发行万亿超长期特别国债，有何深意？

张利娟

今年政府工作报告提出，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。

5月13日，财政部办公厅发布《关于公布2024年一般国债、超长期特别国债发行有关安排的通知》。今年发行的超长期特别国债共涉及20年、30年、50年3种期限。根据发行安排，5月17日开始发行30年超长期特别国债，5月24日开始发行20年超长期特别国债，6月14日开始发行50年超长期特别国债。从发行批次来看，20年超长期特别国债有两批，分别分3—4次发行；30年超长期特别国债有三批，每批分4次发行；50年超长期特别国债有一批，分3次发行。发行时间方面，将从5月中旬持续至11月中旬。

据了解，今年的超长期特别国债均为记账式国债，采用市场化方式，全部面向记账式国债承销团成员公开招标发行。业内人士分析，发行超长期特别国债，有利于平衡国债供需结构，有助于为“两重”建设提供长周期资金支持，不仅可以拉动当前投资和消费，还能为高质量发展打下基础。

与以往三次有何不同？

历史上，我国分别在1998年、2007和2020年新发行过3次特别国债。本次发行特别国债和以往3次有何不同？

“本次发行特别国债与以往3次的不同之处主要体现在发行目的、资金使用方向以及发行方式上。”南开大学金融发展研究院院长田利辉告诉《中国报道》记者。

据了解，1998年的特别国债主要用于补充四大国有独资商业银行的资本金，以应对亚洲金融危机带来的影响；2007年的特别国债则用于购买外汇，作为国家外汇投资公司的资本金来源。而2020年的特别国债是在新冠疫情背景下发行的，主要用于疫情防控和经济社会发展，支持受疫情冲击最大的中小微企业、个体工商户和困难群众，加强公共卫生等基础设施建设。此外，2020年的特别国债采用了市场化方式公开招标发行，个人投资者也可参与，且免征利息所得税。

“本次特别国债是为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。本次特别国债明确为专款专用，指向性更强。而且，以往特别国债发行规模与期限各异，而本次为超长期特别国债，预计发行规模较大，期限较长。”田利辉说。

中国社会科学院金融研究所货币理论与货币政策研究室副研究员曹婧指出，此次特别国债发行期限延长至20—50年，更好匹配较长期限重大项目资金需求，可以缓解中长期财政支出压力。债务资金专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，可以统筹好发展和安全两件大事。同时，特别国债采用常态化发行方式，奠定了中长期财政更加积极的政策基调。

广开首席产业研究院院长兼首席经济学家连平表示，今年发行的超长期特别国债将聚焦于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，与未来几十年内我国经济的转型升级和高质量发展有着十分紧密的关联，对于达成社会主义现代化建设目标将起到至关重要的推动作用。

除了期限和投向，特别国债在预算管理方面也明显有别于普通国债。据了解，1万亿元超长期特别国债纳入中央政府性基金预算，不计入赤字。在支出分配上，中央本级支出暂安排5000亿元、对地方转移支付暂安排5000亿元，今后根据具体分配情况再作调整。

粤开证券首席经济学家罗志恒分析指出，截至2024年4月底，我国存量超长期国债规模达到50936.9亿元，占存量国债的比重达到16.9％。从各国超长期国债规模占比来看，日本的超长期国债占比最大，达到了44.8％；德国超长期国债占比达到27.8％；美国的超长期国债占比为22.2％。相比之下，我国超长期国债占比偏低，仍有一定的提升空间。

有哪些重要意义？

4月底召开的中央政治局会议明确，要及早发行并用好超长期特别国债，加快专项债发行使用进度。在当前时点下发行超长期特别国债，将对经济发展带来哪些影响？

国家发改委主任郑栅洁今年3月在回答相关提问时表示，发行使用超长期特别国债是一个重大的政策举措，扩大有效投资是重要的工作抓手。

田利辉指出，本次发行使用超长期特别国债的重要意义在于它能够为国家重大战略实施和重点领域安全能力建设提供长期稳定的资金支持。这种长期资金的注入有助于促进经济结构的优化升级，加强关键领域和薄弱环节的建设，提高国家整体的经济实力和抗风险能力。同时，超长期特别国债的发行还能够丰富金融市场的投资品种，进一步改善国债期限结构，为投资者提供更多的投资选择，促进金融市场的稳定与发展。

在他看来，超长期特别国债发行将引导更多的社会资金投入关键领域，促进产业升级和科技创新。同时，这次特别国债有助于稳定市场预期，增强市场信心，推动经济高质量发展。

曹婧告诉《中国报道》记者，发行超长期特别国债有三方面意义。一是稳预期。稳预期是稳增长的重要前提，发行超长期特别国债释放了中央财政加杠杆的积极信号，推动市场主体形成长期稳定发展预期。二是促发展。发行超长期特别国债既能充分发挥政府投资的带动放大效应，积极扩大有效投资；还有助于培育壮大经济发展新动能和强化国家经济安全保障，以高质量供给提振有效需求。三是防风险。发行超长期特别国债旨在充分运用国家信用进行跨期资源配置，优化中央和地方政府债务结构，“真金白银”支持地方政府在高质量发展中稳妥化解债务风险。

中信证券首席经济学家明明在接受媒体采访时指出，当下资金利率稳定在政策利率附近，同业存单利率基本维持在年内低位，政府债供给增加可能引起财政性存款环比涨幅扩大，进而增大流动性需求。从广义流动性的角度来看，政府债发行能有效扩充政府融资以带动社融总量改善，进而助力经济增长。

5月24日，江苏南通海安市一家银行内的国债宣传广告。

需要注意哪些问题？

国家发展改革委副主任刘苏社4月17日在国新办新闻发布会上介绍说，超长期特别国债将重点支持加快实现高水平科技自立自强、推进城乡融合发展、促进区域协调发展、提升粮食和能源资源安全保障能力、推动人口高质量发展、全面推进美丽中国建设等方面的重点任务，“特别要尽快建设一批前期工作比较成熟、具备条件的项目”。

分析人士指出，超长期特别国债作为长期资产，当前市场需求较大，特别国债的启动发行对提升债券供给、促进债券市场供求平衡具有重要意义。基于此，特别国债在发行过程中需要注意哪些问题备受关注。

田利辉表示，特别国债在发行过程中需要考虑市场接受度，合理设置国债期限、利率等条件；注意资金用途的透明性，确保特别国债资金专款专用；提升资金使用效率，确保适度合理的回报率；需合理控制国债发行规模，避免债务规模过大带来的财政风险；与货币政策、财政政策等其他政策协调配合，形成政策合力，共同推动经济发展。

在曹婧看来，更好发挥特别国债作用，一是要合理安排超长期特别国债、新增专项债错峰发行，避免对市场流动性产生较大扰动。二是要做好优质项目谋划储备工作，避免“钱等项目”，提升债务资金使用效率。三是特别国债发行期限延长可能降低投资者认购积极性，要丰富超长期特别国债投资群体，增强对非金融机构和个人投资者的吸引力。

财政部方面表示，将统筹一般国债和特别国债发行，合理安排发行节奏，切实保障特别国债项目资金需求。加强中央和地方资金、存量和增量资金统筹，与超长期特别国债资金形成合力，提高资金整体效能。

此外，财政部还将结合超长期特别国债资金实际，研究建立监管机制，加强对资金分配、下达和使用的全过程监管，确保规范、安全、高效使用。