城乡关系视角下的乡村转型发展*：评介《城乡关系演变的制度逻辑和实践过程》

城乡关系是在一定社会经济和政策因素作用下，城乡之间通过要素流动而形成的相互制约和影响的关系，可以反映一定时期内城乡社会经济结构的基本联系[1]。城乡关系产生的根源是城镇和乡村的差异性和互补性，呈现出随着时间变化而产生的阶段性特征[2]。2023年，中国常住人口城镇化率达到66.2%，依据世界各国的城镇化发展规律，正处于城乡融合发展的关键时期。未来我国不同地域和发展阶段的乡村将面临快速转型发展的趋势，城乡关系也将发生质的改变[3-4]。科学认知城乡关系演变规律对实施乡村振兴战略、缩小城乡差距和优化城乡格局具有重要意义[5-6]。

西方国家在城乡关系理论方面已取得相对成熟的成果，并制定了相应措施来调控城乡关系[7]。纵观世界各国调控城乡发展所采取的措施，均与本国基本国情相适应[8]。中国在发展阶段、治理模式和资源禀赋方面与西方国家存在明显差别，因此不能照搬西方国家完全依赖强大财政供给和乡村剩余劳动力全部转移的发展路径，需要探索符合中国城乡关系演变规律的调控策略[9]。

国内关于城乡关系的研究多聚焦于人口、土地和产业等要素在城乡间流动和配置过程中存在的问题、原因和对策分析，研究热点集中于城乡关系演变阶段的划分以及围绕户籍制度、土地制度改革对城乡关系的影响。这些研究丰富了对我国城乡关系演变规律的认识[10-12]。但既有研究总体上侧重于问题的识别和描述，偏重于宏观制度的解释，对宏观制度与微观行为之间发生作用的中间机制的研究相对不足。城乡关系如何在不同制度建构和行为策略中形成？不同阶段的城乡关系如何发生并延续？为回答以上问题，急需开展针对中国城乡关系演变的系统性研究。

由折晓叶和艾云两位学者合作而成的专著《城乡关系演变的制度逻辑和实践过程》回答了上述问题。该书以1949年以来中国城乡关系变化为背景，以城乡关系转型得以实现的制度建构过程为线索，揭示城乡关系演变的实践过程。该书在分析上侧重于城乡关系演变各阶段所面临的主要问题，以及在面对这些问题时行为主体所采取的对策，既包括国家和地方政府的制度和政策设计，也包括城乡基层单位和民众的应对策略。通过将社会结构与社会行动结合考虑，提出各阶段不同的“机会结构”“互动机制”和“行动策略”，从复杂的城乡关系演变中揭示规律。该书共有6个章节，理论与实证内容安排有序，形成有机整体。

第一章为导论。该章从城镇化率的变化引出城乡关系的主题，作者认为城乡关系作为中国现代化进程中的一个基本问题和重要问题，其产生时间比西方发达国家晚，是在近现代口岸通商，兴起“洋务运动”，进而成为发展中国家才愈演愈烈并逐步走向冲突。之后，作者从制度路径依赖出发，梳理了城乡关系的3种研究视角，以费孝通、梁漱溟为代表的冲突—融合论，以经济二元结构论、地理二元结构论、社会二元结构论、三元结构论为代表的结构转型论，以及作为国家战略和发展模式的统筹和一体化论。作者认为既往关于中国城乡关系发展的研究偏重于宏观体制的解释，对日常生活或实践逻辑的作用缺乏足够的解释，即制度与行为之间发生作用的中间机制没有受到足够重视。为解决这些问题，作者构建了“机会结构—互动机制—行动策略”的理论分析框架。一方面，制度和政策所提供的“机会结构”是通过各种关键的“互动机制”及其相互转换来发挥作用的；另一方面，在分析框架中加入“行动策略”，可以将城乡关系演变植入具体的社会情景中，进而全面揭示城乡关系演变的制度逻辑和实践形态。

第二章为城乡关系的历史演变。该章追寻历史演变线索，沿着主体（行动者）、客体（事项）、时空（过程）3条相互交叉的脉络，梳理分析1949年以来中国城乡关系演变的样态、成因和路径，并划分为5个阶段。第一阶段是农本经济延续下相对开放的城乡关系（1949—1952年），土地改革后土地权的固定作用、家庭经济的稳定作用使城乡关系处于相对开放的状态。第二阶段是总体性支配下城乡关系结构的国家性建构（1953—1978年），该阶段国家采取优先发展重工业的战略，通过建立城乡户籍制度、人民公社制度和农产品统购统销政策人为压低重工业发展的各项成本，阻碍了城乡要素的自由流动，形成城乡分治的基础。第三阶段是乡村自主性增长下的城乡关系（1978—1984年），该阶段地方自主权扩大、家庭联产承包责任制、农产品价格双轨制、乡镇企业等机制推动城市和乡村、工业与农业的互动，城乡关系向有利于乡村的方向发展。第四阶段为竞争型增长下的城乡关系（1985—2002年），该阶段的财政包干制、分税制、城市改革启动、农民工流动、创建开发区等，加剧了中央与地方、城市与乡村的竞争，乡村土地、劳动力和资金大量流向城市，造成严重的“三农”问题。第五阶段是统筹城乡模式下的城乡关系（2002年以来），该阶段“多予、少取、放活”的反哺机制和各地发生的从工业化到城镇化动力机制的转变，以及农民工跨区域流动，为城乡关系提供了趋向“统筹”发展的机会结构，并为县域城镇化提供了新的机遇。

第三章为要素流动中的城乡关系。该章抓住要素流动线索，勾勒土地、人口、产品等核心要素在城市与乡村之间流动的轨迹。作者指出土地要素是联结其他城乡要素的核心，土地产权的“国家所有”与“集体所有”造成了土地要素身份化和城乡土地功能差异，土地制度改革推动形成了以“农地流转—规模经营—种植经济作物”和“农民宅基地—置换土地指标—拍卖土地—建商品房”两种要素流动路径，进而引发城乡空间区位的变化。人口要素是最具空间流动性的城乡要素，经历户籍制度“严格限制—放松管控—积极推动”的周期性变化影响，人口要素从缺乏流动转向人地分离和钟摆式迁移的流动路径，引发了城乡社会结构的转型。城镇化进程的加快和行政力量的介入，使得农民进入城市的方式变得多样化，但大多数进城农民无法拥有城市户口并享有城市福利资源，形成显著的“半城镇化”特征。农产品要素流动受到土地收益变革与市场结构变迁的影响，经历“统购统销—取消统购统销—统一化大市场”的转变，农产品流动性增强，城乡工农业产品的剪刀差逐步缩小，引发城乡经济结构的变化。居民消费结构变化和网络经济改变了农产品传统的“生产者—中间商—消费者”的销售模式，推动农产品更快流动。作者指出，在中国城镇化进程中，土地、人口、产品等要素基本呈现从农村向城市的单向集聚，这种流动以牺牲农民利益为前提，必然造成农村社会发展的“空心化”。伴随农民转移到城市空间的过程，城乡二元结构将会在城市内部复制和扩大。

第四章为制度控制与“反控制”下的城乡关系。该章沿着制度与行动者互动的线索，将行动者引入观察和分析中心，揭示国家和地方政府的制度控制与农民主体“反控制”应对策略下的城乡关系演变路径。计划经济时代，国家对城乡关系形成严格控制，农民也形成了大量“反控制”行为，包括瞒产私分（对农产品剩余控制的抵制）、磨洋工（对集体制生产控制的逃逸）、外出（对谋生手段控制的挣脱）、盲流（对职业—身份控制的摆脱）、工业进社队（对城乡产业分割的突破）、包产到户（对占有和经营方式控制的变革）。从双轨制到市场化转型时代，乡村为突破原有体制束缚形成了“反控制”空间，体现为要素市场化交换为乡村提供竞争机会，乡镇企业为工业发展提供反向拉力，劳动力的市场化流动消解了制度控制，村庄自然城镇化打破了城乡关系壁垒等。作者指出农民及其社区组织因回应政策而采取的集体行动策略，往往带有比较柔韧和隐蔽的“反控制”特点。农民合作运动的反控制路径为，将抵制行动嵌入合作组织结构，重建社区互惠的社会性合约，以合作的制度化形式实现“强互惠”，将互惠观念从个体之间扩展到社会与社会结构之间。作者认为农民合作是一个既承认合作者个人的财产权利，又强调法人成员共同占有的合作行动。

第五章为行政主导与市场运作相结合下的城乡关系。该章紧扣“权力—资本—市场”互动和融合的线索，重点论述资本与权力和市场互动结合的方式对城乡关系演变产生的影响。作者首先分析了在行政主导与市场运作相结合形成的“双轨”制基础上，资本的进入将权力和市场加以联结，形成“权力—资本—市场”的三重机制，助推政府主导的增长方式，形成了“土地收入—银行贷款—城市建设—征地”的土地城镇化路径，推动了城镇化浪潮。之后，作者以城镇化项目经营最为活跃的区域——县域为例，揭示行政权力统合资本与市场的运作过程。地方政府行为同时具有行政化、政治化和公司化的统合治理特点，利用行政权力和土地等资产权力来经营辖区，形成“行政—政治—公司”三位一体统合治理机制。项目平台是中央管制政策约束下地方的应对策略，保障“土地—金融—城镇化”链条的循环往复，以土地为核心的项目平台成为地方政府统合其行政的、政治的、公司的力量的有效组织和制度载体。最后，作者分析了城乡一体化政策。在政府推动城乡一体化过程中，呈现资本借“项目”进村，农民被“腾地”上楼的现象，而资本逐利的天性会导致政府普惠性的政策所产生的主要收益被精英所俘获，产生土地“非粮化”和“非农化”的问题，也会对农民生计造成影响。因此，作者指出在“权力—资本—市场”共同推进城镇化和改善城乡关系的过程中，应适时将经济高增长隐匿的社会成本加以支付和摊平，并重点加强农村社会性基础设施的建设。

第六章为结语。该章总结了全书的研究内容，并延展讨论了相关重要问题。一是需要看到广大农村地区是中国历经多次周期性经济危机仍能维护安定的“稳定器”，可以为失业返乡的农民工提供居住生活场所，提供家庭和村社内部多种经营副业的机会，避免了在城市中集中爆发经济危机，是中国经济实现“软着陆”的载体[13]。因此，作者指出在改善城乡关系时，应通过保护性的乡村建设，从社会战略的角度真正让乡村在宏观社会结构变迁中发挥稳定器的作用。二是在改善城乡关系时，要重视小城市和城镇的作用。作者指出随着农业劳动生产率的显著提高，农业劳动雇佣量必将大幅下降，需要创造出更多的非农工作岗位，以完成农业剩余劳动力的转移。因此，应鼓励在小城市和城镇里发展工业企业，使多数农村人仍可继续在乡村生活并在城镇工作，这与把劳动力迁移到大城市相比，会大幅减少公共服务设施的投资量。三是论述了“机会结构—互动机制—行动策略”分析框架的潜力，可以从更为广阔的宏观背景和具体社会情景的关联上来认识和理解制度变迁的脉络与过程，但也需在今后研究中做更为细致的分析。

作者基于多年的实地调查和统计资料，全面系统介绍了中国城乡关系演变的细节和关键节点，揭示了城乡关系的制度逻辑和实践过程，这不仅对了解中国城乡社会发展脉络极其重要，也有助于回应和启示城乡融合和乡村振兴等重大战略问题。通过对本书内容的简要回顾和梳理，笔者认为主要有3个鲜明的特色和创新，值得向更多读者推荐。

一是将制度社会学和组织社会学相关联，实现理论分析框架的创新。为克服既往中国城乡关系研究过于偏向宏观制度研究的局限，作者跨越原有结构视角，将注意力从“什么事情正在发生”的过程研究转向“事情如何发生”的机制研究和当事人的行为研究。将制度社会学“机会机构”和“互动机制”的研究与组织社会学“行动策略”的研究相关联，创新性构建“机会结构—互动机制—行动策略”的理论分析框架，识别并揭示城乡关系变迁的多重制度逻辑，厘清宏观制度逻辑与微观行为策略的联系，进而从更为广阔的宏观背景和具体社会情景的关联上来全面认识和理解制度变迁的脉络和机制。这一创新性理论框架可以运用到类似的城乡关系变迁的研究中，为更深入揭示城乡关系演变规律提供参考。同时，与既往研究不同的是，作者认为不同的制度逻辑提供不同的“机会结构”和“互动机制”，使城乡演变呈现出很多的特殊性和路径依赖，因此作者将其称之为经验和实践，而不是模式和道路，笔者认为这一说法更为准确和贴切。

二是基于详实的田野调查，提炼出符合中国国情的理论观点。全书对不同类型的城乡关系实践过程均具有详细的调研和数据支撑，体现在对城中村、社区股份合作社、农村土地合作所有制、土地项目平台运作逻辑、分税制成本、资本下乡、社会性基础设施等案例的分析中。在此基础上，作者提出了更符合中国国情的理论观点。例如在关于城镇化的分析中，作者指出，应避免陷入以打破“城乡二元结构”为名的激进城镇化，避免资源上“要地不要人”，形式上“农民转居民”“村委转居委”，而实际上并不能够增进城镇化内涵和质量的政策。又如在关于农民工迁移的分析中，作者提炼了中国的“拆分型的劳动力生产模式”。再如在关于土地流转的分析中，作者指出应允许土地经营权的进一步流转，借此提高适度规模农场所占的比例。这些立足中国国情的理论观点，对城乡融合和乡村转型发展政策的制定具有更好的指导意义。

三是从村民主体视角对城乡关系实践过程的深入反思。该书对当前城乡关系实践过程做出了更为全面的思考，展现了对农民和弱势群体的人文关怀。比如在资本下乡的分析中，作者指出土地承担着农村人口的社会安全保障功能，附着在土地之上的社会保障功能能否有效实现从农村到城市的安全转移，直接牵制着城镇化的质量和速度。地方政府鼓励资本下乡规模流转土地，其动力在于将“社会保障”的职能转嫁给下乡企业。如果地方政府不顾及市场发育水平，强力推动土地规模流转，剥夺农民的使用权，而下乡企业出现经营危机，这不仅将危及农民的基本社会保障和威胁农村社会稳定，而且也切断进城农民的根基，为城市留下极大的安全隐患。源于实践的理性反思充分认识到乡村的多元价值，对当前部分区域存在的大规模合村并镇等激进的城镇化政策提出了警示。

阅读本书可以激发对城乡融合和乡村振兴的深入思考。其一，随着城镇化的持续推进，乡村人口的减少和农业经济地位的下降是不可避免的过程，但这并不意味着需要大规模、快速的兼并乡村。相反，政策制定者需要意识到乡村是中国近6亿农民居住生活的基本保障，是农民在进城失败后返乡的唯一退路，是中国避免“拉美陷阱”的重要保障空间。因此，适度保留并振兴乡村是保持中国社会经济稳定发展的压仓石。其二，在乡村振兴政策制定中，需要加强村庄规划与其他配套公共政策的联动。村庄规划以改善村民居住生活条件为目标，以乡村土地资源要素的优化配置为手段，需要加强规划—土地—户籍—财政—公共服务的综合配套改革，重新界定市场、地方政府、村庄集体和村民之间的产权边界和责权利，从而更有利于规划的实施。其三，政策制定需要全方面考虑村民诉求。农民上楼的关键不在于上楼后农民的居住条件是否改善，而在于难以彻底离土的农民其土地是否能够转型为财产权，是否因住上了新房而失去了生计等。

总体上，该书着眼于城乡关系演变的现实问题和战略问题，通过深入、细致和长期持续的田野调查，如实记录了城乡关系演变的关键细节，阐明了城乡关系的典型样态和演变路径，揭示了城乡关系演变的制度逻辑和实践过程。不仅如此，作者建立了“机会结构—互动机制—行动策略”的理论分析框架，实现了对城乡关系演变的系统化解析。可以预见，该书将有助于社会学、城乡规划学、人文地理学、区域经济学、管理学等领域的学者充分理解城乡关系演变规律，也可为城乡融合和乡村转型发展的政策制定提供参考。