安徽省合肥市发挥国有资本产业引领作用的经验与启示

赵妮妮

推动国有资本向前瞻性战略性新兴产业集中，是扎实推进国企改革深化提升行动以及调整优化国有资本布局结构的主要任务。近年来，安徽省合肥市充分发挥国有资本功能，引领带动科技创新和战略性新兴产业加快发展，打造“科创+产业+资本”新模式，已成为全国样板。对其他省市推动工业扩量提质增效、加快建设现代化产业体系具有借鉴意义。

一、合肥市的发展情况介绍

近年来，合肥市通过发挥国有资本产业引领作用，2008年定增投资京东方、2012年联手战略投资者引入长鑫存储、2020年专项基金投资蔚来等龙头企业，依据自身的资源禀赋、产业基础、发展阶段，持续深耕在战略性新兴产业赛道上，将关键核心技术和先进科技成果转化为现实生产力，形成了产业投融资“合肥模式”。“合肥模式”的核心为国有资本以股权投资、风险投资的思维将产业导入合肥，再用投资银行的方式培育产业，壮大本土产业链条。在国有资本产业投资的引领带动下，合肥构建覆盖了新能源汽车、集成电路、新型显示、高端装备、终端制造、生物医药、人工智能等既有深度又有宽度的产业结构。根据合肥市投资促进局和合肥市统计局公开数据，党的十八大以来，合肥战略性新兴产业产值年均增长18.1%，占规上工业比重从24.4%提高至56.2%，对工业增长贡献率由30.5%提高到78%；过去10年，合肥市GDP从2014年的5180亿元提高至2023年的12673亿元，增幅达145%。另据中经数据统计，合肥在2023年成功挤进了全国GDP20强，位列第20名。根据中国经济周刊报道，合肥国有资本在战新产业领域累计投入资本金超过1600亿元，带动项目总投资超过5000亿元，国有资本增值收益近600亿元。

二、合肥国资的主要经验做法

合肥市发挥国有资本功能，引领科技创新和新兴产业发展的做法可以概括为“一个平台，一个方向，一个模式，一支队伍，一个体系”。

（一）组建以国资为引领的专业化投资运营平台。2015年，合肥市对国有资本运营机构进行重组整合，通过分工与专业化，实现错位分工、上下协同，组建了合肥产投、建投和兴泰三大国资投融资平台。其中合肥产投专注科技创新和产业高质量发展；合肥建投专注于城市重大项目建设和战新产业投资运营等；合肥兴泰专注于打造地方金融服务体系。合肥国资通过三大“推手”，借助产业基金、PE基金等形式，加快自身专业化、市场化转型发展步伐，通过国有资本引领带动社会资本，加速推动产业与资本深度融合，促进区域经济发展壮大。目前，合肥国有资本的投融资主要依托于这三大平台，三大专业化、市场化、价值化的产业赋能型投资平台，作为资本招商的“牵引器”和“主力军”，在产业投资方面发挥了“四两拨千斤”的叠加效应，加上团队专业的市场运作，有效保证了投资的成功，为合肥市产业实现高质量发展作出了重要贡献。

（二）明确以新兴产业为重点的产业投资方向。合肥国资始终围绕产业链上下游深挖“风口”产业，以基金为抓手，充分发挥国有资本引领和杠杆作用，撬动金融资本和社会资本。先通过政府资本招商，引进一批优势主导产业，搭建起产业基础，再以基金投资吸引产业链上下游企业落户，形成相关产业集群。截至2022年底，合肥市已经打造总规模超过1500亿元（实缴达880亿元）的国有基金“丛林”。通过国有资本市场化运作，合肥市引入、培育京东方、科大讯飞、长鑫、蔚来等龙头企业，逐步构建起了以“芯屏汽合”“集终生智”为代表的几十条战略性新兴产业链。同时坚持以快制胜，并且通过国有资本率先跟进加持的示范引领集聚带动更多的社会投资，集中力量推进项目落地，先后推动了京东方10.5代线、晶合12吋晶圆、长鑫12吋DRAM存储器、蔚来中国等一批重大战略性新兴产业项目在合肥落地生根并成长壮大。在推动这些战新产业项目落地的过程中，合肥国资不断优化国有资本布局，充分发挥国有资本引领带动作用，撬动社会资本，加速项目落地，并获得收益回报，实现了战略性新兴产业蓬勃发展和国有资本保值增值的双赢，打造了广为关注的国有资本引领战新产业发展的“合肥模式”。

（三）创新以市场化为导向的产业投资模式。为了更好发挥政府产业引导资金作用，合肥市通过整合各类财政资金和调整投入方式，一是将过去“撒胡椒面”式的资金投入方式转变为集中投资，加大对重点产业领域和重点产业项目的投资；二是大幅压减事后奖补等无偿投入，将有限的财政性资金集中到合肥产投，聚焦主导产业和战略性新兴产业，以新增基金投入、“借转补”投入和财政金融产品投入等方式进行市场化有偿投入，使“拨款变投资、资金变基金”。通过“以投带引”的投资模式，带动产业上下游融合发展，实现产业链整体提升。其中京东方是合肥最早通过投资引入培育的显示屏企业，2008年京东方落地合肥建起国内第一条第六代液晶显示器件（TFT-LCD）生产线项目，所需175亿元资金由合肥市政府托底，自此合肥在面板制造领域一路领先，其产能占到全球10%以上，并由此带动了合肥的面板产业链的发展，目前已带动一百多家上下游配套企业落地合肥，将合肥打造成为世界上最大的显示屏基地之一。

（四）打造以专业化为目标的产业投资队伍。通过不同方式相结合，合肥打造了一支通政策、熟市场、懂产业、擅谈判、精运作的“政府投行队伍”。从市领导到普通招商人员，都要求深入学习研究产业投融资政策和行业发展报告以及上市企业招股说明书等各种与产业相关的信息，基层招商员都要掌握全产业链知识。另外，通过建立政府与高校常态化互派挂职机制，也培养了一批产业招投专业人才——他们必须精通各类政策和谈判技巧达到与风投、企业等不同领域人士有效沟通的效果。早在2020年6月，合肥市就在全市范围内推行产业链“链长制”，“链长”是政府，“链主”是企业，“链长”与“链主”的关系也是政府和市场关系，“链长制”不仅是地方经济的“守护者”，也是产业创新的“加速器”，为支持产业链发展提供专业化思路，建立常态化服务机制。

（五）构建服务型产业投资政策体系。2014年合肥对产业扶持政策作出重大调整，出台了“1+3+5+N”产业政策体系，是合肥市政府在投融资领域的强力支持。通过产业政策体系的整合，合肥市要集中统一使用政策资金，实现政策资金可持续利用和市场化运作，在企业最需要资金的阶段及时体现财政资金的支持，助力企业发展壮大，也形成了各部门工作的合力，增强了政策的协调性和联动性。同时，合肥市还加大了对创投的容错考核，2023年9月印发的《合肥市天使投资基金管理办法》已将天使基金风险容忍度提升到了40%，运行效益考核从聚焦单个项目的投资收益调整为允许出现40%的投资损失，极大优化了创业投资和股权投资的发展环境。

三、“合肥模式”的借鉴与启示

（一）强化整合国有产业投资平台。安徽及合肥产业投资的成功，在于国有资本在产业发展中充分起到引领作用，找准战略性新兴产业定位，并以基金为抓手，建立完整基金政策体系、优化投资决策制度、打通创新服务产业通道、组建专业化国资平台、市场化运作国有资本撬动更多社会资本。其他省市可以借鉴合肥市的做法，以资源整合为导向，全方位提升资本运作实力，在省级层面重点培育一两个专业化、市场化为主的国有资本投资运营平台，并整合国有企业基金，发挥集中统一的优势，集中设立不同种类的基金，形成链接产业上下游各环节、覆盖企业成长全生命周期的政府产业投资基金矩阵，提高国有资本运营效率，打造共生共享共赢的投资生态圈，助力产业集聚和转型升级，服务产业的高质量发展。

（二）明确定位产业投资方向。明确产业发展方向，找准产业链的关键环节和细分领域定位，进行集中投入、持续投入是产业发展的关键一招。合肥市在确定“工业强市”战略后，不断结合自身优势，始终保持主攻产业链关键环节和价值链高端环节。当前，各省市也采取了类似的措施推进新型工业化、开展新一轮工业振兴三年行动的重点任务落地，但在落地过程中，相当一部分地方基金的主要投向为基础设施类、产业类和其他财务性投资，投向战略性新兴产业占基金总投资规模较小，区域发展关键要聚焦战略性新兴产业方向，找准产业链的关键环节和价值链高端环节，统筹整合资金，避免“撒胡椒面”的方式，创新支持方式，加大投资力度，推动广西产业链价值链往中高端升级。

（三）构建市场化投资运营模式。合肥国资通过“产业+资本”双轮驱动，聚焦产业发展定位，找准产业链关键环节和重点企业，通过国有资本引领带动社会资本，共同培育和发展产业项目。待项目成熟后，国有资本以市场化方式安全退出，转投其他产业项目，不断促进地方产业延链、补链、强链，也就是其一直遵循的“不谋求控股权、产业向好发展后及时退出，再投入下一个项目”的投资路径。其他省市在市场化投资方面也做了大量探索，取得了一些成效，但在专业化管理和市场化运作，以及引导社会资本共同参与产业发展等方面仍需进一步加强。一是建议政府产业投资基金的运作尤其要突出专业化管理和市场化运作，引入市场化专业机构共同组建基金管理团队，并创新竞争性和规范化的基金管理机制，提高投资效率和资金使用效率。二是建议投资目标重点放在培育壮大产业方面，在时间上要更有韧性，围绕地方重点产业和科技创新布局投资，有效撬动社会投资、实现放大效应。三是建议在扶持产业创新的同时兼顾一定收益，尤其是在为专精特新企业成长保驾护航的基础上，国资项目有序退出，有利于财政资金循环使用，持续支持早期项目，培育壮大一批有广阔发展前景的科创企业，如通过将所持股权增值的部分让渡给企业的科研团队，适时有序进退，进一步激发企业科创热情。

（四）搭建完善的基金政策体系。合肥市搭建起完整的投资基金政策体系，实现了有为政府和有效市场的“双剑合璧”。与东部发达地区相比，其他省份各类投资基金起步较晚，在投融资决策机制、容忍度等方面有较大优化空间，建议针对投向不同成长周期的企业，分别出台相应的基金管理办法，深化分类考核、分类核算，使得分类考核与企业功能使命更加精准适应。加快建立战略性新兴产业投资容错纠错机制、薪酬考核机制、激励分配机制及风险管理深化改革机制，尤其为鼓励创新创业，对投早投小的种子、天使基金设置合理的容忍度。在坚持和加强党的全面领导和防止国有资产流失的前提下，建立健全创新容错机制，划定容错界限、明确容错重点、规范容错程序，激发干部积极进取、干事创业的活力，鼓励和支持各责任部门首创精神，推行更具灵活性、创新性的工作激励举措，顺应投资有风险的市场规律，更好地鼓励和发挥国资力量在促进科技成果转化方面的作用。

（五）培养专业化人才队伍。合肥市战略性新兴产业投资团队，从上到下都做到了投行化、专业化。此外，针对所有主导产业，还大量聘请知名企业家作为招商顾问，建立全球该领域顶级专家人才数据库，选择项目时邀请相关领域顶级专家进行项目评审。而部分其他省份在金融、投资等领域缺乏高端人才，建议通过“引才”和“育才”相结合的模式不断壮大专业化人才队伍，一方面通过挂职交流、专题培训、外地考察学习、加强与产业运营商合作等方式，加快培养一批通政策、熟市场、懂产业、擅谈判并且精于资本运作的人才队伍；另一方面健全国有企业引进高端人才配套政策，全面落实各级企业高端人才引进享受属地化优惠政策，加快引进一批高水平人才队伍，为各省市高质量发展储备各类人才。

综上所述，“合肥模式”的成功离不开安徽国资充分发挥国有资本产业引领作用的战略布局，从政府到国资，再到国企，一脉相承，集中资源和兵力，重点在战略性新兴产业投资上取得突破，其优秀的运营模式和管理经验对其他省市具有借鉴意义。对于国有资本而言，积极承担产业使命，重任在肩，责无旁贷，要当好“长期资本”“耐心资本”“战略资本”，以国资改革带动国企发展，借助投资运营平台进行专业化、市场化、资本化运作，着眼吸引增量，积极盘活存量，更多发挥撬动作用、引领带动作用，活跃民间资本，从而实现政府更加有为，市场更加有效，资本更加有力。