关于推进陕西政府治理能力现代化的建议

郭奕含 杨昊

◎国家社科基金西部项目“政府治理能力现代化背景下统计能力评价与应用研究”（项目编号：20XTJ001）

◎陕西省科技厅软科学研究计划一般项目“多目标协同下的陕西科技创新治理长效机制研究”（项目编号：2023-CX-RKX-173）

◎2024年度陕西省社会科学院青年专项研究课题“复合系统视域下陕西科技创新协同治理的统计研究”（项目编号：24QN32）

现阶段，陕西坚持以政治建设为统领深入推进政府治理体系和治理能力现代化，不断提高政府执行力和公信力，但在这一过程中，政府治理能力现代化水平在全国处于中等偏下位次，维度发展不平衡问题依然显著，政府治理能力现代化发展稍显乏力，后劲不足。为进一步推进陕西政府治理能力现代化，本文提出五个方面建议：一是健全治理体系，促进陕西政府治理能力现代化发展；二是发展新质生产力，为陕西政府治理能力现代化提供发展新动能；三是充分发挥科技、教育优势，寻求陕西政府治理能力现代化发展的突破口；四是实施区域协调发展战略，缩小陕西政府治理能力现代化的区域差距；五是持续推进绿色低碳发展，推动人与自然和谐发展现代化建设新格局。

党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”，[1]党的十九大报告从战略层面强调了政府治理在国家发展中的地位，[2]党的十九届三中全会提出“建设职责明确、依法行政的政府治理体系”，[3]党的二十大报告强调“国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高”，[4]而推进国家治理体系和治理能力现代化的重中之重则在于政府治理能力现代化的实现。

政府治理体系的发展历程

我国政府治理体系的发展历程主要分为四个阶段，第一阶段为新中国成立时期，治理主体单一，尚未明晰国家治理、社会治理、政府治理的边界；第二阶段为改革开放以后，国家治理呈现主体的多元化趋势，中国特色社会主义治理体系初步建立；第三阶段为党的十八大以后，涵盖“五位一体”总体布局的中国特色社会主义治理体系基本定型；第四阶段为党的十九大之后，提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的阶段性目标。

新中国成立初期，国家组织的基本形式和基本制度尚未完善，国家治理、社会治理、政府治理的边界尚未明确。在该阶段，我国国家治理体系呈现出治理主体一元性，党和政府的角色相互重叠，治理体系高度集中，主要以党中央为核心进行治理，治理方式为管制，推行社会主义公有制。伴随着文化大革命运动的结束，这一治理体系慢慢淡出了历史舞台。

随着改革开放拉开序幕，国家及政府的工作重点转移到经济建设。在这一阶段，政府治理开始和国家治理区别开来，政府治理主体由一元主体向多元主体转换，出现了政府、社会、市场“三主体”，治理方式由管制转向管理，中国特色社会主义政府治理体系初步建立。

党的十八大以后，国家治理呈现出涵盖“五位一体”总体布局的中国特色社会主义治理体系。党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。

党的十九大报告进一步提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的两个阶段性目标。党的十九届三中全会以国家治理体系和治理能力现代化为导向，提出形成职责明确、依法行政的政府治理体系的重大任务。党的十九届四中全会系统总结了我国国家治理体系的显著优势，规划设计了“十三个坚持和完善”的制度体系。党的十九届五中全会对加快转变政府职能作出重要部署，为全面加强政府建设、完善国家行政体系指明了方向、提供了行动指南。

陕西政府治理能力现代化指标体系的构建及测度

本文结合习近平新时代中国特色社会主义思想、“五位一体”总体布局，从经济、政治、社会、文化、生态等五个方面构建政府治理能力现代化指标体系（见表1）。经济治理现代化是政府治理能力现代化的物质基础和重要体现，主要指政府和市场对经济主体调节的制度体系与能力的现代化。因此本文从经济效益和经济发展的角度，选取人均GDP、产业结构高级化、固定资产投资增长率、对外贸易依存度等4个二级指标来刻画经济发展、产业结构、投资消费以及商品开放，进而反映经济治理现代化。政治治理现代化是国家治理现代化的核心，是政府治理能力现代化的制度保障。因此，本文从公共安全和政策力度的角度，选取地方公共安全占GDP比重、发布政策数等2个二级指标来刻画政治治理现代化。社会治理现代化是政府治理能力现代化的理想表达，主要包括社会治理理念、体系以及机制现代化。因此本文从劳动与社会保障以及社会公平的角度，选取城镇职工参加养老保险人数占比、城镇职工基本医疗保险年末参保人数占比、参加失业保险人数占比、城镇化率等4个二级指标来刻画社会治理现代化。文化治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，体现了政府治理能力现代化的价值内蕴。

因此，本文从公共文化基础设施和科技教育等方面，选取教育经费占GDP比重、人均拥有公共图书馆藏量、专利申请授权量、地方财政文化体育与传媒支出占GDP比重等4个二级指标来刻画文化治理现代化。生态治理现代化是实现政府治理现代化和人与自然和谐发展现代化建设新格局的内在要求。因此本文从环境治理以及生态建设的角度，选取人均公园绿地面积、人均水资源、单位GDP二氧化硫排放量、生活垃圾无害化处理率等4个二级指标来刻画生态治理现代化。

利用熵权法对2008年-2022年陕西政府治理能力现代化水平进行测度（见表2）。

陕西政府治理能力现代化的发展现状

本文结合上述指标体系及测度结果，对2008-2022年陕西政府治理能力现代化进行分析。陕西政府治理能力现代化水平整体呈现上升趋势，受疫情影响，2022年出现些许下降。

经济治理方面，整体呈现先下降后上升趋势，产业结构优化较为明显，表明陕西经济治理现代化水平的发力点主要以经济高质量发展以及产业结构优化升级为主。

政治治理方面，整体呈现出大幅上升趋势，政策发布数量大幅增长，政治支撑力度逐渐增强，政治治理能力现代化水平逐渐提高。

社会治理方面，整体较为稳定，增长幅度较小，虽然在养老保险、医疗保险、失业保险等方面的参保率显著提高，城镇化率显著提高，但在全国的位次基本保持不变，表明陕西虽在社会治理现代化方面有所进步，但进步趋势与全国平均水平保持一致，并不突出。

文化治理方面，整体呈现上升趋势，具体表现为教育经费占比降低，但专利申请授权量和人均拥有公共图书馆藏量显著提高，表明陕西在教育投入方面有待进一步加强。

生态治理方面，陕西基本处于中上游水平，整体涨幅明显，人均绿地面积有所上升，生活垃圾无害化处理率显著增加，单位GDP二氧化硫排放量显著降低，表明陕西生态治理力度较大。

陕西政府治理能力现代化存在的问题

现阶段，陕西坚持以政治建设为统领，围绕开展高质量项目推进年、营商环境突破年、干部作风能力提升年活动，深入推进政府治理体系和治理能力现代化，不断提高政府执行力和公信力，积极打造法治政府、效能政府、廉洁政府。[5]但在这一过程中，陕西政府治理能力现代化仍存在以下几个问题：

一是陕西政府治理能力现代化水平在全国处于中等偏下位次，维度发展不平衡问题依然显著。陕西生态治理现代化水平较高，文化治理现代化、政治治理现代化水平和经济治理现代化水平一般，社会治理现代化水平较弱。

二是陕西政府治理能力现代化发展稍显乏力，后劲不足。陕西经济治理现代化水平的发力点主要以经济高质量发展以及产业结构优化升级为主；政治支撑力度逐渐增强，政治治理能力现代化水平逐渐提高；虽在社会治理现代化方面有所进步，但进步趋势并不突出；文化治理现代化水平呈现出上升趋势，但在教育投入方面较弱；生态治理力度较大，生态治理能力现代化还有一定的提升空间。

提升陕西政府治理能力现代化的建议

一是健全治理体系，促进陕西政府治理能力现代化发展。切实加强政府自身建设，聚焦推进政府治理体系和治理能力现代化，以法治建设为基石，推进法治建设六大工程，保证政府工作全面纳入法治轨道；以数字建设为依托，提高政府运行效能，充分利用大数据、区块链等技术手段建设数字政府；以能力建设为支撑，把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，使政策举措更具精准性和时效性。构建具有政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的政府治理体系，推进政府治理体系与治理能力现代化建设。

二是发展新质生产力，为陕西政府治理能力现代化提供发展新动能。陕西应立足实际，充分发挥自身优势，明确主攻方向，对标东部沿海地区，大力发展数字经济，加快产业转型升级，发展新质生产力，充分激发经济发展新动能，构建具有陕西特色的现代产业体系。加快打造内陆改革开放高地，充分利用“中欧班列”开放平台，依托“西安国际航空”枢纽，打造国际贸易“黄金通道”，统筹推进“一带一路”五大中心建设，扩大对外交流，着力构建全面开放新格局，推动陕西深度融入共建“一带一路”大格局，奋力谱写陕西高质量发展新篇章，为陕西政府治理能力现代化提供经济基础。

三是充分发挥科技、教育优势，寻求陕西政府治理能力现代化发展的突破口。陕西是科教资源大省，应激活、利用陕西科教资源，实施人才强省战略，出台相关政策解决科研成果转化不充分、人才流失、科技成果落地困难、科研实力与经济发展不对等等问题，凝聚力量补短板，实施人才强省战略，将科教优势转化为强大发展动力，助力经济社会实现高质量发展。充分利用秦创原创新驱动平台，共享创新资源，围绕产业链部署创新链，推动科技与经济紧密结合，为进一步助推陕西政府治理能力现代化提供基础保障。

四是实施区域协调发展战略，缩小陕西政府治理能力现代化的区域差距。实施区域协调发展战略，扎实推进新型城镇化，加快推进城乡融合发展，优先发展农业农村，提高乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平，完善乡村治理体系，全面推进乡村振兴，缩小城乡差距，实现乡村治理体系和治理能力现代化。促进关中、陕南、陕北区域协调发展，大力推进关中协同创新、陕北转型持续、陕南绿色循环发展，深化改革，扩大开放，各地区共同发力，缩小地区整体发展差距，进而缩小陕西政府治理能力现代化的区域差距。

五是持续推进绿色低碳发展，推动人与自然和谐发展现代化建设新格局。抓好绿色低碳发展，持续改善生态环境，推进黄河流域生态保护，自觉践行“绿水青山就是金山银山”理念，助力“碳达峰”“碳中和”，坚定不移走以生态优先绿色发展为导向的高质量发展之路，加快建设美丽陕西，推动人与自然和谐发展现代化建设新格局。同时，对于生态治理要因地制宜，根据不同地区生态结构有针对性地进行治理，以生态效益为中心，通过生态治理为经济发展赋能，利用经济发展为生态治理助力。

参考文献

[1]白洁、李秀峰：《公共领导力：概念界定与构成维度——基于领导力理论与中国情境的探索》，载《党政研究》，2021（05）：101-109页。

[2]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《理论学习》，2017（12）：4-25页。

[3]袁曙宏：《建设职责明确、依法行政的政府治理体系》，载《中国司法》，2018（05）：7-9页。

[4]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，载《人民日报》，2022-10-26（001）。

[5]赵刚：《政府工作报告》，载《陕西日报》，2023-01-19（001）。

作者简介

郭奕含 陕西省社会科学院科研处干部

杨 昊 陕西省公共资源交易中心助理工程师