WTO诸边谈判模式的优势、法律地位及前景

张军旗

【关键词】WTO改革  多边谈判模式  诸边谈判模式  诸边协定

世贸组织（WTO）多哈回合谈判只取得非常有限的成果，总体上归于失败，其主要原因在于多边贸易谈判（下称“多边谈判”）模式有致命缺陷，即要求WTO全体成员协商一致达成一揽子协议。在此背景下，诸边（plurilateral）谈判开始受到各成员的高度重视。诸边谈判是指部分成员参加的谈判。理论上，诸边谈判既可能生成对全体成员产生效力的多边贸易协定（下称“多边协定”），也可能产生对部分成员有约束力的诸边贸易协定（下称“诸边协定”）。实践中，有些诸边谈判基础文件明确规定要达成多边协定或开放式诸边协定，[1]而大多数谈判基础文件并不做这种规定，具有开放性。诸边谈判模式因具有明显效率优势，有望取代多边谈判模式成为WTO规则供给的主要途径。在WTO改革中各成员应积极参与和推动诸边谈判，并促成诸边谈判及其成果完全合法化，以重振WTO的谈判功能。

诸边谈判模式的优势与实践

在多哈回合谈判陷入僵局的情况下，2007年英国华威大学委员会的报告《多边贸易机制：路在何方？》就曾主张使用诸边模式进行贸易谈判。[2]欧盟在其《关于WTO现代化的概念文件：未来欧盟建议介绍》中明确提出应追求诸边谈判，并将谈判成果依照最惠国待遇原则适用于WTO各成员。[3]在一些成员的积极推动下，诸边谈判模式逐渐成为WTO规则发展的重要实践和有效路径。

一、诸边谈判模式的优势

与多边谈判模式相比，诸边谈判模式有两个方面的显著优势：一是协定可以由部分成员达成。这就突破了全体成员之间协商一致的要求，转而采用部分成员之间协商一致的原则，大大降低了达成协议的难度。二是可以就单一或少数议题达成协定，从而避免一揽子承诺导致的困难。诸边谈判模式拥有的这些优势大大提高了谈判效率，人们期望借由诸边谈判提高贸易自由化水平。

在多哈回合谈判失败之前，多边谈判是规则供给的主要途径。多哈回合谈判失败后，诸边谈判模式由于能显著提高规则供给的效率而在实践中出现较快发展。在可预见的未来，很难想象WTO成员会恢复采用传统的多边谈判模式。尽管有学者认为，诸边谈判模式只是传统多边谈判的补充，[4]但高效的诸边谈判模式能更好地顺应各成员贸易自由化的需要，因此完全有望取代原有的多边谈判模式而成为WTO规则发展的主要途径。

二、诸边谈判模式的已有实践

早在关贸总协定时期就存在诸边谈判和诸边协定，只是数量较少。WTO早期也有采用诸边谈判的零星实践，例如，1996年部分成员谈判签署了《信息技术协定》（ITA）。近年来，诸边谈判有了显著进展，如2017年12月不同组合的部分成员分别发布了《关于电子商务的联合声明》等4个联合声明；2021年12月，不同组合的部分成员分别发布了《贸易与环境可持续发展部长声明》等3个部长声明。这些“联合声明”或“部长声明”被统称为“联合声明倡议”（JSI），即部分成员就某一议题开启谈判的基础文件，所有谈判毫无例外对WTO所有成员开放。在2024年WTO第13届部长级会议上，123个成员达成了《促进发展的投资便利化协定》，只是未能被纳入《马拉喀什建立世界贸易组织的协定》（下称《WTO协定》）附件4（诸边贸易协定）。同时，另一项诸边谈判成果《服务贸易国内规制参考文件》被纳入世贸组织成员方承诺表，并正式生效。[5]其他诸边谈判也正在进行。总体看，目前诸边谈判在WTO贸易谈判中呈现勃兴之势。

三、作为谈判结果类型之一的开放式诸边协定倍受重视

诸边协定分为封闭式诸边协定和开放式诸边协定，前者对参与方产生权利和义务；后者仅对参与方产生义务，而该协定之下的权利则依照最惠国待遇原则同等适用于所有WTO成员。

以开放式诸边协定为目标的谈判基础文件通常规定，若谈判结果能够满足参与方议定的“临界数量”（或称“临界多数”），即此类协定所涵盖产品的国际贸易量占到该产品国际贸易总量特定多数的份额，其中的权利就依照最惠国待遇原则适用于WTO所有成员，从而形成开放式诸边协定。若未达到临界数量的要求，则该协定无法生效。临界数量由参与方决定，并通常由秘书处根据相关统计资料确定是否达到了这个数量。因此，开放式诸边协定又被称为“临界数量协定”。为了防止“搭便车”现象发生，临界数量要求通常比较高，例如《信息技术协定》规定的临界数量是约90%。[6]由于多边贸易协定需要全体WTO成员协商一致，涵盖某产品100%的国际贸易量，这样仅有微量进出口额的成员的反对也会阻挠协议的达成。以达到90%左右的临界数量为生效条件，可有效避免这种反对造成的不利影响，因此这使得此类协定较容易达成，同时可以有效地防止或缓解“搭便车”现象的影响，而未被涵盖的极少数贸易份额在可容忍的范围之内。总之，此类诸边协定避开了少数成员可能提出的反对，实现了一个准多边化的规则制定。这是开放式诸边协定近年来受到高度重视的根本原因。

诸边谈判及其成果在WTO体制中的法律地位

《WTO协定》未对诸边谈判的法律地位作出明确规定。如果诸边谈判产生了多边协定，多边协定的合法性自不待言。《WTO协定》还明确规定了诸边谈判结果类型之一的封闭式诸边协定的合法性，并规定此类诸边协定仅对各该协定的参与方具有约束力，但对未参与的WTO成员既不产生权利也不产生义务。[7]但《WTO协定》对开放式诸边协定并无任何规定。

一、诸边谈判及开放式诸边协定的合法性之证成

由于诸边谈判及开放式诸边协定在《WTO协定》中并无明确规定，其合法性遭到一些成员的质疑。例如，印度和南非于2021年3月致函总理事会，强调“联合声明倡议”的法律地位必须在《WTO协定》的条文基础上予以评估，其认为只有经过《WTO协定》第9条（决策）或第10条（修正）中规定的全体成员协商一致或多数票决，“联合声明倡议”及开放式诸边协定才能合法化。[8]言外之意，当下诸边谈判及开放式诸边协定不具有合法性。

对印度和南非的主张先不加评论，但在对《WTO协定》作出修改前，诸边谈判及开放式诸边协定的合法性应通过WTO部长级会议的行为及各成员的行为来证成。首先，2017年和2021年的前述7项“联合声明倡议”虽然由参与方贸易部长发布，但都采用了WTO部长级会议的官方文号，体现了部长级会议对这些“联合声明倡议”的认可。部长级会议允许部分成员以其名义发表宣言或倡议，这虽未经过正式的决策程序确认，但部长级会议本身就是权力机构，完全有可能采取一些与现有规则不尽一致的行为而不引起合法性问题。其次，据笔者统计，WTO至少有134个成员参加了上述7项“联合声明倡议”中的至少一项，占164个成员的81.7%。这代表了WTO绝大多数成员对诸边谈判的认可。最后，“联合声明倡议”及其下诸边谈判的合法性一旦确定，就能确认作为谈判结果（包括开放式诸边协定）的合法性。

二、诸边谈判及开放式诸边协定法律地位的明确化

从长远来看，诸边谈判及开放式诸边协定的法律地位应在《WTO协定》中得到明确，这需要部长级会议作出决定对《WTO协定》进行修正。据《WTO协定》第10条规定，协定及其附件的修正程序应通过部长级会议协商一致作出决定；如在确定期限内未能协商一致，则应以成员三分之二多数作出决定。[9]

2024年2月26日，阿联酋首都阿布扎比，世界贸易组织第十三届部长级会议开幕。

即便部长级会议对《WTO协定》作出上述修正不能达成协商一致，要达到三分之二多数也不困难。原因有二：一是绝大多数成员（如上所述80%以上）已参加了诸边谈判实践，这些成员不可能不支持这些诸边谈判及其成果在WTO体制中的合法性；二是不接受修正的成员在成为少数的情况下面临可能不被保留WTO成员资格的风险。由于对《WTO协定》的上述修正必然具有改变各成员权利和义务的性质，因此经WTO成员三分之二多数作出修正决定后，根据《WTO协定》第10条第3款之规定，“修正仅对接受的成员生效”，“部长级会议可以成员3/4多数决定根据本款生效的任何修正是否属如下性质：在部长级会议对每种情况指定的期限内未接受修正的任何成员有权退出WTO，或经部长级会议同意，仍为成员”。[10]即在以上情况下，未接受修正的成员将面临不被部长级会议认可为成员的风险。因此，在没有重大利害关系的情况下，即便不积极支持修正的成员也可能宁愿接受修正而不愿承担上述风险。而将诸边谈判及开放式诸边协定纳入《WTO协定》显然不可能对某成员产生重大损害。

诸边谈判成果与WTO法律体系的衔接

关于如何适当地将诸边谈判成果纳入WTO法律体系中这个问题，既涉及将诸边谈判成果置于WTO法律体系中哪一部分的问题，也涉及通过何种程序将其纳入的问题。

一、在修正《WTO协定》之前可将开放式诸边协定列入“部长宣言和决定”

《乌拉圭回合多边贸易谈判结果最后文件》包含三部分：《WTO协定》、部长宣言和决定以及《关于金融服务承诺的谅解》。这三大部分共同构成了WTO法律体系。在《WTO协定》作出修正以前，开放式诸边协定的合法性可以证成，但将其纳入《WTO协定》附件没有明确的条文依据。在此情况下，将开放式诸边协定列入“部长宣言和决定”是一个可行选择，但这只是权宜之计。从严格意义上来说，开放式诸边协定也是贸易协定的类型之一，应与多边协定、封闭式诸边协定一样被纳入《WTO协定》附件中，这就需要对《WTO协定》作出修正。

二、诸边谈判成果纳入《WTO协定》的程序及其调整

诸边谈判有可能产生新协定，也可能产生针对现有协定的修正。在与WTO法律体系的衔接上，这两种情形应该适用不同的纳入程序。毫无疑问，对原协定的修正应适用《WTO协定》第10条的修正程序。新协定如不属于修正的情形，就不应适用该条的修正程序，而应适用《WTO协定》第9条的一般决策程序。

一是诸边谈判产生的新协定纳入WTO法律体系的方式。诸边谈判有可能产生多边协定、封闭式诸边协定和开放式诸边协定，这三类协定的纳入均可适用第9条的一般决策程序。现有《WTO协定》对于如何将封闭式诸边协定纳入WTO法律体系，附件4作出了协商一致的要求，但这一要求过于严格，不利于贸易规则的发展。为了适当安置开放式诸边协定，可考虑将《WTO协定》附件4（诸边贸易协定）之下分设封闭式诸边协定（A类）和开放式诸边协定（B类）两类。对如何将开放式诸边协定纳入WTO法律体系的方式也应规定为适用一般决策程序，这样，开放式诸边协定只要能够达成，就有高概率通过三分之二多数的决策要求，从而被置于附件4的B类中。

二是诸边谈判产生的修正纳入WTO法律体系的方式。诸边谈判若谈成对现有WTO各协定的修正，其纳入WTO法律体系的方式也因修正的对象协定不同而不同。诸边谈判的结果若修正的是多边协定，则适用《WTO协定》第10条规定的修正程序。按其规定，该条只适用于《WTO协定》和多边协定，而对诸边协定的修正则按各诸边协定的规定执行，这里所说的“诸边协定”指封闭式诸边协定。对开放式诸边协定的修正也应遵循各协定自身规定的修正程序。

三是减让表和具体承诺表的修改。只要诸边谈判成果被纳入《WTO协定》附件中，该协定涉及产品关税的部分即可顺理成章地纳入《1994年关税与贸易总协定》（GATT1994）的减让表中。相应地，诸边谈判成果若涉及服务贸易具体承诺的内容，亦可顺理成章地纳入《服务贸易总协定》（GATS）具体承诺表中。有些谈判基础文件或谈判成果对此也有明确规定。例如，乌拉圭回合《关于基础电信谈判的决定》明文规定，后续谈判产生的任何承诺都应列入《服务贸易总协定》所附具体承诺表中。[11]

辩证看待诸边谈判模式

目前对WTO诸边谈判可能产生的消极影响主要有如下顾虑：诸边协定可能使全球贸易规则面临碎片化的风险，[12]相应地也会对最惠国待遇原则构成侵蚀，因此WTO应要求新发起的诸边谈判以多边化为最终目标；[13]诸边谈判议题可能只符合特定国家的利益，容易形成“既定规则”，从而对以后国际经贸规则的发展造成倾向性影响，因而WTO应该制定规则使议题选择机制化和规范化；[14]诸边谈判可能使发展中国家和地区（即发展中成员）难以在谈判中发出自己的声音，[15]或对其特殊和差别待遇形成挑战。[16]

从理论和实践来看，上述疑虑不应成为发展诸边谈判的障碍，其对诸边谈判可能产生的消极影响也无须过分担忧。

第一，由WTO为诸边谈判规定多边化目标会对规则发展形成妨碍。以上所称“多边化目标”仅指形成多边协定而不包含开放式诸边协定。从理论上讲，该目标的实现可能包含两种情形：一是诸边谈判进行过程中逐渐吸引了WTO全部成员加入并达成多边协定；二是部分成员暂时达成的封闭式诸边协定或开放式诸边协定逐渐吸引其他成员参加而演变成多边协定。在第一种情形下，规定多边化目标就意味着要求谈判吸引全部成员加入并协商一致达成协议，否则不能生效。这种要求甚至将开放式诸边协定都排除在外，显然会对规则发展构成妨碍。第二种情形意味着WTO容许通过诸边谈判达成诸边协定，并让该诸边协定生效，至于以后能否演变为多边协定，实际上完全不可控。因此，由WTO规定多边化目标既脱离实际，也会妨碍规则的发展。

第二，诸边谈判应由参与方主导而不应受到来自WTO的严格限制。诸边谈判的议题选择、决策方式、规则内容、协定适用等应取决于诸边谈判的参与方，这是由诸边谈判的性质决定的。诸边谈判确定的是参与方之间的权利和义务。WTO或其他成员没必要对其施加严格限制。诸边谈判倡议只要符合最低限度的要求，如与贸易有关、谈判结果保持开放性和透明度，WTO就应容许其存在。当然，这不妨碍WTO鼓励、倡导某些议题的谈判或促进谈判向某种方向发展。

第三，成员可通过积极参与以防范和缓解“既定规则”的影响。诸边谈判本属部分成员参与的谈判，不必苛求参与方考虑非参与方的诉求，更何况非参与方的诉求本身处于未知状态。如果某成员担心参与方达成的诸边协定形成某种既成规则，影响未来国际经贸规则的发展，它可积极参加到该项谈判中去影响规则的制定。后续加入的参与方既可以在加入协议过程中寻求达成某种弹性或例外，也可以在后续谈判中主张自己的诉求。另外，某一成员还可与志同道合的其他成员确定新的谈判议题，或就类似的议题提出新的规则。后者虽然看起来可能产生规则的冲突，但由于其约束的主体并不相同，因此并不会产生真正的规则冲突。至于对未来规则的影响，则大可自由竞争。

第四，客观看待发展中成员在诸边谈判中的影响力和待遇问题。发展中成员的影响力及特殊和差别待遇问题同样存在于多边谈判中。对此，我们可以从以下方面进行认识。一是不少情况下实力较弱的发展中成员未参加谈判并不影响其自身利益。例如，开放式诸边协定中，实力弱小成员即便属非参与方却仍可享有该协定下的权利而无须承担任何义务。又如，多边谈判或诸边谈判中，就某一产品而言，均只有占有进出口份额最大的几位成员有权相互提出谈判要求，[17]其原因在于，进出口份额大的成员之间博弈的结果即是当下能够实现的最佳交易条件。由于谈判结果总是要在参加成员或全体成员间适用最惠国待遇原则，那么实力弱小的成员参加谈判的必要性就不强了。二是发达成员主导的“绿屋会议”决策模式很大程度上是基于决策效率的考虑。全体成员直接参加谈判费时费力，而且不易达成协议。西雅图会议后“绿屋会议”的参加范围大致维持在20—40个成员（欧盟计为1个成员），少数核心成员仍然发挥着主导作用，但也会吸收发展中成员代表参加，并不是简单将发展中成员排除在外。三是发展中成员的确存在谈判能力不足的问题。发展中成员可通过多种方式加强能力建设，诸如积极参与谈判和WTO的其他活动，发展中成员之间协调立场以集体谈判的方式增加筹码等。WTO也应该通过技术援助帮助发展中成员提高参与国际经贸谈判的能力。这与诸边谈判模式的采用并不矛盾。四是现有诸边谈判均有发展中成员的积极参与。据笔者统计，发展中成员的数量分别占到各该倡议参与方总数的61%—79%，这也与发展中成员占WTO成员总数的比例（四分之三）大体相当。这说明并未出现发达成员排除发展中成员的参与或明显损害发展中成员优惠待遇的倾向。

第五，不必过分担忧诸边谈判造成国际经贸规则碎片化的问题。国际法本身就是碎片化的，[18]国际经贸规则同样如是。自20世纪90年代以来，区域贸易协定的数量迅速、持续增加，国际经贸规则的碎片化特征日益突出。统一化的国际经贸规则更像是一个“乌托邦”。[19]在此背景下，诸边谈判最多只是增加了碎片化的程度。贸易规则碎片化只会在规则管理、适用和遵守等方面引起一定的消极影响，但属于技术性的、可以克服的困难，并且在缺少规则与规则碎片化之间，显然人们更关注前者。更何况开放式诸边协定已几近多边化，规则统一性并不弱。

结语

自关贸总协定转变成WTO以来，其成员数量大幅增加，权力结构日益分散化，继续使用多边谈判模式更加困难，多哈回合失败后重启多边谈判的希望渺茫。各成员采用诸边谈判模式的实践已为谈判功能的重振注入生机，但仍需修订《WTO协定》以确认诸边谈判及其成果的合法性、与WTO体系的衔接方式等。为了推动国际经贸规则深入发展，各成员应在WTO改革谈判中不墨守成规，积极对《WTO协定》作出修正。在此过程中，中国一直发挥积极作用。经过改革开放几十年的发展，中国综合国力大幅提升，成为世界第二大经济体、世界第一贸易大国和新兴市场国家的代表，在多边贸易体系中的影响力毋庸置疑。《中国关于世贸组织改革的立场文件》和《中国关于世贸组织改革的建议文件》虽然没有明确提及诸边谈判和诸边协定，但中国是诸边谈判的积极参与者，[20]甚至在没有美国参与的情况下引领《促进发展的投资便利化协定》的谈判并取得成功，展现了中国参与诸边谈判的积极、务实态度。作为WTO的重量级成员，中国应在促进《WTO协定》进行修正、诸边谈判的发起和议题设定、对发展问题的持续关注等方面继续发挥建设性作用，以促进多边贸易体制规则供给功能的正常发挥。

本文是国家社科基金一般项目《“逆全球化”风潮下国际贸易法治的困境、出路及中国的选择研究》（项目批准号：18BFX207）的阶段性成果

[1] 有些诸边谈判基础文件明确提出该诸边谈判以达成多边协定为目标，参见： WTO Doc.， Joint Statement on Investment Facilitation for Development， WT/L/1130， 10 December 2021; WTO Doc.， Joint Ministerial Statement on Services Domestic Regulation， WT/MIN （17）/61， 13 December 2017; WTO Doc.， Joint Ministerial Statement – Declaration of the Establishment of a WTO Informal Work Programme for MSMEs， WT/MIN （17）/58， 11 December 2017。

[2] The First Warwick Commission， The Multilateral Trade Regime： Which Way Forward？ Coventry： University of Warwick， 2007， p.30.

[3] European Commission， “Concept Paper： WTO Modernization - Introduction to Future EU Proposals，” September 18， 2018， http：//trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157331.pdf.

[4] 石静霞：《世界贸易组织谈判功能重振中的“联合声明倡议”开放式新诸边模式》，载《法商研究》2022年第5期，第15页；钟英通：《WTO体制中诸边协定问题研究》，西南政法大学博士论文，2017年3月，第83页。

[5] 李宁：《世贸组织第13届部长级会议取得多项务实成果：“此次会议是多边主义的又一次重大胜利”》，中国商务新闻网，2024年3月4日，https：//epa.comnews.cn/pc/content/202403/04/content_14379.html。

[6] WTO Legal Text， “Ministerial Declaration on Trade in Information Technology Products，” December 13， 1996， https：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/itadec_e.htm.

[7] 《WTO协定》第2.3条，参见：https：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/04-wto_e.htm。

[8] WTO Doc.， The Legal Status of “Joint Statement Initiatives” and Their Negotiated Outcomes， communication from the delegations of India and South Africa， WT/GC/W/819， 19 February 2021.

[9] 《WTO协定》第10.1条，参见：https：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/04-wto_e.htm。

[10] 《WTO协定》第10.3条，参见：https：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/04-wto_e.htm。

[11] WTO Legal Text， “Decision on Negotiations on Basic Telecommunications，” December 15， 1993， https：//www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/19-bastl_e.htm.

[12] 徐崇利：《中美实力变迁与国际经济立法模式的走向：“规则—契约”谱系下的制度选择》，载《法学家》2020年第5期，第89页；柯静：《世界贸易组织改革：挑战、进展与前景展望》，载《太平洋学报》2019年第2期，第27页。

[13] 屠新泉、石晓婧：《重振WTO谈判功能的诸边协议路径探析》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2021年第5期，第223页。

[14] 钟英通：《WTO改革视角下的诸边协定及其功能定位》，载《武大国际法评论》2019年第1期，第119-122页。

[15] 都亳：《开放的诸边主义：世界贸易组织谈判改革的路径》，载《太平洋学报》2019年第9期，第96页。

[16] Jane Kelsey， “The Illegitimacy of Joint Statement Initiatives and Their Systemic Implications for the WTO，” Journal of International Economic Law， Vol.25， No.1， 2022， pp.3-8.

[17] 傅星国：《WTO非正式决策机制“绿屋会议”研究》，载《世界贸易组织动态与研究》2010年第2期，第33页。

[18] Report of the Study Group of the International Law Commission， Fragmentation of International Law： Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law， A/Cn.4/L.702， July 18， 2006.

[19] Urnst-Ulrich Petersmann， “A Post-WTO International Legal Order： Utopian， Dystopian and Other Scenarios，” Journal of International Economic Law， Vol.24， No.2， 2021， p.5.

[20] 仅未参加化石燃料补贴改革谈判，参见：  “Fossil Fuel Subsidy Reform，” WTO， https：//www.wto.org/english/tratop_e/envir_e/fossil_fuel_e.htm。