanghai Party Institute of CPC， Shanghai 200233）

Abstract：

The population aggregation caused by urban development has increased the supply tension of grassroots public services. This supply tension is manifested in the gap between service demand and service resources， as well as the contradiction between service demand and service system. The grassroots governments could adjust the pressure of public service by adjusting administrative levels and administrative units， but facing institutional constraints. Based on a case study of S Town in Shanghai， it is found that the grassroots governments established a two-tier party committee and functional service platform between the town and community， thus created a public service unit outside the original administrative division framework. In addition to the practice of S Town， there are also other ways to recreate public service units， one is to establish regional party committees and functional service platforms， and another is to establish party branches and functional service stations， which have responded to the socialization of political party， and have achieved “effective party presence” in the supply of public service in mega-cities. The recreation of public service units actually establish a new service supply channels in addition to the basic public service system， and the core feature is party building guidance， with the coordination of administration， market， society， and technology.

Key words：party building guidance， public service supply， public service unit， urban development， governance unit