四川省地方政府债券：实践述评、风险防范与规制路径

摘要：2015年以来，四川省加强地方政府债务管理，深入研究、创新手段、全力推动，强化债务风险的防范与化解，取得了初步成效。在充分吸纳各方意见的基础上，研究制定了系列政府债券管理的具体操作细则，已逐步建立起“1+N”政府债务管理制度体系。由于区域性的债务风险不容忽视，妥善化解政府存量债务，严控财政隐性债务增量，防范显性和隐性风险已经刻不容缓。在新发专项债规模逐年上升的背景下，落实债券信息披露的实质性目标，通过打破信息孤岛，建立互联互通信息化监管平台，持续优化债券全生命周期下的会计核算与监督，让债券从预算管理到绩效评价首尾呼应、始末贯通，对纾解地方政府债券风险、推动四川省地方政府项目和公共事业建设高质量发展具有现实意义。

关键词：地方政府债券；全生命周期；信息披露；风险防范

中图分类号：F812.5文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）19-0035-06

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.19.009

1引言

地方政府债券（localgovernmentbond）也称市政债券（municipalsecurities），作为地方政府项目和公共事业建设的重要融资方式，因其具备仅次于“金边债券”的安全性、利率固定、利息收入免税等优势，故流动性强、抵押价值较高。截至2023年第四季度，四川省地方债券发行总规模达19966亿元，债券融资环境得到实质性改善，发行增量提速较快，存量债券总体规模持续保持高位增长，债券二级市场交易比较活跃。四川省地方政府债券的快速增量，缓解了区域发展不平衡、不充分的矛盾，在助力成渝地区双城经济圈建设中起到了积极作用，但同时给地方政府债券管理带来了挑战，进一步落实地方政府债券的预算控制，优化债务结构，有效管控存量，加强债券“发行、使用、管理、清偿”各阶段在内的全生命周期管理，建立健全债券信息化管理机制，防范和化解重大风险等，仍是目前各级政府的重点工作之一。因此，深刻学习领会习近平关于调查研究的重要论述，深入调研和分析四川省地方政府债券的现状，研究债券管理机制和风险防范化解措施，为地方政府决策及实务工作提供借鉴参考具有重要的现实意义，亦有助于在践行习近平新时代中国特色社会主义经济思想中推动四川省地方政府融资、地方政府项目和公共事业建设高质量发展。

2地方政府债券概念与综述

2.1地方政府债务

政府债务是政府作为债务人，与债权人发生的权利义务关系。会计定义是由政府过去的交易事项形成的，预期将会导致政府资源（经济利益或服务）流出的现时义务。而从公共风险视角来看，政府债务的产生是由于承担和化解公共风险而导致财政资源流出的现时或潜在义务。

按照债务人、发债方式、偿还期限、承担责任等方面的差异，地方政府债务有着不同形式的分类。世界银行高级顾问汉纳普拉科瓦（HanaPolackova）（2002）提出了“财政风险矩阵”理论，从法律责任和道义责任的角度，将政府债务划分为“显性负债”和“隐性负债”，显性负债通常为法律或合同所确认的债务，隐性债务通常是政府出于公共利益或因利益集团压力而承担的道义债务。［1］从债务责任确定性和非确定性的角度，政府负债可划分为在任何情况下都存在的“直接负债”和只在特定事件发生时才存在的“间接负债”。由此，地方政府债务具体可划分为直接显性负债、间接（或有）显性负债、直接隐性负债和间接（或有）隐性负债四大类型。

2.2地方政府债券

《财政总预算会计制度》第26条规定：政府债务是一级财政所承担的能以货币计量、需以资产偿付的债务。包括应付及暂收款项、按法定程序及核定的预算举借的负债、借入财政周转金等。从法律角度视角来看，地方政府债券是政府及其职能部门作为债务人，或由政府直接或间接提供担保，按照法律规定和合同协议向债权人承担还本付息义务的债务。政府国际会计准则委员将地方政府债券界定为：政府作为公共主体在提供公共产品中，由过去的交易事项形成，未来将会导致政府资源流出的现时义务。从经济学视角来看，地方政府既是公共主体又是市场主体，从某种意义上讲，地方政府债券是财政赤字的体现，其本质是负债在时点上的一种存量。政府是债券风险的最终承担者，地方政府债券更多的是由各级地方政府承担偿债义务。

3四川省地方政府债券运行情况分析

3.1发行规模及总体运行情况

截至2023年第四季度，四川省地方债发行总规模19966亿元，其中一般债券存量7448亿元，专项债券存量12518亿元，存量规模位居全国34个省（区、市）的前三位。［2］从结构上看，发行以专项债券居多，债券期限以10～30年长期为主。从债券种类看，一般债和专项债发行规模分别为1178亿元和2916亿元，专项债规模全国排名第四位。从债券利率来看，地方政府债券平均发行利率由2021年的3.43%逐年下降至2023年的3.07%。

2023年当年发行规模为4094亿元，其中一般债1178亿元，专项债2916亿元。新增债券发行规模为2566亿元，其中新增一般债376亿元，新增专项债2190亿元，一般债和专项债发行规模比为3∶7。四川省通过中央政府直接转贷向国际组织的借款全部转贷市县，发行地方政府一般债券中的15%由省级留用，其余85%全部转贷市县，发行的专项债券全部转贷市县。

3.2地方专项债券发行及运行情况

2022年四川省发行专项债2269.5亿元，2023年发行专项债2190亿元，较去年同期下降3.5%。2022年之前，四川省专项债券发行期限以5～10年中长期为主，2023年逐渐转向以10～30年长期为主，债券期限10年及以上达到66.20%，10年期占比31.13%，30年期占比25.35%。

近年来，专项债募投领域主要分布在市政产业园区基础设施、社会事业及安居工程领域。以2023年为例，市政园区投入占比约33%，投入资金总额为715亿元。为持续缩短成都市与省内其他地区经济体量的差距，解决四川省长期区域发展不平衡、不充分的问题，募集资金投入区县级项目的占比进一步增加。具体募投分布情况如图1所示。

图1四川省地方债券募投领域分布

数据来源：Wind数据库。

在推动城市群、都市圈建设，适应数字化、智能化等新技术的快速发展需求，促进产业升级、经济转型和城乡区域协调发展的背景下，约占专项债总募集额四成左右的资金投向了“两新一重”项目。从二级投向领域分析，其中有超过半数的资金投向了“新型城镇化建设”项目，另外近三成的资金投入到交通、能源和农林水利等“重大工程”，“新型基础设施建设”的投资占比略少，但在政策引领下呈逐年攀升之势。

4四川省地方政府债券管理实践述评

2015年至今，四川省加强地方债务管理，深入研究、创新手段、全力推动，强化债务风险的防范与化解，取得了初步成效。在充分吸纳各方意见的基础上，研究制定了预算管理、规模控制、风险预警等加强政府债务管理的具体操作细则，先后出台《四川省政府性债务管理办法》《四川省政府债务预算管理暂行办法》等系列制度，已逐步建立起“1+N”政府债务管理制度体系。近年来四川省出台的相关管理机制与具体举措如表1所示。

4.1政府债务全面纳入预算管理

四川省构建了“1+N”政府债务管理制度体系，严格执行政府债务收支纳入预算管理，并对债务进行分级分类管理，进一步细化偿债计划编制要求。对存量债务进行清理甄别，报经国务院批准后实施债券置换，解决过渡期在建项目融资政策在执行中的问题。同时，将土地出让金全额纳入政府性基金预算，严格实行土地出让金“收支两条线”管理，保障相应债务的还款资金来源。

4.2政府债务风险化解及应急处置管理

第一，全面摸清债务情况。在实施重点领域基建补短板的同时，防范化解隐性债务的发生。对于还本付息负担过大、期限结构不合理的存量债务，采用债券置换等化解方案，调整债务期限结构，减轻付息压力。

第二，明确划分政府与社会资本各自的投资领域。为降低政府债务风险，鼓励社会资本参与有一定收益的公益性事业投资运营，政府募投定向市场无法有效配置资源的领域。

第三，管控政府债务担保行为。指导平台企业平稳过渡转型，规范新型融资模式，定期监测债务风险，实施问责制度。

第四，开展地方政府债券信用评级。通过公开方式选定中债资信评估有限责任公司为信用评级机构，定期依法公开评级结果。

第五，定期开展债务风险评估。在处置政府债务风险突发事件方面，专门设置了应急处置预案，明确风险等级及其认定标准。强化考核问责，将债务风险情况纳入领导干部经济责任审计，将责任人纳入考核范围并依法追责。

4.3规范土地融资管理

2018年，四川省进一步落实土地融资规范性管理，严令禁止以地融资等违规行为，清理违法违规的土地融资项目，发布了土地抵押融资的具体标准，拟定了对平台企业、土储机构相关土地业务的总体指导意见。通过完善手续、提前还贷、解除或者置换抵押物、依法注销违规土地证、追缴出让金和契税等措施，有效推进违规行为和项目的整改。

4.4 实施专项债全生命周期管理

2021年，四川省财政厅、四川省发展和改革委员会、四川省自然资源厅、四川省生态环境厅联合印发了《四川省地方政府专项债券全生命周期管理办法》，这是全国首个省级政府出台的专项债券全生命周期管理办法，体现了四川省在专项债券管理的顶层设计、流程设计、部门协同配合、风险管理等方面的实践与创新，实现了政府债"借、用、管、还"全生命周期的系统化和制度化管理。建立政府债券项目库制度，规范了系统开发项目竞争性磋商采购流程。专项债全生命周期管理办法，健全了政府融资机制，有助于防范化解政府债务风险。

4.5常态化调研审查，指导协调工作

成立“四川省政府性债务管理协调小组”，负责指导督促全省开展政府性债务管理工作，研究处理存量债务清理甄别、过渡期在建项目融资等政策执行中的问题。定期到资阳市、安岳县、巴中市等地实地调研工程建设项目、专项债券资金使用情况，召开了片区防范化解地方政府债务风险座谈会，督办资金拨付进度，确保项目早投资、早见效，降低债务风险。充分发挥财政职能职责，研究完善政策机制，支持探索实践。

5四川省地方政府债券运行现状评析

地方政府债务的运行及风险防控管理需要从法律、行政、市场等层面共同发力，通过完善配套机制进行约束得以实现。当前，四川省已着力从举债方式、债务收入的用途界定、偿债保障等方面，逐步建立了宏观层面的运行管理机制。从立法约束的角度，出台了预算管理、限额管理、信用评级等常态化监管制度，后期应当在偿债保障、信息披露、风险预警方面给予更多关注，特别是在新发专项债券规模逐年上升的背景下，微观层面的会计监督和审计监察方面还有诸多需要规范改进的实施细则，在制度建设、风险化解、财会监督等方面还有待进一步的改进和完善，在信息化建设方面还存在创新与拓展的发展空间。

5.1债券信息披露：实质性目标难以落实

长期以来，由于地方政府债券的信用评级多为3A级，投资者对地方政府债券的兑付有着较高预期，债券信息披露的关注度大幅降低。地方政府按照制度规定，实施每个程序与环节的公开信息披露，以保护投资者利益。从实际执行情况分析，信息披露的详略程度、规范性、时效性等显得良莠不齐，实际使用资金的基层单位上报信息粗略，把握债券存续期间重大事项披露的尺度不一，造成信息披露的滞后与遗漏，信息披露的实质目标难以落实。

5.2信息化监管平台：无法互联互通的信息孤岛

信息化建设是地方政府债券监管的重要抓手，信息化监管平台建设的目标是及时、准确地反映债务运行的全过程。目前，省内多数债券主体机构尚未搭建信息化系统，部分已建设的单位之间未形成监管信息的互联互通。不能及时掌控资金的筹集入库、拨付转贷、运营收益、本息收付等运行轨迹，无法形成穿透性监管，不能为债券绩效评价提供直接依据。财政预算管理已建成的一体化信息系统，与相关项目建设单位、用债单位已覆盖的财务管理信息系统之间，形成了一个个信息孤岛，这些相对独立的信息孤岛如果能够进行有效的衔接与交互，将实现数据和报告的自动生成与更新，传送即时风险预警提示，形成实时动态监管和精准监控。

5.3会计核算与监督：缺乏标准、规范和统一性

从地方政府债券全生命周期过程中的会计主体来看，涉及地方各级政府、事业单位、国有企业、平台公司等，且各主体执行不同的会计准则。地方政府债券举借时全面纳入了预算管理，但其形成资产、负债的归属问题却并不明确，会计事项核算的主体界定不清，个别资产并未纳入行政事业单位的账内核算，导致政府债务预算与实际财务结果不相符，资金来龙去脉无法查证。

由于地方债券项目涉及不同类别的会计主体，运行流程和环节错综复杂，单位及部门之间的会计确认标准未实行统一，造成资金收付登记和财产账目错乱。会计核算内容不全面，会计科目的分类与设置缺乏科学性，地方政府负债未考虑隐性负债，可能产生的或有负债和预计负债欠缺认定标准，无法充分披露实际债务底数。

5.4预算与绩效：首尾脱节，应用效果不佳

四川省地方政府债券实施全面预算管理以后，亟须建立有效的债务绩效评价机制，债券预算体系与绩效评价机制的适配度，决定了债券效益与效用目标的达成度。由于极力追求规模效应，在项目论证不够充分、条件不够成熟的情况下编制预算，导致专项债券筹集资金到账后不能及时展开项目建设，资金被闲置的现象屡有发生，个别专项债券项目的实际收益情况不容乐观，难以弥补债务本息。

同时，地方债绩效评价的结果未能体现出应有的价值，债券绩效评价结果束之高阁，基层单位甚少将评价结果与预算进行比较分析，债券绩效评价结果没能为资源配置决策形成有力支撑。

6地方政府债券的风险化解及规制路径

总体来看，四川省政府债务总体风险可控，地方债的到期分布相对均衡，存量债务及显性债务体量较大，还本付息负担较重。同时，融资平台有息债务也会增加债务压力，未来仍需持续关注部分市县的隐性债务风险和偿债能力。当前，四川省“三保”压力较大，区域性的债务风险不容忽视，妥善化解政府存量债务，严控财政隐性债务增量，加强会计信息披露、审计监察、信息化建设等，防范显性风险和隐性风险，仍然是迫在眉睫的重要工作。

6.1全生命周期会计监督与信息披露

会计核算信息是反映和监督经济事项的重要依据，提升会计信息披露质量可以降低债券融资成本，让市场公开透明，使权益人权益得到保障。全方位披露地方政府债券的发行规模、用途、风险等相关信息，定期公布地方政府的财务状况和运行情况，向投资者提供相关决策支持，及时预判和评估风险。

一方面，在全生命周期会计核算模式下，充分发挥以权责发生制与收付实现制并行的双基础、双分录的政府会计核算优势，在认定预算收支的同时，对相关资产、负债的增减变动进行确认和计量。各类应收转贷款项、转贷放款项需要进行明细核算，并在政府财务会计报表资产项目中分类列报；按照政府债务、应付转贷款项目进行明细核算，并在报表的负债类项目中分类列报；对于相关项目形成的偿债基金，应当在净资产报表项目中按照政府性和一般性分类，以基金项目进行列报。揭示自债券发行、资金拨付使用，到项目收益及还本付息的资金运动全过程，客观真实地反映债务底数与偿债能力。

另一方面，地方政府债券相关信息的披露应当满足各类信息使用者的要求，处于全生命周期内的财务信息和非财务信息应当完全公开披露。在财务报告附注中，抑或单独编制地方政府债务项目分析报表，列示资产、负债、收入、支出项目的余额变动等财务信息，反映经确认的显性负债和未入表的隐性负债（或有负债），揭示债券的发行价格、限额、利息、结构等相关非财务信息。

6.2风险专项审计与监察

地方财政实力、项目建设需求和资金使用效率等，应当纳入财会监督的重点监察范畴，审查新增债务发行流程的合规合法性，以及债券发行限额分配的合理性。

第一，建立偿债比率指标、趋势分析指标、绩效分析指标体系，测评综合债务率、隐性债务率等风险指标，确定风险专项审计目标。

第二，核实债务限额完整、足额编入预算情况，期初预算下达、预算执行和预算调整情况。

第三，审核债券资金效用，审查资金拨付进度，未形成实物工作量的闲置资金，以及债务资金违规用于经常性项目支出等。

第四，审核专项债券对应资产入账入表情况，查实产权主体、债务主体、受益主体及其配比关系。关注专项债券项目实际上缴收益、银行账户数据、还本付息等会计核算信息。

第五，建立债券信用评级、信息公开、绩效评估等审计风险识别和协作协同机制，实现审计信息共享，从而提高审计监督的协同效应，有效发挥审计的预警监督功能。

6.3预警防控与数字化动态监管

政务服务数字化转型已成为各级政府顺应数字化发展的必然趋势，运用数字化信息技术为政府债务管理赋能。

第一，构建适宜的评价指标和方法体系，启用科学的风险预警系统，实施持续有效的动态监测，有助于政策精准适配，提升债务风险预警服务效能。

第二，建立覆盖债券全生命周期的数字化服务监管体系，对地方政府的财政状况进行等级量化，一旦触动相应等级的风险预警，将自动启动地方财政和项目的监控和应急处理，并在确认财务状况转好之前持续监控，直至预警解除，从而有效地推进债务动态监管治理。

6.4全生命周期绩效运行监控

搭建地方政府债券全生命周期绩效评价架构，分别从债券发行、项目建设、债券管理、还本付息四个阶段，建立各周期的绩效评价指标体系。债券发行阶段主要考核发行限额、预算、结构等，与发行决策相关的指标；项目建设阶段考核的是资金拨付、建设进度、项目收益、资金进度与建设进度的匹配度等，与项目建设实施相关的指标；债券管理阶段则重点关注债券的风险比率、制度建设、监督反馈、信息披露等，与资金配置使用效率相关的指标；还本付息阶段考核的是债券还款计划执行情况、资产形成情况、项目的生态效益、社会综合效益等。

从项目立项到产生社会效益，还应当考虑发行决策、实施过程、项目产出、综合效益等财务评价指标的考核。绩效指标的设计应涵盖定性评价与定量评价，财务信息和非财务信息的评价，采用单位自评与第三方评价相结合的方式。明确各周期的评价主体与被评价主体，统筹兼顾债券发行期、项目建设期、绩效评价期以及考核的频次，实现地方政府债券事前立项论证、事中实施控制、事后评价考核的全程监控。

6.5多元化融资渠道与融资平台市场化转型

提高地方政府债券市场的活跃度，增加市场交易量，增强债券流动性，从而分散因投资单一而发生的系统、集中风险。

第一，拓宽融资渠道，吸收各方的现实或潜在投资人，鼓励其加入长期债券投资行列，避免资金的短暂性流动影响市场交易的持续稳定。

第二，理顺政府与市场的关系，明确划分政府与市场职能的边界，逐步弱化政府在非经营性项目中的融资职能，解绑政府兜底责任等预期风险。将政府行为与市场行为分离，政府信用和企业信用分离，政府的社会责任与企业的经济责任分离。分步、分级、分层推进融资平台公司向市场化转型，从根本上管控地方政府隐性债务规模的扩展。在践行习近平新时代中国特色社会主义经济思想中，推动四川省地方政府融资、地方政府项目和公共事业建设高质量发展。[HJ1]

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