加快发展公共租赁住房的现实路径

习近平总书记指出，加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务，是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求。公共租赁住房（以下简称“公租房”）是我国住房保障体系的重要组成部分，在解决城镇住房和收入“双困”家庭住房困难问题中发挥着兜底保障作用。长期以来，我国公租房建设资金主要源于各级政府财政，社会资本参与意愿不高，制约了公租房供给的持续扩大。在当前形势下，我国地方政府投融资面临较大约束，需要加快改革，鼓励支持社会资本更多更积极参与公租房投资建设运营管理全过程，实现公租房健康可持续发展。

一、公共租赁住房改革发展的实践及存在的主要问题

公租房制度的形成和发展历程是我国经济转型和社会结构变迁的缩影。新中国成立之后，我国曾在很长一段时期内实行城镇住房实物分配、低租金使用的福利性住房制度，职工住房由国家负责供给、产权公有，职工向国家缴纳少量房屋租金。经过数十年的实践运行，这一制度使公有住房成为高投入、低收益的公共产品，失去了商品属性，逐渐成为国家财政的沉重包袱，脱离了当时我国经济发展水平低的现实国情。1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》明确提出，建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。1998年，我国逐步停止住房实物分配，实行住房分配货币化、商品化和市场化，住房的可及性更多受市场供需影响，而非普遍性福利。为避免住房制度改革进程中的住房不平等，我国相继推出廉租住房、经济适用住房等保障性住房制度。进入21世纪，随着城镇化的深入推进，大量劳动人口涌入城市，城市住房供需矛盾日益突出。与此同时，房地产市场迅速发展和商品房价格大幅度提升，导致地方政府对房地产经济依赖加深，经济适用房、廉租房等保障性住房供给严重不足。为缓解住房供需失衡难题，2008年起，我国从地方城市试点起步逐步实行公租房制度，即以城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员为目标人群，限定建设标准和租金水平，实行“只租不售”、具有社会福利性质的住房保障制度。2014年，公租房与廉租房实现并轨运行，统称公租房，住房保障范围更大，覆盖群体数量更多。经过多年改革发展探索，公租房已经成为我国住房保障体系的支柱之一，初步形成了财税、金融、土地等配套政策基本完善和准入、使用、退出、运营等管理机制基本完整的公租房制度框架，有效缓解了特定群体阶段性住房难的问题。但随着形势发展，公租房发展不平衡不充分的问题依然存在，与城镇化率快速提高所带来的保障住房需求增大不相匹配，尤其是部分超大城市和特大城市人口相对集中、虹吸效应持续增强，公租房保障覆盖人口比例明显不足。

制约公租房进一步发展的核心问题是建设资金不足问题。资金是公租房建设与发展的保证。我国公租房的民生保障性质决定了公租房的建设和运营长期以各地方政府投资为主，但由于投资回报周期长、沉淀资金多、财政资金有限，导致总体推进速度不快，区域间发展不均衡。目前，由大型国有商业银行、国家开发银行提供的中长期贷款，是各地建设运营公租房最常见的资金来源，但政策性金融支持力度还不够强，不能充分满足旺盛的融资需求。对此，近年来，少数收益较好的公租房项目在建成后尝试发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）融资，有助于投资方快速回收初期投资及获得相应回报，打通“投融管退”的闭环。如2021年8月，国内首个公租房类REITs产品“国开——北京保障房中心公租房资产支持专项计划”在上交所发行，募集金额4亿元；2022年8月，国内首个公租房中心租赁住房REITs产品“华夏北京保障房中心租赁住房REIT”公开发行，募集金额12.55亿元。但这种融资模式依然受资金回报不确定、发行规模小等因素掣肘，没有进入到常态化操作过程中。从总体上看，公租房开发建设运营资金不足、社会资本进入意愿低的问题未得到根本解决。

二、发展公共租赁住房面临的问题分析

1.供给主体单一，长期依赖政府投入的模式不可持续。公租房供需失衡的深层次原因是公租房建设运营过度依赖各级政府这个单一主体。从目前情况看，除北京、上海外，大多数省份在公租房建设中政府投入占比超过70%。政府投入主要包括财政资金、土地出让金净收益和住房公积金增值收益，从现实情况看，这三类资金的长期保障能力均存在不足。一是中央和地方财政资源紧张，难以成为保障公租房长期发展的融资主渠道。二是土地出让净收益不稳定，固定保障性不足。虽然《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发〔2006〕37号）和《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）均要求地方政府将土地出让净收益的一定比例用于公共住房建设，但受土地出让数量、土地政策、房地产企业经营状况等诸多因素影响，近几年土地出让净收益的不稳定性和不确定性明显增强。三是住房公积金总量在地区间不平衡，增值收益使用受限。最需要建设公租房的特大城市、超大城市住房公积金闲置资金少，中西部地区大部分省份住房公积金闲置资金较多，但根据现有规定，住房公积金增值收益不可跨区域使用。

2.银行信贷难以满足需求，投融资模式有待创新。我国大型国有商业银行和政策性银行贷款是公租房开发建设运营的重要融资渠道。但因公租房项目初始投资大、回收周期长、回报率低、缺乏特殊的风险补偿机制和激励机制，使得商业银行信贷资金更倾向于棚户区改造、保障性租赁住房等保障性安居工程。大型国有商业银行和开发银行投资公租房建设，多出于政策要求、职能定位和履行社会责任等考虑，并非出自金融市场的主动选择，中小商业银行大规模介入公租房项目也缺乏相应积极性。虽然近几年我国基础设施领域类REITs和公募REITs加速落地，上海等省市也已经出台政策支持符合条件的企业发行中长期债券，但类REITs和公募REITs对收益稳定性有较高要求，中长期债券发行门槛较高。除政府成立的公租房建设运营机构外，民营企业投资建设公租房难以符合要求。

3.部分土地、税收制度不利于激发社会资本积极性。《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）指出：“鼓励地方政府采取购买服务或政府和社会资本合作（PPP）模式，将现有政府投资和管理的公租房交由专业化、社会化企业运营管理，不断提高管理和服务水平。”社会资本进入公租房运营管理领域已无政策障碍，但社会资本要向公租房投资开发运营管理提供全周期金融服务，目前仍受到一些土地、税收制度制约。一方面，集体土地建设公租房仍有制度限制。2017年发布的《国土资源部住房城乡建设部关于印发〈利用集体建设用地建设租赁住房试点方案〉的通知》（国土资发〔2017〕100号）表明，允许试点城市利用集体建设用地建设运营包括公租房在内的集体租赁住房。但因村集体保留集体土地所有权和使用权，客观上限制了社会资本投资或参与建设公租房的积极性，已开发的公租房项目在本质上仍然依靠政府预付款开发建设，对于财政资金紧张、难以一次性拿出巨额资金作为启动资金的城市来说，推广价值较小。另一方面，REITs税收负担较重。我国基础设施REITs从设立购置到持有运营再到投资分红，涉及多项税费，不仅整体税负和发行成本较高，还存在重复征税情况。

4.公租房运营管理制度还不健全，租金定价机制有待优化。可持续发展是吸引社会资本投入公租房项目的前提。长期以来，我国公租房发展重建设、轻运营，虽然地方政府秉承“保本微利”原则，自主设置公租房租金标准，但租金定价机制“一刀切”，定价模型指标单一且主观性较强，租金普遍较高，“租不出去”与“收不上来”现象并存，严重影响可持续发展能力。一方面，公租房定租机制科学性合理性不足。目前，各地常见的公租房租金定价方法有成本法、市场法、收入法、双向定价法等。市场法和双向定价法是大多数省份采用的定租方法，二者均将周边地段市场租金作为基础来计算公租房租金，并未充分考虑不同租户的收入水平和租金承受能力实行差异化定租，且定价模型简单，受主观因素影响较大。另一方面，租金高导致收缴率低。各地公租房租金定价一般为市场租金的60%至70%，虽然已明显低于市场价格，但相比于发达国家公租房租金通常占承租人收入的30%，我国公租房租金定价占承租人收入的比例仍然较高。这也导致承租人入住后出现弃租、拖租和欠租现象，增大了成本回收难度，进一步加剧了公租房筹建及运营成本与后期收益不对等的风险。

三、加快发展公共租赁住房的路径与举措

1.转变政府职能，创新社会资本参与模式。立足我国国情，坚持有为政府与有效市场相结合，由政府包揽公租房建设运营管理全过程的单一供给主体模式，向以市场为主、政府托底的多元主体供给模式转变，减轻政府财政负担。一是推动公租房开发建设由“财政包揽”向“政府托底”转变。政府集中力量做好公租房项目全过程组织领导、制度保障和监督管理，最大限度减少政府直接投资开发建设公租房的数量和投资占比。在公租房开发建设具体实施过程中，政府负担比例不应超过30%，其他应该由开发建设企业等主体承担，通过有限的政策性资金投入或担保，以杠杆作用撬动社会资本。进一步转变政府对公租房开发企业的支持方式，逐步减少财政拨款和贴息等直接补贴，充分利用土地优惠、税收抵免等政策措施降低企业开发建设及运营管理成本。二是提高公租房市场化专业化运营管理能力。增加公租房服务的多元性和专业性，多举措引导社会组织参与提供公租房服务。积极推行政府购买服务制度，由政府委托专业机构完成公租房承租人入住和退出管理、房屋修缮养护、安全保障、租金收缴等服务事项，建立科学的绩效评价机制与动态调整机制，以承租人居住满意度、租金收缴率为重点设立评价指标体系，实现公租房服务市场化、专业化。

2.转变融资结构，拓展建设资金来源。加强公租房筹建资金端支持，创新适合国情实际和金融管理体制的公租房融资制度，发挥大型国有商业银行和政策性、开发性金融机构对中小型银行的带动作用，积极利用直接融资，创新资本市场融资工具，保障公租房全生命周期的资金投入。一是鼓励银行业金融机构差异化创新金融产品。我国不同银行的风险识别和风险承受能力差异较大，国有大型商业银行在支持公租房开发建设和运营管理上需承担更多责任，兼顾商业可持续原则和提供低成本融资的政策目标，针对公租房项目主体开发差异化中长期专属信贷产品，同时积极盘活储蓄资金。政策性开发性银行针对相关主体的信贷需求，应重点以优惠利率为公租房开发建设提供长期贷款。二是大力发展直接融资。以公租房运行水平较高城市作为金融创新试点，完善公租房资产项目库，鼓励探索公募REITs、企业中长期债券、资产证券化等直接融资模式，适当降低债券发行门槛，初期可以面向保险机构等机构投资者、后期探索面向社会公众发行，引导社保基金、慈善基金、信托资金、其他私募基金等作为长期资本进入公租房领域。三是积极探索公租房资产证券化模式。对于轻资产模式的主体，重点聚焦以租金收益权为基础的资产证券化模式；对于重资产模式的主体，重点探索以公租房产权或未来收益权抵押为基础的类REITs、REITs模式，或将公租房运营权委托给专业运营机构，转为轻资产模式。

3.拓宽房源筹集渠道，扩大公租房供给。转变公租房房源筹集机制，从建设增量转向开发存量，以社会闲置房源资产补充公租房来源，同时盘活潜在土地资产，提高公租房可及性。一是多途径汇集房屋资源。转变目前单一的“政府开发建设—公租房供给”模式，将公租房房源筹集方式由政府新建转向市场补充。各地可根据实际情况，回购或长期租赁商品房项目配建、企业集资自建房、闲置市场房源、政府公房等作为公租房，有效扩大供应规模，增加供给数量；充分利用商品房市场去库存契机，多措并举盘活存量，化存量为公租房供应增量。二是创新土地供应方式。进一步完善政策支撑体系，将集体建设用地建设集体租赁住房的试点扩大至全国，缓解城市供地压力，盘活农村土地资产。健全集体土地入市流转机制，拓宽集体土地公租房开发建设资金筹措渠道，探索农村集体建设用地使用权抵押融资。

4.完善公租房租金管理方式，保障公租房制度可持续。建立公租房租金收益保障长效机制，增强“造血”能力，以稳定、持续的经营收入补贴前期开发建设投入，确保稳定合理的投资回报，增强社会资本投入积极性。一是优化租金定价制度。定租方法一方面要坚持福利性原则，充分考虑承租人承受能力，逐步降低租金占承租人收入比例；另一方面要坚持商业可持续原则，保障投资主体在合理期限内收回公租房建设、回购、运营成本，并获得一定投资回报。可综合成本定价法、收入定价法、双向定价法等优势，统筹考虑市场租金、承租人收入和成本，建立全国统一的租金定价模型，在此基础上加入可调整变量，由各地政府因地制宜设计调整，使租金定价机制更具权威性合理性。二是优化租金补贴机制。建立更加灵活的租金补贴制度，从“补砖头”转为“补人头”，降低承租人租住成本，间接提高租金收缴率。

作者系中国宏观经济研究院体制与管理研究所助理研究员，博士

责任编辑：朱 健