我国用水权交易的地方实践和改革路径探索

水安全是国家安全的重要组成部分，是国家生存和发展的基础性问题。建立水权制度，发展水权交易是促进水安全的重要战略保障。2016年4月，水利部印发《水权交易管理暂行办法》，提出“鼓励开展多种形式的水权交易，促进水资源的节约、保护和优化配置”，为水权交易的实践提供了具体的制度基础。2022年8月，水利部、国家发改委、财政部联合印发《关于推进用水权改革的指导意见》（水资管〔2022〕333 号），强化水资源刚性约束，对用水权改革工作作出总体安排和部署。2024年2月，国务院常务会议通过《节约用水条例》，提出“国家培育和规范水权市场，支持开展多种形式的水权交易，健全水权交易系统，引导开展集中交易，完善水权交易规则，并逐步将水权交易纳入公共资源交易平台体系”。

“市场+政府”两手发力是实现水资源高效管理的主要方式。在这种方式下，政府行政管理手段主要在于严控水资源的需求增量、引导经济发展方向。市场手段则主要盘活水资源的存量，通过引入用水权交易市场，实现水资源的自然公共属性和战略性、经济性的统一，为化解水资源短缺问题提供解决方案。建立用水权交易市场，通过供给约束和价格杠杆，提升用水企业的节水意识，引导或者倒逼其开展规范化管理和工艺改造，实现全方位节水。

一、当前我国用水权交易的地方实践

近年，我国在用水权制度建设、确权、交易管理、交易平台建设等方面都取得了一定的进展和经验，为用水权制度改革和用水权交易市场的全面推进奠定了基础。

1.确权方式

各省市在用水权确权方面基本采取取水许可制度，在控制用水总量的同时，将用水定额作为水权确权的基本依据。江西的确权工作有四点可供参考：一是实行总量控制和定额管理相结合，将用水总量控制指标和用水定额作为用水权确权的基本依据；二是在总量控制下，分配生活、工业、农业等用水份额；三是对工业取用水户，通过水资源论证严格核定水量指标，核定合理取水许可量，发放取水许可证；四是采用水资源使用权电子登记与动态管理。建立江西省水资源使用权证动态管理系统，实现水资源使用权证统一电子登记，建立了水资源使用权确权登记数据库。其中，对公共供水管网内的非居民用水户，由县级人民政府水行政主管部门核定其确权水量，并核发用水权证，明晰用水权。已明晰用水权的主要用水户，可依法依规进行交易。

宁夏推行“总量管控、定额分配、适宜单元、管理到户” 确权新模式，已全面完成工农业用水确权，并对所有取水许可信息进行登记，建立了取水许可电子台账和电子备案。

广东在取用水户水权确权方面全面实施取水许可制度，规范取水许可审批，通过区域用水总量控制指标分解、江河水量分配等方式确认区域、流域和取用水户的水权，解决丰水地区用水权确权难题。

2.交易形式

2016年4月，水利部印发《水权交易管理暂行办法》明确提出，水权交易形式主要是区域水权交易、取水权交易和灌溉用水户水权交易。因此，自水权交易试点以来，各地水权交易主要是这三种形式。

从用水权交易单数来看，2022年用水权交易主要集中在灌溉用水户水权交易。灌溉用水户水权交易占95.2%，取水权交易占4.6%，区域水权交易占0.2%。从交易量和交易金额来看，2022年取水权交易和区域水权交易占比较大。取水权交易量占50.6%，区域水权交易量占43.8%，灌溉用水户水权交易量占5.6%；取水权交易金额占53%，区域水权交易金额占 43.3%，灌溉用水户水权交易金额占3.4%。这也表明目前开展的用水权交易主要集中于灌溉用水户水权交易，但由于农业的特殊性，灌溉用水户水权价格相对较低。

2022年8月，《关于推进用水权改革的指导意见》首次提出“探索明晰公共供水管网用户的用水权”。目前，公共供水管网用户的用水权交易正在各地逐步推动和开展。

3.交易规则

从各省市用水权交易规则来看，有的设置了可交易的条件、交易期限，有的则规定了可转让的情况、不可转让的情况，其中的具体细节更有所不同。

广东在取水权交易方面，设置三个条件：在取水许可证规定的取水限额和有效期限内；交易的水量为通过节水措施节约的水量；交易双方为同一个地级以上市行政区域内的取水单位。水量指标的交易期限一般不超过10年。①

江西对用水权交易设置的要求有三条：用水权交易应当坚持积极稳妥、因地制宜、公正有序，实行政府调控与市场调节相结合，符合最严格水资源管理制度要求，有利于水资源高效利用与节约保护，不得影响公共利益或者利害关系人合法权益；用以交易的用水权应当已经获得用水总量控制指标，或通过取水许可，或获得确权；跨年度的水权交易和年度内交易量超过50万立方米的取水权交易，应当通过省公共资源交易平台进行。

宁夏：可交易用水权包括县级以上人民政府在用水权管控指标和年度调度指标范围内节余的水量；县级以上人民政府依法收储的用水权指标；办理取水许可证或用水权证的单位或者个人（公共供水单位除外）通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可证、用水权证有效期和限额内，其节约或闲置的用水权指标；企业通过用水权转让项目有偿获得的用水权指标；拥有农业用水权的农户、集约化种植业用水大户、规模化畜禽养殖业用水户等农业经营主体及农村集体经济组织通过调整种植结构、自主投资实施高效节水工程、强化水资源管理等措施节约或闲置的用水权指标；法律、法规和规章等规定的其他情形。

4.特色制度

部分地方在落实国家政策中，结合本地情况，建立了具有地方特色的用水权交易制度。

宁夏：调配水资源方面，宁夏的蓄水、引水、提水、调水、配水等水利设施齐全，已形成以多级渠道为体系、比较完善的输配水系统和完善的调度能力。工程节水方面，建立用水权回购、收储调控等机制，严格落实用水权交易收益分配制度，探索建立用水权交易激励和投融资机制，创新“合同节水+用水权交易”等模式，鼓励社会资本直接参与节水工程建设及运行养护。污水资源化利用方面，将再生水、雨水、苦咸水、矿井水等非常规水纳入水资源统一配置，推进非常规水利用配套设施建设，提高非常规水利用比例；推广再生水用于景观绿化、工业生产、市政杂用、建筑施工等；鼓励工业园区与再生水生产运营单位开展供水合作。规划方面，将水资源承载能力评价要求落实到国土空间规划体系中，限制新建各类开发区。水权金融服务方面，发布《金融支持用水权改革的指导意见》《“四权”抵押贷款贴息资金管理办法》，支持金融机构开展用水权质押、贴息贷款，拓展用水权多元化融资渠道。

广东：建立水权储备和竞争性配置机制，设置储备水权竞争性配置门槛条件以及实现有偿配置的模式。借助信息化手段，使水权交易更加规范、高效。广东省用水权交易平台建立用水权交易信息化管理体系、用水权交易监管体系，利用平台化、体系化管理为水权交易提供有效支撑，并维护用水权交易市场秩序。

内蒙古：创立用水权收储转让中心。2013年12 月内蒙古成立全国首家用水权收储转让中心，其主要职责有两个：一个是盟市间用水权收储转让和行业、企业结余用水权的收储转让；另一个是投资实施节水项目并对节约的用水权、非常规水资源的用水权和闲置水指标的用水权收储转让等。此外，内蒙古还通过推广用水权交易平台规范用水权交易，自治区水行政主管部门认定的闲置取用水指标、跨盟市用水权交易或者交易量超过300万立方米以上的，应当在自治区用水权交易平台进行。

二、用水权交易存在的问题和难点

一般而言，完备的法律法规保障体系、清晰的权属界定、明确的交易规则、有效的市场机制和相应的技术、基础设施、监测监管与计量手段是确保用水权交易顺利推进的基础要件。而在国内实际用水权交易中，上述几点都尚未完全具备。

1.不同类型水资源的产权未清晰界定

《宪法》和《水法》作为我国现行的关于用水权交易的基础性政策法规，规定了水资源所有权隶属国家，国家拥有对水资源的占有、使用、收益及处分等相关权益，同时明确地方政府对水资源只能依法行使区域内水资源的管理与监管权能。但对水资源在概念上并未给出明确的定义，只是对水资源的存在范围作了规定，包括地表水和地下水，而对劳动产品类水的主体权属并未做出具体规定。

实行用水权交易，首先需明晰自然界中各种水载体的水产权，包括但不限于地表水、地下水、冷凝水、净化水、再生水等。而《水法》中只规定了“水资源的所有权由国务院代表国家行使”“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用”。地下水由于完全出于自然状态并且未有人类劳动介入，归属方式不存在争议；但地表水存在场所和提取转换方式种类十分繁多，对此，《水法》中暂未明确对各种类水资源的产权归属及交易后的收益分配，使得用水权交易主体模糊。特别是对非常规水资源的水权都没有明确界定，而非常规水资源是节水挖潜的重要方面，也是用水权交易不可或缺的部分，对这部分水资源权利界定的缺失不利于相应用水权交易的开展和推进。

2.初始水权分配尚不明晰

明确初始水权主体是实行定量管控、额度管理、交易分配公平性以及成功实施水权交易、推动用水权市场建设的基础。2022年8月，多部委联合印发《关于推进用水权改革的指导意见》，提出到2025年，用水权初始分配制度基本建立，区域水权、取用水户取水权基本明晰。近年来，用水权发展虽取得了实质性进展，但在初始水权分配问题上涉及的“省—市—县”三级行政区用水总量管控指标体系及跨区域、省市流域水权初始水权归属及分配、水权分配中的取水权户认定和公共管网中的交易界定等仍不够清晰。

3.取水权权利内容界定模糊

《水法》中对取水权权利内容暂未进行明确区分，国家对取水许可权的相关政策条例仍停留在2006 年4月推行的《取水许可和水资源费征收管理条例》。但是该条例存在以下漏洞：对取水权的资产产权赋能不全面、边界不清晰，导致取水权权益部分的法律支持依据不足；对取水许可证仅赋予许可期限而非权利期限，使得权利稳定性较弱；取水权利由行政直接赋予，与市场脱节，对推进市场化用水权交易存在一定阻碍。在这种情况下，各方难以对用水权形成清晰的认知，导致水资源取用和监管不规范、不合法，难以产生经济属性认可，进一步使得廉价购买或无价取用状况增多，合法权利主体的权益无保障，用水权交易市场无法有序展开。

4.用水权交易市场亟待培育

（1）水资源获取的刚性约束不足

2011年中央1号文件明确提出，实行最严格的水资源管理制度。2012年1月国务院颁布了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确了“三条红线，四项制度”。党的十九届五中全会提出，建立水资源刚性约束制度。对水资源刚性约束的政策主要集中在水资源开发利用、用水效率、用水总量、限制纳污和管理责任考核方面。但对水资源获取的源头管控、定量管控还缺乏刚性约束，水资源条件和水资源安全考量不足，易导致地区水资源超载、许可批准量与实际用量不匹配等问题。

（2）有效运转的市场机制有待完善

用水权交易市场重在通过政府引导，充分发挥市场作用。但目前已经开展的用水权交易，依然偏重延续政府主导、行政配置的方式，市场作用发挥有限，不能完全体现市场供需关系，这导致企业缺乏解决用水需求的主观意识，水资源权益发挥不充分，水权交易积极性低，市场相对冷清，呈现“强政府—弱市场”状态，市场规律难以发挥作用。

5.交易规则有待完善

（1）尚未形成市场化的定价机制

目前开展的用水权交易中，政府普遍承担着组织者、撮合者的角色，侧重于促成实现交易。交易过程对于市场化定价关注不足，政府给出的指导价往往偏重成本导向，未充分体现水资源本身的价值和潜在收益。同时，交易中也未注重激发市场主体自主定价，交易主体对水资源价格认知不足，缺失议价意识。在用水权交易双方缺乏自主定价和水价调整主动权的情况下，市场机制的空间容易被挤压，市场机制的作用无法得到充分发挥，同时也无法促进合理的市场价格的形成。

（2）缺乏有效的用水权交易流转机制

国内现有用水权市场仍以行政分配占主导，未引导形成通过市场解决用水需求的机制。在行政分配模式下，水资源往往根据政策导向分配，而不是通过市场竞争来优化配置。这种方式在一定程度上限制了水资源的高效利用，限制用水权交易的自由流转，无法充分发挥市场在解决用水需求方面的潜力。同时，交易期限长，用水权交易一旦成交，往往能够解决相当长一段时间的需水问题（锁定一个较长期限），导致交易活跃度、参与度降低。

6.支持体系存在不足

（1）金融支持手段不足

近年，全球水资源管理领域的主流趋势是将金融手段引入水资源配置领域。美国法律规定用水权是可交易、转让的，随着用水权交易制度的进一步发展，用户拥有的水权可以作为抵押标的或担保物，从有关金融机构获得抵押和担保贷款，用于用水权转让和交易。而我国用水权交易市场在金融支持手段上相对欠缺，用水权融资功能不足，用水权交易双方难以获得有效的融资渠道和对冲风险的管理工具，难以通过对冲等手段来分散风险。同时，国内尚未推出水权证券、水权期货、水权期权、水权基金等各种金融衍生品和金融创新产品来促进用水权市场的发展。

（2）缺乏风险防范机制

健全的风险防范机制是确保水权交易市场健康有序运行的保障。由于目前用水权交易尚未完全成熟，相应的风险防范机制尚不健全。

一是缺少可交易水量测算机制。国家政策对可交易水量提出“不突破用水总量控制红线；不突破用水效率控制红线；保障生活基本用水需求；保障生态基本用水需求；可交易政府预留水量”五个原则，但在用水权交易过程中仍存在超过区域用水总量控制指标或“边超用、边交易”现象。

二是缺乏对交易水资源的监测机制。水权交易存在以用水权交易之名套取用水指标并使转让方不当得利风险或挤占生态用水并对第三方权益或生态环境造成侵害的风险，目前缺乏对水资源来源及用途管制的审核监测机制。

三是缺乏用水指标评估机制。有的交易主体存在投机行为，利用囤积的用水指标牟取高额利润，现阶段缺少严格的用途管制制度和配套的闲置水指标评估处置机制，以防止利用囤积的用水指标垄断牟取不当利益。

（3）尚未建立用水权监管考核体系

首先，缺乏对用水权确权与水量分配的公平性进行监管的监管考核体系。用水权交易市场的前提和前置制度是水量与水权分配，“合理分水”是对水资源监管考核的重要目标，水权分配环节不合理，将会导致水权市场的供给量或供给方单一。其次，缺乏交易程序规范化及交易市场信息透明度的监管考核。用水权市场平台交易需充分体现“按照规则，公开透明进行”。由于用水权市场不同于其他交易市场，存在很强的公益性，不能单靠市场行为来约束交易规范，目前暂未形成规范化的流程监管考核体系。再者，交易后的资金结算监管考核仍欠缺。目前用水权交易市场还缺少对用水权交易平台资金结算全过程的监管考核，难以确保用水权出让和受让双方的权益分配。

三、推进用水权市场化交易的路径建议

从国内外用水权交易市场发展的历程和实践来看，活跃的用水权交易市场需要具备四大核心要件一是刚性的水资源约束和控制。水资源短缺、供需矛盾突出是开展用水权交易的关键动力，也是用水权交易市场活跃、持续运行的根基。二是不同用途的水资源存在利用效率和效益差异，这是用水权转让得以进行的重要前提。三是界定清晰的用水权交易主体和交易对象。这是市场有序运作的基础。四是完善的用水权交易价格形成机制。这决定市场的活跃程度和可持续性。

当前，基于中国特色并结合其他国家和地区的实践，开展用水权交易的重点路径亟待优化，笔者建议如下。

第一，提升市场自我管理能力，从管控思维转变为服务思维。简化流程，放权于市场，做好用水权交易“两头抓、中间放”，形成政府“统筹用水总量”、市场“调配用水分量”的水资源管理结构，以监管考核代替行政配置主导，弱化人为因素，促进水资源管理更精细化地匹配经济社会发展的实际需求。依托价格杠杆充分激发市场主体自主性和积极性，变“强制入场”为“自愿入场”，形成政府和市场同向发力的用水格局。以用水权交易为重要抓手，做好后续用水、取水的测量统计，对用水效率低的工业部门做好产业结构调整跟踪，加强节水技术，为创造节水型绿色生态城市夯实基础，最终实现从“被动”节水向“主动”节水的转变。

第二，依据最严格水资源管理制度，严控总量，收紧定额，体现水资源的有限性和紧缺度。对取水单位、园区、新城的取用水总量分层锁定，从严管控，各区新增用水通过交易取得，坚持以水定产，促进高耗水项目向低耗水项目转移。通过有效的水资源管控体现水资源的紧张稀缺性以及水资源内含的交易价值，激发交易需求，以市场手段引导水资源供求，培育节约集约用水意识。

第三，明晰水权，建立完备的制度体系。针对各地实际，为更有效地对地区水资源进行管理，应当适时制定出台用水权交易管理办法，确保用水权交易市场可持续有效运转，除了对取用水户、公共供水管网内的用水户进行确权之外，应把园区、新城以及拥有或开发非常规水资源的机关事业单位、机构、企业等主体列为用水权交易主体，对各类主体拥有的取水指标进行确权，并明确用水权的交易类型、交易模式、职责分工以及监督管理等内容。

第四，按照水资源可带来的价值或创造的利润来进行定价。用水权交易基准价格重点选取六个要素，即近三年万元工业增加值平均数/立方米、立方米贡献率、区域缺水率、区域用水效率、交易年限、水源，以这六大要素确定基准价格，让交易基准价格动态反映经济和市场供需情况。该价格模型充分考虑了水资源的价值贡献，并体现了对节水、非常规水资源交易和短期多频次交易的鼓励。

第五，发挥价格杠杆作用，强化水资源刚性约束。价格是市场机制的重要信息要素，是传导市场中的供求关系、竞争关系、资源配置效率的重要信息机制。用水权价格能够对用水权市场中的供求多元主体的行为决策进行影响，从而影响资源配置的方向。以上海为例，依据用水权交易情况，有效反映市场信息，建立用水权价格运行监测体系，绘制价格运行图。从各区实际用水需求增量、产业投资、工业增加值可分析用水权交易的运行状态与水资源的供求关系，凸显价格的隐形作用，预测未来的水资源供需关系，为水资源配置提供依据，为政府决策和企业投资提供参考，推动水权市场高效运行。

第六，促进非常规水资源交易和探索以用水权金融活跃用水权交易市场。随着再生水的交易量上升，污水排放权、地下回灌水用水权有偿出让等可作为新的交易品种推出。有金融创新优势的城市地区，可结合自身特点，未来积极探索搭建“水金融”投融资平台、“在线水银行”收储交易平台、“调蓄雨水”储值交易平台，以及引入“节水指数”评价管理机制，充分发挥金融创新方面的先天优势，拓展水金融相关业务，走出一条新的水资源金融之路，赋能地方经济发展。

（贾彦，上海交易集团研究院院长）

注释：

①《江西省水权交易管理办法》，赣水规范文〔2020〕12 号，2020年12月。

② 《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，国发〔2012〕3 号，2012年2月15日。