基层治理数字增负及其破解

〔摘要〕数字赋能增效是基层减负的重要着力点。然而，旨在赋能增效的数字技术在现实中反倒增加了基层负担，导致数字技术的效益悖反。在基层数字治理交互场域，来自上级组织事务下沉、同级组织协同不足及社会公众诉求泛化的三重压力，构成了基层组织面对多重主体施压被动承接的数字负担。从主动加码角度来看，基层组织面对上级组织的“向上”表现、同级组织的创新内卷以及对于社会公众的迭代过频，此三重压力构成了基层组织主动制造的数字负担。破解基层治理的数字增负，需要明确上下权责，强化基层治权；推动同级合作，缓解创新内卷；促进政社沟通，提升数治素养。

〔关键词〕被动加压，主动加码，数字赋能，基层负担，治理转型

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2024）03-0084-08

随着中国式现代化的深入推进，基层治理呈现出结构复杂化、主体多元化以及环境严峻化等显著特征。而这一系列重大变化进一步导致治理事务不断膨胀，基层治理高压化发展态势难以阻挡，降压减负成为基层政府的急难愁盼之事。以2019年“减负年”的提出为肇始，基层减负已然走过五个年头。这其中不乏数字减负的治理尝试，旨在利用数字技术的赋能效应实现基层治理提质增效，达到有效舒缓基层压力的预期目标。然而，在基层治理实践中，理想化的数字赋能并未完全带来减负效果，反倒是遭遇了数字负担日渐加重的现实考验。当前形式主义、痕迹主义顺势蔓延至线上，诱发了数字形式主义、线上痕迹主义等衍生变种的泛滥。基层治理数字赋能变相滋生治理负担，数字赋能似乎陷入了悖论。数字赋能基层治理所带来的负面问题逐渐凸显，如何切实有效利用数字技术助力基层减负，成为当前基层在推进数字治理过程中亟需解决的重要议题。围绕这一治理难题，基层治理面临下列亟待解决的关键性问题：本意于赋能减负的数字技术，为何会在基层陷入困境？持续性减负措施下基层治理负担为何不减反增？如何真正有效利用数字赋能效应以减轻基层治理负担？据此，本文拟将基层治理数字负担议题置于被动加压与主动加码的现实实践中，系统剖析数字赋能加重基层治理负担的生发逻辑，并探索缓解基层治理数字负担的路径。

一、被动加压与主动加码：基层治理面临的双重负担

在数字技术嵌入基层治理过程中，数字赋能究竟为何会转变为“数字负担”？本文在梳理相关研究基础上，从被动加压与主动加码的基层治理负担生成双重视角出发，沿着纵向与横向交互的分析主线，明晰基层治理负担的生成来源，回答基层治理负担的生发逻辑。

（一）基层治理面临数字化的“正负作用”。当前阶段，基层治理数字化转型受到学术界以及实务界的高度关注，数字赋能成为基层治理议题中的活跃词汇。数字赋能凭借数字技术的内在优势实现对社会治理的传统要素变革和重组，以彰显巨大的能动力、替代能力，并产生赋能效应〔1〕。基层组织（包括设在镇或办事处和村一级的各种组织）长期面临任务繁重的治理压力，亟需通过数字赋能提高治理绩效以减轻工作负担。可以说，身处大数据时代下的基层组织，面对社会信息多源传播等现状，运用数字技术提质增效是必然趋势〔2〕。从数字赋能基层治理的动力机制来看，其要义在于依托数字技术的赋能效应以解决当前基层治理所面临的社会需求回应压力、内外部资源整合压力这两大系统性难题〔3〕。数字技术的扩散与发展创造了基层数字化转型的助推条件，基层组织对数字赋能基层治理这一“美好图景”充满期待。要言之，依托数字赋能效应激活基层治理活力，提升基层治理效能，消解基层治理压力已然在路上。

须知，数字赋能作为基层治理基本图景，不可忽视另一个重要事实：数字治理根本上内含“数字减负”与“数字增负”两种面向。所谓数字负担是指数字技术作为效能提升工具而被引入治理领域，但是技术工具性赋能所引发的价值异化产生技术增负效应，导致行政负担的数字化〔4〕。换言之，旨在增效的信息技术在实践中由于若干潜在条件不同程度地增加了工作负担，形成了数字技术的赋能悖论。从实然角度挖掘数字技术应用问题，不难发现，基层治理数字赋能会异化为数字负担，这是由于数字治理的现实效果与理论期望之间发生了显著偏离。在条块关系格局变化、基层注意力被稀释等背景下，自上而下的数字赋能往往起不到应有的赋能增力效果，技术治理很有可能出现“水土不服”的情况〔5〕。信息化工具在特殊制度结构、技术应用方式等因素作用下，在一定程度上成为基层加压的重要原因〔6〕。质言之，花样繁多的数字治理形式不仅没有给基层工作人员减负，反而在一定程度上增加了基层治理的负担〔7〕。

（二）被动加压和主动加码：基层治理面临的双重数字负担。现有研究从组织体系结构、技术应用形式等维度对数字赋能基层治理进行了学理性阐释，回应了“赋能—负能”作用。不过，目前的主流研究更为偏向数字技术的“减负增效”研究，而对“加压增负”作用并未形成系统性思考。进一步审视当前研究旨趣不难发现，多数研究都是在客观要素中讨论基层治理负担问题，如体制机制、资源水平等。基层治理负担的生成并非完全是被动形成，主动制造亦是一条可能的解释进路。无论是以客观要素为主轴，还是遵循主观角度的研究脉络，都只是单方面揭示了基层治理数字负担生成的逻辑过程，难以对基层数字治理超载展开完整刻画和系统阐释。由此，“被动加压”与“主动加码”共同形塑了基层治理样态，从而为基层负担研究打开了一种新的研究思路。

“被动加压”视角侧重客观要素导向，所关注的是体制机制、上级任务等方面给基层组织带来的增负作用。通常来讲，基层治理负担压力是否过大可以从时间、任务及心理三个维度来衡量。时间和任务是两个客观要素，具体体现为两者之比是否超过基层工作能力的可承受范围；心理则是一个主观指标，主要表现为基层工作压力是否超过基层工作人员心理承受值。进言之，基层治理负担的核心要义有两点：一是客观事项的过载，即基层组织被迫接受不断膨胀的工作量以至难以接受的程度；二是内在资源的缺乏，即基层组织缺乏应对超额工作任务的能力及条件。由此，“被动加压”可以解释为基层组织因其自身所处位置、权责定位等不得不接受过度膨胀的工作任务，而资源、技术等客观条件难以支撑其完成既定目标，被迫进入高压超负。在本文的研究语境中，“被动”视角下的压力是其他主体制造的“困难”，属于“被动承接”。

与此同时，基层治理负担的生成需要区分主动加码和被动加压两种情形。“主动加码”是指在方针、政策或工作任务下达后，下级部门在完成最低限度标准的基础上，主动增加任务要求〔8〕。在现代化的国家治理体系中，“加码”是非正式但被普遍运用的行为原则。正如“层层加码”这一概念所强调的，一些下级官员为了晋升的考虑而主动要求加压，不断加码上级任务指标〔9〕。这里的加码由主观要素所主导，是一种有意的内在组织行为，体现为主动加码导向下标准、任务及压力的逐级放大。进一步延伸来说，“主动加码”可以理解为基层组织处于高位推动、社会期望等多重情境下，通过创新创造、提升标准抑或是大包大揽等形式强化自我加压，以期获得额外效益或比较优势的策略变通。由此，在本文的研究语境中，“主动”视角下的压力是基层组织自身制造的“困难”，属于“主动制造”。一言以蔽之，基层组织既是负担压力的被动“承接者”，也可能是负担压力的主动“创造者”。

（三）多重压力叠加：基层压力来源的框架建构。基层作为多元治理主体的交互场域，对基层数字负担的溯源需要回到主体交互这一问题上来。基于对我国基层治理的现实考察，现有体制所带来的科层关系以及“现实社会”所带来的政社关系成为基层组织这一“夹层”所必须面对的双重语境要素，就决定了必须从主体间交互关系来捋清基层治理负担的“作用力”逻辑。

从纵向来看，基层组织与上级组织之间存在着“层层发包—自我展现”的交互关系。在压力型体制的制度环境下，层级关系往往决定了该层级组织的行为逻辑。而基层组织作为科层体制的末端，压力型体制所内含的“向上”导向、层层发包等核心逻辑强化了其服从取向。在现行行政体制背景下，基层组织要面对自上而下“摊派”的任务指标，任务的层层传递过程便是压力传导过程〔10〕。与此同时，由于激励、晋升等权力由上级组织所掌握，因而基层组织有极力向其展示其绩效水平的动机，以期加大自身晋升的可能。这就要求基层组织加大创新力度、强化自我加压以创造更多效益，但也可能会增加基层治理流程与考核难度等。总的来说，基层组织必须顺从上级传导而来的制度性负担，同时又必须展现自我，以利于被上级关注。

从横向来看，基层组织与同级组织之间存在着“协同合作—竞争比较”的交互关系。换言之，基层组织间既要相互协同又要相互竞争。基于合作层面探讨，在基层治理视域中，基层组织间往往难以靠自身单独力量实现有效治理，因而有着协同合作需求。但在现实应用中，由于技术水平、资源条件等客观要素的存在，也可能会导致基层组织间的“横向阻隔”。基于竞争层面探讨，晋升锦标赛体制的存在强化了晋升压力激励下的基层治理竞赛。财政转移、晋升机会等由上级提供的资源支撑，是同级组织间所着重关注的治理要素，其重要程度不言而喻。基层组织为在与同级组织竞争中赢得额外砝码，必然要强化竞争，这也为增加负担埋下了伏笔。

同时，基层组织与社会公众之间存在着“治理诉求—服务供给”的交互关系。一方面，基层组织作为连接社会公众的重要“节点”，是社会公众需求表达的组织化通道，从而与国家体系实现制度性联结〔11〕174-176。如果说上级组织的层层任务发包所造成的基层治理压力是由体制性因素带来的，那么社会公众自下而上所形成的基层压力状态则是由“乡土社会”所营造。基层组织根据其职能限定，必须对自下而上的治理需求作出有效反馈，以保障社会公众诉求的有效实现。另一方面，基层组织逐渐向服务型转型，必然要求其更为积极主动地进行服务创新与改造，从而展示其服务特性。随着国家力量逐渐下沉至基层社会，基层组织必须强化其自身服务供给的积极性与主动性，以达成与社会公众的有效联结，营造良好的服务形象。然而，这种自主性创新过程，虽然有其利好的一面，但也存在“走偏”的风险。

总的来说，基层治理负担的生成由多方渠道所引致，广泛体现在不同的交互场景中，遵循着上下级间、同级间、政社间等多重并发路径。上述分析阐明了基层组织交互过程中的负担形成来源，描绘了基层受到多重叠加压力的治理图景：多元主体的“作用力”不受基层组织所掌控，是“被动加压”过程；而其自身“作用力”由主观意愿所控制，是基层政府的“主动加码”过程。一般来说，“技术赋能治理创新”本质上是以技术赋能优化主体互动关系，而形成一套新型社会治理机制〔12〕。因而，基层组织的数治运作并非单一纵向线程操作，而是与多元主体间多线程的交互关系，内含多元主体间复杂的行为逻辑（见图1）。基于此，本研究将基层治理数字负担生成聚焦于主体交叉重叠过程，融合“被动—主动”的双重分析视角，尝试为基层治理数字负担的生成提出全新解释路径。

二、基层治理数字增负的被动承接逻辑

在基层数字治理实践中，存在若干不由基层组织所把控的结构性、制度性、资源性方面的客观因素，使得基层数字技术应用陷入“有效性”困境。基层组织在条块关系中处于相对“低位”，而不得不被迫承担“外在压力”，构成了基层治理数字负担的被动承接逻辑，有待于从体系结构、资源支撑等角度来解读。

（一）事务下沉：权责失衡加剧数治责任兜底。基层数字治理原初目标旨在推动数字转型向纵深发展，以期充分利用数字赋能效应减轻基层负担。但转型要求通过多条路径向下转移，在实际执行中却产生了偏差。进一步说，上级组织为了快速广泛推进数字治理，一味将数字治理要求下达至基层组织。由于缺乏对基层组织现实情况的实际考量，使得基层数字治理事项激增，数字应用平台更是花样繁多，实际应用效率、频率却相当低下，既空耗了物力财力，又耗费掉大量人力。正如许多乡镇政府所出现的现象，即为了响应上级政府的数字治理要求，纷纷设置了微信公众号、政务APP等数字化平台，试图将此作为服务群众的新渠道，但随着利用率的持续偏低而又只能将其注销。

从上下级关系角度来看，权责失衡是引致基层组织长期负荷运作的根本因素。压力型体制下的事务派发过程便是压力传导过程，而基层受制于科层体制位阶关系中的相对低阶，面临权小责大的权责失衡窘境。本质上，这体现为基层组织所掌握权力、资源的有限性同其承担的任务、责任的无限性之间存在着不匹配情况〔13〕。一方面，权责失衡体现为基层组织所承担责任的无限性。在不对等的权责关系中，上级组织出于自身利益考量而缺乏对基层现实条件的考虑，会产生过度追求数字化的行为，使得基层数字治理转型这一政策要求在传导过程中不断加码而“脱轨”。在压力型体制的结构性因素主导下，上级任务层层发包而对基层组织的实际情况缺乏考虑，将会助推治理压力不断向基层累积而疲于应付。显然，权责失衡助推了上级一味下放责任而保留自身权力，加剧了基层需要无限兜底的数字治理责任与任务。另一方面，权责失衡体现为基层组织所掌握权力的有限性。在基层治理场域中，治权资源代表了组织对基层治理事务的话语权。基层组织作为数字治理推进的“排头兵”，看似能够有效支配数字治理各项工作的开展，但现实情况却是，基层治权的缺位使其无法真正对自身事务进行有效把控。故此，基层组织难有议价空间，只得对数字治理这一派发任务“唯命是从”。伴随理论上大力推广数字治理政策导向而来的，是事实上的线上政务、平台等大量治理事项向基层组织积聚和扩展。而治权缺位将会持续增加和放大基层组织所承载的压力，加剧基层高压超负现状。总而言之，基层组织处于任务超载而资源匮乏的持续性加压环境中，上级组织层层发包也就易于超出基层承受值。

（二）协同不足：技术异步加深部门数治割裂。治理协同本意是通过整合共享数据资源，加强部门协同联动，以形成共治合力来增加基层减负的可能性。从广义来看，基层数字治理的协同联动是组织间的交互关系。但从微观的角度来说，却是技术间的对接与数据间的互通。在基层治理实践场域中，拘囿于单个组织间力量的不足，数字治理的实现往往需要部门间通力合作才能顺利达成。高效协同的治理体系有赖于技术要素实现对接以减轻非必要负担，但事实并非如我们设想那般。之所以如此，是因为随着数字技术对政府治理运作逻辑的不断重塑，要求组织间实现整体性智治，而组织对接方面还存在诸多不足，具体表现为组织间形成的“数据孤岛”“技术壁垒”等。

从同级协同角度看，技术异步是加深基层组织间数治割裂的内在诱因。一般来说，只有确保组织间的技术发展步伐一致，协同治理才能落地见效。数字技术治理本被寄予破除数字壁垒、打通协同渠道等厚望，但现实应用却囿于技术差距、标准差异、水平异步等条件限制，反而引致技术交互障碍等非预期效应。易言之，组织间技术的衔接不畅进一步加剧了部门间的割裂状态，是基层数字治理效能低下之症结所在。相较于上级直接的任务发包来看，这种协同困难带来的负担更为隐性：一方面，数字技术作为多元主体协同治理的工具载体，能够凭借其数字赋能效应强化信息的共享与互通，实现数字赋能治理的协同化导向。但条块管理体制之间的分割矛盾尚未完全消除，利益壁垒仍然存在，加深了对数字技术及资源的权力争夺。在这一行为逻辑下，数字治理因缺乏有效的技术协同难以推进，而这也正是基层治理的薄弱环节。另一方面，由于数字技术所内含的技术特性，跨部门技术、数据等兼容交互性能若达不到有效协调，亦会带来“治理壁垒”问题。在资源支撑不足等因素影响下，部门间的技术发展未能实现“同频共振”，会导致协同治理的梗阻化、碎片化，从而增加技术流通“成本”。也就是说，数字技术的发展为组织间打通数字壁垒、协同高效运作创造了条件，但技术发展“异步”反过来也可以加剧部门数治割裂态势，加大数字治理协同难度，增加数字治理成本。

（三）诉求泛化：需求扩张引致服务供给拓展。在数字治理时代，政社互动不再局限于线下治理场所中的简单接触，而同时包含了线上治理空间中的复杂互动，在多个维度呈现出繁杂化演变趋向。随着治理事项向线上治理空间的系统性转移，数字治理应用场景愈发拓宽，“线上治理空间”逐渐成为社会公众治理诉求的表达渠道。必须说明，线上治理需求不是基层数字化转型的简单映射，它代表了社会公众诉求的泛化，呈现出“线上+线下”并重的治理情景。在社会公众诉求扩大化、复杂化、个性化等发展导向下，许多线上政务服务中心分化出多种服务模块、设立多种服务专区、细化多种服务类别，以囊括和应对纷繁复杂的服务事项，驱动着线上服务供给扩张及泛化，基层数字治理转型也将面临更大的回应负担。

从政社互动角度看，诉求泛化是造成基层组织精力耗能加大的直接来由。一方面，线上治理空间的拓展使得组织需要从多重面向来回应社会公众诉求。而随着基层组织与社会公众联结愈发密切，公众诉求则愈发精细繁杂，进一步要求基层组织加大服务供给投入力度。与此同时，社会公众不仅对服务供给类别表达出期望，对诉求回应的质量、频次、时间等方面亦提出了更高要求。这主要是因为，技术的可达性与控制性很强，使得政社交互距离大大地缩短，而对时空的消解减少了政社之间的缓冲带，增加了管理者的“回应性”负担〔14〕。另一方面，技术介入会深刻改变政社互动方式和逻辑。从数治服务的需求者视角来看，社会公众对于治理诉求的提出更加方便，成本也更低。由此也带来一个显著性问题，即其中不免夹杂着许多“无效诉求”，或者说是“无理请求”，严重分化了基层组织注意力。随着公众与组织的交互呈纷繁复杂态势，以及治理诉求渠道向线上的结构性转移，基层组织的有限注意力更加难以得到有效集中。更为重要的是，公众多种多元多样诉求如果得不到积极有效回应，就有可能引致社会公众对基层组织的不满情绪，甚或提出各种意见，增加基层治理负担和压力。总体上来看，线上治理诉求泛化趋向已成为不可回避的现实问题，倒逼基层组织付出更多心血、投入更大精力打造更为优质化的“线上治理空间”。

三、基层治理数字增负的主动加码逻辑

在基层治理实践的基本认知中，基层组织压力主要来自于其他主体的传导。但一些基层组织在面对多方施压的情况下，仍然表现出一种“主动加码”的倾向，也即通过自主加码任务及强度以期获取额外收益。因而这里的“主动加码”，是由基层组织主观建构所引致的治理负担，属于“主动制造”的治理困难。

（一）“向上”表现：唯上导向诱发技术应用偏移。随着基层数字治理的深入推进，线上服务平台数量、公众号推文浏览转发量等线上治理指标被强制纳入考核体系中。而一些基层组织为了美化自我以打动上级，不惜加大投入搞“面子工程”，使得基层数字治理逐渐“变味”。还有一些基层组织对数字治理缺乏正确的认知，将其视为向上级组织“作秀”的工具，将服务与产品简单地赋予“线上”色彩来弄虚作假，从而陷入追求“数字表面”而忽视“数字内在”的治理困境。具言之，部分基层组织将各项工作打上数字化标签，用数字治理概念强行嵌套基层治理事项，以凸显自身政绩。但事实上，这些换上新包装的基层治理工作，许多都已然脱离了基层治理的现实需求。可以说，部分基层组织为了单纯地“向上”表现“自我”而并未有效考量到基层治理现实，使得基层数字治理偏离了预期轨道。

从对上负责角度看，“唯上”导向很大程度上是引致基层组织技术应用偏轨的自身原因。以基层政府为例，在功绩晋升秩序中，基层政府晋升渠道单一，常常会以完成任务为政绩导向，这就诱使基层政府惯于大包大揽〔15〕。进言之，基层政府为了完成任务，所体现出的正是不计成本和不惜代价的行政逻辑〔16〕35。而随着数字治理逐渐受到上级重视以及数治指标权重不断扩大，基层政府为了博得上级认可而不断“加码”数治应用，诱发了数治的一系列行为偏好转变。一方面，为了追求上级对于政绩方面的认可，利用数字化大搞面子工程成为基层政府推动数字治理的主要驱动，空耗了基层人财物等资源，徒增额外负担。在追求上级认可这一催化剂作用下，基层数字形式主义不断产生与泛滥，产生技术目标偏移、数字应用异化等系列悖论性后果。可以说，在照章完成上级所定任务目标的基础上，加码数治指标本无可厚非。但随着政绩观念的不断扭曲，使得数字技术应用逐渐演变为“指尖上的形式主义”等现象，与基层数字治理的内在目标背道而驰。另一方面，为应对上级考核检查全面从严的压力，基层政府只得制造更多数字材料、创建更多数字平台等来应付考核，形式主义逐渐套上数字化外壳。可以说，唯上问题长期盘踞于基层治理场域，为“线上形式主义”等新变种的衍生泛滥提供了内生性土壤，严重影响了基层数字治理的效能。

（二）创新内卷：无效竞争催生数治悬浮运转。当前，运用线上政务APP等逐渐成为基层线上服务的“流行”趋势，各部门纷纷效仿。但在线上政务软件如雨后春笋般冒出来的表象下，是各种同质微信群、“僵尸”政务APP等治理问题的出现。线上政务服务呈现出端口太多、程序繁多等现象而备受诟病，突出表现为各部门的线上政务APP同质化、重复化发展趋向难以控制。从部分报道中可以得知，在当前基层数字治理中，不仅不同政务服务应用有不同政务APP，甚至同一项工作都有多个业务平台，政务服务平台过多过滥问题严重。而且一些简单的工作事项在同质化严重的同级部门间来回运转，增加了工作完成的繁琐程度。随着各基层组织间数字治理创新竞争的加剧，线上政务APP等推陈出新的速度愈来愈快，部分基层组织推进的数字治理实际上陷入了悬浮运转状态。

从同级竞争角度看，创新内卷是诱发基层组织数治悬浮运转的重要缘由。一般而言，对同级组织间交互关系的聚焦，通常会侧重于挖掘其合作依存等特质，而相对忽略相互竞争这一层面的关系。随着数字治理的深入推进，同级数治竞争愈演愈烈，甚至深陷“内卷化”困境。所谓“数字治理内卷化”是指各级组织在数字基础设施建设及数字运用终端研发等相关方面持续投入但并未带来预期治理效能的增长，反而陷入形式主义怪圈，引发数字治理“有效性”困境〔7〕。一方面，由横向基层组织间竞争注意力而引发的扭曲政绩观是出现许多额外任务的原因之一〔17〕。随着上级组织对数字治理这一指标的重点关注，使得基层组织为数字化而非为质量提升而竞争，以大量的重复、低效、表面功夫来应付数字治理工作，造成线上形式主义不断泛滥。另一方面，各基层组织都试图证明自身的工作具有亮点和创新性，通过数字治理创新不断创造“可视化”成果，形成比较优势。基层组织对数字化信息技术设施的投入非常重视，但在基本认知上，却往往将其视为在政绩锦标赛中获胜的砝码。因而，基层组织为了获取数字治理方面的显著政绩，以不惜消耗大量资源为代价重复建设数字治理相关设施，造成线上政务同质化、超前化势头难以遏制，徒增了平台维护、技术学习等额外成本。一言以蔽之，同级组织间的数字创新内卷，以无效内耗诱发数治悬浮运转，增加了基层组织的疲惫感。

（三）迭代过频：技术更新带来数治接入鸿沟。基层数字治理从自身技术更迭逻辑来建构服务体系，由于忽视了现实数治要求，反过来又得提供更多个性化的产品和服务。信息闭塞、知识匮乏以及缺乏有效途径来改善自身等问题，使得越来越多的人成为数字治理中的“弱势群体”。而一旦数字治理建构完全遵循技术逻辑，将会加大数字治理与“弱势群体”的“接入鸿沟”，不得不进行更多的适配性调试。例如，当前老年群体在数字化时代游离于数字社会核心区域之外，无法摆脱多重数字障碍的困扰，导致老年数字鸿沟问题的产生〔18〕。而随着技术更迭速率不断加快，显而易见的是，会有更多的人被排除在数字治理之外，形成更大的数字鸿沟困境，反倒增加了基层数字治理工作开展的难度。

从服务供给角度看，迭代过频是导致基层数字治理形成“接入鸿沟”（从纵向发展阶段来看，数字鸿沟具体表现为“接入鸿沟”“使用鸿沟”“能力鸿沟”）的主要成因。还以基层政府为例，政府的职能特性说明，基层政府不仅要对上负责，还要对社会公众履行责任。为了在社会公众面前展现出良好形象，数字技术创新为优化服务供给、强化服务质量提供了有效途径。但问题在于，数字治理尚属新生事物，社会公众作为数字治理的最终服务对象，仍存在“接入鸿沟”等内在难题，使得数字技术应用成本直线上升。具言之，一方面，基层数字治理似乎在某种程度上陷入技术理想主义误区，认为只要有技术介入就必然实现技术迭代所内含的治理效能提升。但实际上，一些所谓的“版本更新”等内容生产已然脱离治理现实，反而使数治过程复杂化，结果是基层治理负担压力不减反增。可以说，在数字治理推进过程中，过度求优求新的理想建构与适时适地适度的现实应用间存在冲突。另一方面，从社会公众这一服务对象角度来看，立足于社会公众数字素养现实才是有效应用逻辑。由于数字技术水平与数字素养培育间存在着发展速度上的差距，导致数字鸿沟问题持续存在。囿于个体数字设备技能掌握以及心理认知等条件，对服务对象产生排斥效应，使其在体验数治服务时遭遇“不能用”“不会用”等技术性难题而无法获取数字红利。

四、基层治理数字增负的有效破解

数字增负绝非偶发性现象，而是基层治理数字化转型所普遍面临的重大难题。上述对基层治理数字负担形成过程的系统性分析，既深入探讨了基层组织间的交互性问题，也让我们从中窥探到了基层治理数字增负这一偏差性行为的生成机理。为避免陷入“越减越负”的治理怪圈而积重难返，应积极探求基层治理数字增负困境的破解路径，以期推进基层治理数字化转型有序健康发展。

（一）明确上下权责，强化基层治权。作为现代数字技术与传统科层体制的糅合体，现代化的数字治理形态与传统的体制机制之间存在固有矛盾。在现行组织体系下，基层组织处于政治低阶而时常面临权责失衡窘境，强化了基层组织责任压力的无限兜底。针对体制机制所带来的内生性权责结构失衡等问题，需要及时明确调整优化上下级权责关系，以及把握基层治权这一核心力量。一方面，要重新审视现有权责结构体系，明晰上下级权责归属。具体来说，就是在现有体制基础上健全上下级间的权责清单制度，规范上下级之间的权责配置，破解基层组织有责无权这一矛盾根源。换言之，既然基层组织作为权责末端的体系结构特征无法改变，就要瞄准权责清单的优化设计这一关键，以合理配置权责为基层治理有效减负为主要原则，避免上级刚性任务下压与硬性压力传导。另一方面，要强化基层数字治理确权，保障权力与资源等方面的有效供给。可以通过对基层放权赋能，激发基层这一层级的内生发展动力，进而实现为基层政府松绑减负。这是缘于，部分基层组织坚持唯上的运作规则来推进数字治理，却并未切合基层治理现实，使得基层的线上政务平台建设浮于表面，这也是引致基层组织过载化的内生性因素。通过对基层组织确权的彰显，能够有效改善目前部分基层组织秉持的唯上导向行为逻辑，强化基层数字治理发展所需的资源支撑。从基层组织自身角度来说，充分发挥基层治权作为基层治理结构的基石作用，能够确保上级各项数字治理政策在基层的落地落实。

（二）推动同级组织间合作，缓解创新内卷困局。数字技术作为基层治理协同的底座支撑，能够在数据流通、信息共享中发挥出强大治理效能和价值。而这种数字治理目标的实现有待于多个同级组织共同参与、协同共治生态的构建，同时要兼顾现实需要，以避免陷入无效的创新内卷困局。可以说，只有促进以技术对接为前提的组织间数字治理的协同共治，才能促进联合发力以避免陷入效率低下困顿。一方面，以技术协同为契机推进同级组织合作，系统完善协同治理体系。协同治理体系的建构作为当前基层数字治理发展的重要课题，强化同级信息、数据等资源的共享与互通，能够实现数字赋能治理的协同化导向，确保数字赋能效应的持续性产出。从治理实践角度来看，努力打通同级组织间的协同合作渠道，以数字技术协同带动政府多元治理格局的转向，不断助推基层治理协作网络向外延伸。可以说，增进同级组织间的耦合协同，进而打造多元化、扁平化的现代整体智治组织，能够对社会公共治理带来十分显著的“效果”。另一方面，需要改变同级组织间无效竞争的价值导向，强化基层组织间整体化数治理念。数字治理创新所内含的原初目标是以技术瓶颈突破和迭代发展为契机，以数据的开放共享有效驱动基层治理模式调整。然而，结果导向的考核机制加剧了同级组织间内卷化倾向，给予基层过大压力而使其深陷疲态无法自拔，因而要突破组织“自我导向”的运作逻辑，以避免无效重复建设。进一步说，在有效改变传统各自为政行政思维和运行方式惯性调整的同时，需要通过明确的数字治理考评体系予以保障。

（三）促进政社沟通，提升数治素养。数字技术具有中立性特性，但在运用过程中必须以实现公共价值为“己任”。正是在此意义上，使得技术执行不得不作出适当调整以符合社会需要。然而，当前基层组织无法适应和把控数字技术发展要求，其必然结果是导致数字治理悬浮化。面对数字治理的供需脱节，亟须调整基层政社沟通机制，促进政社各主体数字素养的协调发展。一方面，改变传统行政组织主导的沟通模式，以政社双向交流增强数治需要的回应性。政社双向交流与数字治理发展导向高度契合，突破单一行政组织主导数字治理工作的局限，促进其从“管理型”向“服务型”转型。在这一逻辑下，以政社互动克服传统社会参与局限，有效提高公民数治参与的广度与深度，以外在互动促使组织体制的内在调整。进一步来说，要从公共服务的角度出发，强化与社会公众的沟通交互效率，推动数字服务供给与需求达到动态平衡和相互适配。另一方面，整体提升社会数字治理素养，消弭政社间数字鸿沟。数字技术应用既为社会公众参与数字治理提供了无限可能，也带来了数字鸿沟这一治理壁垒难题。数字治理弱势群体因其受到自身与外部的双重影响，更容易因数字化转型而被排斥在外，这也给数字治理增加了额外负担。须知，数字治理不仅要求提升基层组织数字治理能力，基层社会公众数字治理素养的强化也必不可少。由此，秉持“以人民为中心”的服务理念，弥合年龄、地域等多方面因素引致的数字鸿沟，将“弱势群体”纳入数字治理体系以促进数字化成果的共享，确保数治服务的效度与温度并重。

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责任编辑 周 荣

〔收稿日期〕2024-03-21

〔基金项目〕国家社会科学基金重大项目“数字技术赋能公共服务高质量发展研究”（21&ZD125），主持人谭海波。

〔作者简介〕盛明科（1978-），男，湖南长沙人，湖南人文科技学院党委副书记、校长，教授、博士生导师，中宣部宣传文化系统青年英才，主要研究方向为基层公共事务治理。

贺清波（1999-），男，湖南湘潭人，湖南大学公共管理学院博士生，主要研究方向为数字政府与基层治理等。