让数据要素成为高质量发展的“动力引擎”

张腾旭

数据，作为当代极具标志性的新型资源，已经成为推动数字化、信息化、网络化和智能化发展的关键动力。它已深度融入从生产制造到日常生活，从资源分配到市场流通，再到消费习惯以及社会治理的每一个环节。这种新型资源不仅为新质生产力提供了广阔的应用舞台和巨大的发展潜力，更超越了传统资产的界限，成为国家发展策略和企业竞争策略中不可或缺的重要资源。它的影响力正在逐渐显现，深刻改变着我们的生产生活模式，同时也引领着社会治理方式的创新与发展。

一、需要立法解决数据产业发展的瓶颈问题

随着数据产业的高速发展，由此而产生的数据权属、开发利用权等制约数据产业发展的问题，亟需通过立法来解决。一是泛化个人信息，致使个人信息范围无限扩大，导致数据企业在收集数据时，极易产生侵犯公民个人信息风险。二是由于数据权属的法律框架尚不清晰，原始数据用户、信息所有者、数据搜集处理者、数据分析开发者以及数据投资使用者之间在数据的开发利用边界上频繁产生争议，同时关于数据收益的归属问题也频发分歧，这些问题在很大程度上制约了数据资产的有效开发利用。三是无人驾驶等人工智能技术的产生，受现有《中华人民共和国道路交通安全法》等有关法律法规的限制，导致无人驾驶、事故责任、道德伦理等争议也会影响其顺利发展。四是由于数据产权登记、数据资产评估、数据分析加工、数据共享开放、数据转让许可、数据使用权交换以及数据处分收益等相关法律规范的缺失，数据资产的流通性受到了严重限制，影响了数据价值的充分释放和有效利用。五是对非法获取数据、数据造假、数据攻击等新型数据犯罪的出现和现有相关法律惩戒性规定的缺失，导致数据合法权益保护力度不足，影响权利人的安全感。

二、国家数据立法情况

国家立足数据规模优势和数据应用优势，积极探索数据要素市场化，加快构建以数据为关键要素的数字经济。2022年12月19日，党中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，首次将数据作为新型生产要素提出，并指出要加快培育数据要素市场，探索建立数据产权、流通交易、收效分配、要素治理等基础制度。

从国家层面看，早期国家数据立法主要针对计算机信息系统安全运行和个人信息保护，1994年国务院出台《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》，着重从保障计算机及其相关配套的设备、设施（含网络）的安全，运行环境的安全，保障计算机功能的正常发挥，维护计算机信息系统的安全运行。2012年全国人大常委会发布关于加强网络信息保护的决定，明确要保护能够识别公民个人身份和涉及公民个人隐私的电子信息。随后我国又陆续通过消费者权益保护法、电子商务法等相关法，2021年专门制定了个人信息保护法，着重加强了个人信息保护。随后数据安全立法逐渐呈现出专门化趋向，如2015年国家安全法、2017年网络安全法都涉及到了数据安全，2021年数据安全法则专门对数据安全进行了规定，并首次对数据进行了法律界定。2020年4月，中共中央、国务院出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，国家层面确立了数据作为生产要素的地位，提出加快培育数据要素市场，数据立法也呈现出向促进数据要素流转与开发利用方面侧重的发展趋势，如2021年《中华人民共和国数据安全法》《关键信息基础设施安全保护条例》均涉及了支持促进的相关条款。

除了这些专门立法，《中华人民共和国民法典》在人格权编对于“隐私和个人信息”作了专章规定。《中华人民共和国刑法》将非法侵入计算机信息系统、非法获取计算机信息系统数据、非法控制计算机信息系统、提供侵入、非法控制计算机信息系统程序、工具、破坏计算机信息系统、侵犯公民个人信息等行为都入罪入刑。消费者权益保护法、反不正当竞争法、未成年人保护法、广告法、食品安全法等领域立法修法过程中，也都作出了有针对性的规定。可以看到，国家层面关于数据的立法还分布在各个部门法中，形成以数据安全法、个人信息保护法为核心，以特定行业或领域数据立法为辅的基本框架。

三、地方数据立法助力数字产业发展

从省级地方立法情况看，早期的省级地方立法主要是贯彻落实上位法的规定，进行了具有地方特色的具体细化和补充，近期的省级地方立法则随着各地数据产业发展，趋于细化，涌现出大量地方特色立法。

一是计算机信息系统安全保护。早期地方立法从国家安全角度出发，依据1994年国务院出台的《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》，宁夏、广东、重庆、山西等省市相继出台计算机信息系统安全保护条例，这一时期主要集中关注计算机系统的安全性。

二是推进信息化，随着数字化、网络化、智能化的快速迭代。信息化发展为经济社会发展注入了强劲动力，各地为加快信息化发展，规范信息化建设、管理和服务，促进信息化与各产业、各领域的深度融合，纵深挖掘信息化带来的发展机遇，湖北、河北、山东等14个省市自治区先后出台了信息化条例或者信息化促进条例。

三是促进数字经济发展。数字技术不断赋能经济社会发展，数字经济正在成为重组要素资源、重塑经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。为了促进数字经济高质量发展，发挥立法的保障和促进作用，浙江、广东、河南、河北等7省市以数字经济促进条例的形式，在数字经济立法上先行先试，积极探索实践经验。

四是网络安全和信息化。随着网络信息技术的发展和普及，网络安全与信息化发展需求的矛盾愈发突出，湖南、西藏等省、自治区从网络安全角度出发，依据2012年发布的《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》和《中华人民共和国网络安全法》，为维护网络空间和国家安全、社会公共利益，维护公民、法人和其他组织的合法权益出发，制定出台网络信息安全管理和网络安全和信息化条例，明确坚持网络安全与信息化发展并重，保护能够识别公民个人身份和涉及公民个人隐私的电子信息。

五是数据资源。数据作为最具时代特征的新型生产要素逐步被认识和关注，对加强数据资源管理，规范数据处理活动，保护自然人、法人和非法人组织的数据权益，保障数据安全，促进数据有序流通和应用，推动以数据为关键要素的数字经济发展，是当前各地主要立法方向，截至2024年1月1日，已有18个省市出台数据条例、大数据条例、数据开发应用条例等相关法。

六是数据相关法规。随着数据的开发应用，对数据的开发利用与保护立法越来越细化和专业化，各地根据本地区的数据立法需求，出台各具特色的地方性法规，如山西政务数据管理与应用办法、贵阳市健康医疗大数据应用发展条例、浙江省食品安全数字化追溯规定、江苏省人民代表大会常务委员会关于促进车联网和智能网联汽车发展的决定、福建省人民代表大会常务委员会关于进一步推进数字福建建设的决定、上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定、深圳经济特区智能网联汽车管理条例、上海市促进人工智能产业发展条例等等。

四、河北数据立法空间展望

河北省始终将数字河北的建设置于推动高质量发展的引领性项目之中，作为推动社会进步和经济发展的重要驱动力，制定了一系列关于加快建设数据驱动、智能融合的数字河北、数字政府、数字经济方面的规划、方案和政策措施等，提出“数据要素是数字经济深化发展的核心引擎”要探索建立数据基础制度，着力建设数据驱动、智能融合的数字河北，在促进互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等数字技术融入社会各领域，在关系民生的社会基础服务方面发挥重要作用。但数据管理制度不健全、数据权属难以界定、流通交易规则不健全以及交易安全风险等依然是阻碍数据要素市场合法有序流通的重要因素。因此，加快制定以数据领域综合地方性法规为基础，以智能网联、数据交易、虚假信息治理等专项法规规章为支撑的法规体系，是提升政府数字治理能力，不断做强做优数字河北、数字经济、数字政府、数字社会的迫切需求和基本保障。

根据地方立法权限和河北数据产业发展特点，河北省数据产业发展可以分为三个阶段或者说是三个方面来加快推进。一是贯彻落实国家法律法规和党中央的决策部署，制定促进数据产业发展的基础性地方性法规，这方面的立法任务已经基本完成。如《河北省信息化条例》《河北省数字经济促进条例》。二是将数据作为新型生产要素，加快培育数据要素市场，探索制定建立数据产权、流通交易、收效分配、要素治理等基础制度，通过数据“基础性战略资源”和“生产要素”催生并推动新产业、新业态和新模式的发展。三是鉴于河北省数据产业的独特发展态势，深入探索并制定一系列专业领域的法规，这些法规将覆盖智能网联汽车、政务服务数字化转型、一体化算力网络构建、数据交易市场的规范运作、数据资产评估的标准制定，以及数据产业合规性的严格审查等方面，以确保数据产业的健康、有序和可持续发展。夯实河北省关于加快建设数据驱动、智能融合的数字河北、数字政府、数字经济方面的规划、方案和政策措施等系列政策措施，着力建设数据驱动、智能融合的数字河北，在促进互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等数字技术融入社会各领域，在关系民生的社会基础服务方面发挥重要作用，为“数据要素是数字经济深化发展的核心引擎”提供数据基础制度保障。

（作者单位：河北大学国家治理法治化研究中心）