浅析检察机关提起环境民事公益诉讼制度

王宾

为维护公共行使环境民事公益诉权，检察机关提起环境民事公益诉讼是司法推动生态文明建设的重要方式之一。生态环境和资源保护领域是公益诉讼检察最重要的领域，但是在运行新阶段仍然存在一些问题亟需解决。如，案件线索发现难、调查取证难、协作配合机制有待健全、办案队伍素质与能力有待提高等。基于此，本文论述通过扩大案件线索来源、厘清司法鉴定性质、促进各部门交流协作、组建专业办案团队推进精准化办案等方式，推动环境民事公益诉讼制度进一步完善。

一、环境民事公益诉讼的基本概念及特点

（一）环境民事公益诉讼的概念

20世纪90年代以后，“公益诉讼”的概念进入我国法学界的研究视野。2015年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第一次以法律条文的形式确立公益诉讼制度，相关试点工作也相应开展。自此，该条文为法定适格主体行使环境公益诉权提供了法律依据。本文主要探讨的是环境领域的民事公益诉讼。环境民事公益诉讼是指享有法律规定的起诉权利的主体，旨在保护生态环境、维护公共环境利益，依法对违法行为人提起民事诉讼。该诉讼依托于民事诉讼途径，从而实现保护生态环境的目的。

（二）环境民事公益诉讼的特点

环境民事公益诉讼与私益诉讼不同，具有独特的内在特征，主要表现在三个层面。

第一，在适格主体层面，具有多元化特点。《民事诉讼法》第五十八条规定，法律规定的机关、有关组织以及人民检察院可以作为适格原告提起环境民事公益诉讼，故符合提起环境民事公益诉讼的主体呈现多元化趋势。

第二，在诉讼目的层面，环境民事公益诉讼具有公益性。起诉主体不是出于自己的私益考虑，而是为了维护公众的公共环境权益。案件一旦胜诉，其胜诉利益归于大众。

第三，在法律效果层面，环境民事公益诉讼具有救济性和预防性作用。通常该类诉讼是对于已经遭受损害的民事权益主体进行救济，即救济性诉讼。但是，根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条和第八条规定，当相关主体能够向人民法院提交被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料时，人民法院依法受理。

二、环境民事公益诉讼办案实践问题

（一）线索发现难

依照法律规定，检察机关主要根据他们在“履行职责中”发现破坏生态资源、危害环境等对社会公共利益产生了损害的行为，才能向检察机关提起公益诉讼，即检察公益诉讼案件线索大部分来自检察机关自身搜索或者检察内部机构的移送，线索来源过窄。

例如，警方在某次犯罪调查过程中，有受害者报警称遭遇一起盗窃案，窃贼进入家中盗取了贵重物品。但，警方在犯罪现场没有找到有人明显强行进入的证据，即使通过大面积的仔细搜查，也没有查找到有效的相关线索。对此，调查人员只能进一步扩大调查范围，询问受害者周遭的监控录像及目击者，但依然没有发现任何有用的线索，导致这起盗窃案件陷入僵局，调查人员无法对犯罪嫌疑人的作案动机和身份进行有效确定。

（二）调查取证难

第一，鉴定较困难。对于环境污染、生态破坏类案件，在鉴定过程中，需要专业鉴定机构中的专家、精密仪器等对特定的环境区域进行严谨的认定。公益诉讼案件的鉴定机构偏少、鉴定周期长、鉴定内容复杂，鉴定结果也不具有唯一性。

第二，鉴定费用普遍高昂。2022年，人民法院共受理一审环境资源案27.3万件、审结24.6万件。2023年，人民法院审结环境资源案件23.2万件，审结检察机关和社会组织提起的环境公益诉讼案件1.7万件。这些案件的鉴定费用普遍高昂，例如，某市环保联合会诉某化工有限公司等水污染民事公益诉讼案的鉴定评估费达10万元。检察机关在提起该类诉讼案件时也面临同样的问题。

（三）协作配合机制有待完善

在生态环境领域，受损的社会公共利益具有跨区域性特征。如果不同区域的相关部门不注重交流与协作，就会导致保护生态环境的效力减弱，公共利益难以及时得到有效救济。2023年8月，在最高人民检察院举行的“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动三周年新闻发布会上，检察机关把跨地区、跨部门协同问题作为工作的重点。此外，不同地区对于生态环境损害赔偿资金的管理模式各不相同，各地区在资金管理方面需要进一步规范统一。

例如，在某次调查一起跨部门合作案件中，警方虽然在案件调查过程中，已经收集大量证据，但由于没有充分共享信息数据，加上沟通交流不畅，故检察官没有及时获取这些数据。当案件提交到检察官办公室时，由于证据不充足，法院不支持起诉。由此可知，检察官办公室和公安部门之间不完善的协作配合机制，导致案件调查与证据搜集过程工作效率降低，且出现了重复工作的问题，延长了案件的处理时间，给受害者及社会带来了不必要的困扰和负面影响。同时，双方协作配合不充足，进一步影响了案件查办的公正性和质量。因此，各个部门当积极建立紧密有效的合作关系，保证沟通交流顺畅，加强信息共享，使案件处理提质增效。

（四）环境领域专业人员相对缺乏

大部分环境民事公益诉讼案件都的案情较为复杂、专业性较强。在实务中，相对缺乏专门研究环境方面的检察人员，更多的是受过专门法律知识锻炼的法律人才，但他们存在部分环境领域专业知识储备不足的问题。尤其在基层人民检察院，其公益诉讼检察力量总体偏薄弱，在生态环境、食品药品公益诉讼等领域难以满足办案专业化要求。

以一起涉及工业废水污染案件为例，如果缺乏环境科学家、环境工程师等专业人才的支持，容易导致对污染程度和影响范围评估不足，对环境法律法规的适用出现偏差。专业人员的缺乏延缓了案件的审判进程，无法及时保护社会公众及受害者的利益。该案件也反映了我国在引进和培养环保领域专业人员的方面存在一定的不足。

三、破解环境民事公益诉讼办案难题的可行路径

（一）扩大案件线索来源

案件线索来源过窄，易出现案件线索不足、案源受限等情况，使得检察机关在审理案件时无法依法有效审理相关案件。因此，不能只依靠公安部门在履行职责中发现的线索，还应当稳定和拓宽案件来源，以检察机关为主导，督促其他相关部门协助工作。在自媒体时代，每个人都能从各类平台接收和传播信息。检察机关可借助网络平台拍摄短视频、微电影、设立奖励机制等方式传播正确的价值观念，增强公民的环保意识，鼓励民众在发现问题时积极向检察机关提供有效线索。对于社会热点问题，有关部门应深挖根源，及时审查相关情况，回应公众所提供的线索，最大限度地维护公共环境利益。

（二）完善环境损害司法鉴定制度

第一，制定环境损害司法鉴定收费标准。当前各省级部门的定价管理中，已经下放了司法鉴定费的制定权限。按照有利于司法鉴定事业可持续发展和兼顾社会承受能力的原则，省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门和司法行政部门应维护当事人、司法鉴定机构和委托人的合法权益，制定环境损害类的相关司法鉴定项目及收费标准，且收费标准和项目应当针对不同类别涉及的针对性问题进行合理制定。

第二，建立环境公益诉讼专项资金。以贵州省贵阳市为例，该市采取了该项措施，对经济方面存在难处的诉讼主体提供资金上的帮助。若公益诉讼中社会环保组织胜诉，则败诉费、鉴定费等由败诉方承担；若社会环保组织败诉，则按照当地法律规定，由负责环境公益诉讼专项资金管理的基金会承担相应费用。独立专项资金的建立，并不代表基金会与政府监管相脱离。政府依然通过财政拨款方式，为基金会的运作提供支持，监督资金专款专用，既不影响基金会的独立性，又能减轻政府的管理负担。

第三，探索建立公益诉讼中专业鉴定费保险垫付、担保制度。检察机关可根据相关要求及标准，选择符合规定及法律的保险公司，在缴纳少量的保险费用后，开展个案保险垫付、担保或包年保险垫付等业务。保险公司的保费由检察机关缴纳，在提出担保或垫付的申请后，按照保单上的约定，检察机关可将鉴定费根据保费比例全部、部分先行垫付。

（三）强化部门之间的交流协作

在生态环境保护领域，各部门间应坚持“经常沟通、互相监督”的原则，将最高人民检察院与相关部门关于依法打好污染防治攻坚战的协作意见落到实处，注重加强检察机关与行政执法、中央生态环保督察的衔接，完善协调联动工作机制，实现信息交流共享，促进跨地区、跨部门的协同合作。

（四）加强专业人才的培养

为更好地应对和解决环境问题，相关部门需要积极引进和吸纳环境领域专业人才，并定期培训以提高其专业水平和能力，便于及时处理环境污染案件，有效保障公众的环境权益。因此，应加强对环境领域专业人才的培养和引进，同时建立专门的环境司法鉴定机构或专家顾问团队，为法院和检察机关提供专业的技术支持和意见。这样可以弥补专业人员相对缺乏所带来的办案实践问题，提高环境民事公益诉讼的质量和效果。

（五）组建专业的环境公益诉讼办案团队

办理环境公益诉案件时，应秉持团结共赢、专业精细的办事原则，不断推动检察队伍朝着专业化方向发展。检察机关内部应重视培养专业化的法治工作队伍，基于法律知识专业化的同时，兼顾吸纳环境法领域的专业人才，实现办案团队人才多元化。在社会层面，可探索设立检察机关公益保护联络员，人员类型可包括热衷于环保事业的志愿者、辖区内人大代表、政协委员，充分借助人民群众的力量，促使多方主体致力于生态保护和环境治理事业。

结语

由于社会环境组织在提起公益诉讼时受多重因素影响，故检察机关提起环境公益诉讼已经成为主要方式。但是，生态环境保护不只是某一类主体的职责，良好的生态环境建设需要全体社会成员共同的努力。鉴于生态环境领域的特殊性，检察机关在提起环境民事公益诉讼过程中会面临各种现实问题。随着科学技术的不断进步以及检察机关的不懈努力，未来将继续优化公益诉讼的制度和路径，不断发掘公益诉讼检察制度的优势，高效维护社会公共利益，积极回应社会需求，推动生态环境治理体系和治理能力现代化发展。

基金项目：青海民族大学研究生创新项目“检察机关提起环境民事公益诉讼法律制度研究”（项目编号：04M2023033）

（作者单位：青海民族大学法学院）