中国式现代化背景下陕西关中地区城市协同发展路径探析

惠甜

◎2023年度陕西省社会科学院青年专项研究课题“中国式现代化背景下关中地区城市协同发展路径探析”（项目编号：23QN12）

城市协同发展是陕西实现高质量发展目标的重要途径之一，在推动区域经济效率变革、质量变革和动力变革中发挥着积极作用。近年来，陕西关中地区城市协同发展步伐日益加快，综合实力显著增强，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中的独特战略地位愈发显现，协同发展格局初步形成。但是依然存在核心区域虹吸效应明显、产业发展缺乏分工融合、资源要素缺乏有效流动、营商环境不均衡、宜商水平差异较大等问题。基于此，本文提出五个方面的对策建议：一是合理优化城市空间结构，推动协同分工连通；二是依托产业发展提质增效，推动区域要素流通；三是持续优化区域营商环境，推动市场发展畅通；四是补齐基础设施建设短板，推动区域配置联通；五是破旧创新协同体制机制，推动利益有效融通。

党的二十大报告中提出：“着力推进区域协调发展，深入实施协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协同发展格局。”[1]陕西作为我国西部大开发与“一带一路”的桥头堡，是西部地区高质量发展的重要阵地与核心动力，是建设西部陆海新通道形成协调开放发展新格局的主战场。[2]陕西关中地区作为陕西中心腹地，南倚秦岭山脉，是连接中国东、中部地区和西北、西南的重要枢纽，在中国式现代化背景下，拥有区域优势互补、高质量协同发展的多重叠加战略机遇。

陕西关中地区城市协同发展现状

陕西关中地区包括1个副省级城市、4个地级市和1个国家级示范区，分别是西安、咸阳、宝鸡、铜川、渭南以及杨凌示范区。近年来，陕西关中地区城市协同发展步伐日益加快，综合实力显著增强，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中的独特战略地位愈发显现，区域基础设施互联互通、城乡公共服务均等化、文旅产业一体化、生态共建环境共保等方面都取得明显成效，城市发展活力、经济实力、辐射能力大幅提升，区域联动发展态势日趋显现，协同发展格局初步形成。

（一）中心城市聚集辐射效应增强

近年来，陕西关中地区确定了西安瘦身强体、西咸一体化、西渭协同以及西安与铜川、杨凌联动发展的方向目标。[3]西安作为陕西关中地区城市协同发展中心城市，拥有中国西部地区重要国家中心城市、国际性综合交通枢纽、关中平原城市群核心城市、国家重要科研教育工业基地、历史文化特色国际化大都市等多重发展机遇，城市竞争力明显增强、国家战略地位不断提升，“三中心两高地一枢纽”建设取得重大成就，实现GDP破万亿元和人口破千万。在追求自身发展的同时，西安进一步强化国家中心城市辐射带动作用，在人工智能、工业互联网、物联网等领域龙头带动、聚集辐射、示范引领作用进一步凸显。

（二）区域政策统筹协调能力提升

近年来，关中平原城市群建设顶层设计进一步强化，先后印发《关中平原城市群发展规划》《关中平原城市群协同发展三年行动计划》《以高新技术产业为先导，实现关中跨越式发展规划》《陕西省“十四五”关中协同创新发展规划》等一系列政策性文件，明确区域城市协调发展的指导意见、目标原则和重点任务。陕西关中地区以《西安都市圈发展规划》为统领，秉持区域发展系统观念和整体协同思维，成立区域城市协同发展委员会，联合印发联席会议制度，定期召开关中地区市（区）长联席会议、党政联席会议，组建跨市（区）工作专班，签署《政府合作备忘录》。同时，加快推进公共服务共享，推动西安优质教育资源向区域城市覆盖，开展教育领域优质学校结对帮扶、中高职联合办学，户籍同城、社保同城。稳步推动医疗机构数据联通、专家库共享、检查结果互认，加快西安国家医学中心建设，支持杨凌创建国家区域医疗中心，深化公共就业服务合作，区域政策协调能力进一步提升。

（三）产业分工协作框架初步形成

近年来，陕西关中地区奋力抢抓“一带一路”建设、新时代西部大开发、黄河流域生态保护等国家战略机遇，结合关中平原城市群建设、西咸一体化建设和大西安都市经济圈建设，扩大对外开放、加快跨市（区）产业协作，积极打造西安、咸阳自贸试验区协同创新区、签订“协同创新发展合作协议”，建立完善“西安研发制造+周边转化配套”模式，推进渭南、铜川建设自贸试验区协同创新区，推动渭南、宝鸡等地建设中欧班列西安集结中心分中心。同时，进一步突破区域壁垒和体制机制障碍，积极融入全国统一大市场，建立产品直供直销、检疫防疫一体化通道，推动产业园区协同合作、科技成果落地转化，宝鸡、咸阳、渭南等次级城市产业承接和疏解功能显著提升，陕西关中地区产业分工协作框架基本形成。

（四）稳步推进基础设施互联互通

近年来，陕西关中地区依托西安都市圈综合交通体系建设，以路网桥梁为载体，编制区域城市轨道和通信线网规划，区域基础设施建设互联互通稳步推进。打通沣河、渭河天然阻隔，围绕西安与咸阳、渭南等干道综合改造，加速织密区域市政供热、给水管网铺设、跨市轨道交通、市政路网、高速公路等基础设施网络。深入推进西安、宝鸡、咸阳国家公交都市建设，推进福银线西安至永寿段改扩建、210国道西安过境等道路项目建设，实行公交跨区域一卡通，推进区域空间耦合。积极推进西安国际互联网数据专用通道建设，并覆盖至陕西自由贸易试验区、中欧产业园等区域，加快工业互联网、数据中心、超算中心等新型基础设施建设，西咸沣东新城智能计算中心、陕西空天超算中心等具备国内领先水平的智能算力平台相继投用，区域骨干网络基础支撑能力显著增强，为区域经济高质量发展注入“数字动力”。

陕西关中地区城市协同发展存在的问题

虽然陕西关中地区经济社会发展势头良好，区域协同步伐进一步加快。但实际上，由于各行政区地理空间分割、利益诉求不同，受到寻租空间、政绩考核、区位优势、资源禀赋等因素影响，在区域发展中以自我为中心，缺乏区域发展系统观念和协同发展意识，导致区域分治、市场分割、联系松散、相互竞争，与京津冀城市群、长三角城市群、成渝城市群等相比，经济规模、区域竞争力、资源聚集能力等都远远落后，协同水平依然较低。经济、人口、产业等资源要素的过度分化加剧了陕西关中地区城市发展失衡的矛盾，以西安为主的中心城市资源集聚能力强，在经济发展、产业布局、科技创新等方面遥遥领先，但对于周边城市辐射带动能力有待提升。以咸阳、宝鸡、渭南、铜川等为代表的次级城市发展相对缓慢，存在协调发展政策落实不到位、主导产业竞争力不强、产业发展不充分不平衡等问题，最优资源配置和整体利益最大化的协同发展格局未得到根本实现。

（一）缺乏统筹布局，核心区域虹吸效应明显

据第七次全国人口普查数据显示，西安作为陕西关中地区的核心城市，全市常住人口约1299.59万人，占陕西关中地区常住人口总数的50%左右，城镇化率约为79.49%；铜川全市常住人口约70.5万人，占陕西关中地区常住人口总数的2.7%左右，城镇化率约为64.41%；宝鸡全市常住人口约326.5万人，占陕西关中地区常住人口总数的12.7%左右，城镇化率约为58.74%；咸阳市常住人口约416.9万人，占陕西关中地区常住人口总数的16.2%左右，城镇化率约为57.1%；渭南全市常住人口约461.9万人，占陕西关中地区常住人口总数的17.9%左右，城镇化率约为57.68%；杨凌示范区常住人口约25.45万人，占陕西关中地区常住人口总数的0.98%左右，城镇化率约为68.39%。[4]从数据来看，陕西关中地区城市人口分布、资源聚集和发展规模不平衡不协调，西安持续发挥核心“虹吸效应”，人口资源聚集明显、城市规模逐步扩大。咸阳、渭南、宝鸡、杨凌示范区等人口聚集和发展动能不足，与西安相比城市等级差异明显、要素集聚能力不强，城市间协同发展水平较低。

（二）经济差距明显，产业发展缺乏分工融合

近年来，西安生产总值占比持续上升，宝鸡、铜川、渭南等地生产总值占比呈现下降趋势，各地经济发展水平差距持续扩大，产业衔接、配套等方面出现明显落差，分工融合、有效协接、优势互补、高效运转的区域合作模式尚未形成，仍存在城市间产业分布不均、产业趋同、同类产业之间竞争较为激烈、产业链短、部分产业集中在低端制造、特色优势不明显、难以形成规模集聚效应等问题，未完全形成富有竞争力和可持续发展的产业协同发展格局。例如宝鸡市以工业产业为主，但是部分产业产能过低，转型升级压力大；铜川市特色优势产业不明显；各城市间产业专业化分工不够细致、相同产业缺乏联系合作，企业之间技术交流和合作不稳定不长久。

1、西安市作为西北地区的核心，经济表现突出。西安市2023年度生产总值达到12013亿元，同比增速为5.8%，约占陕西关中地区其他城市总和的59.53%，远超陕西关中地区其他城市。近年来，西安市进一步优化产业布局，着力打造“6+5+6+1”的产业布局整体体系，产业发展趋向高端智能化、数字产业化、科学统筹化，高质量发展水平显著提升。但是，现代金融、信息技术、科技服务等优势产业区域辐射带动作用有待提高。

2、咸阳市2023年度生产总值位居第二，为2776亿元，同比增速为0.7%。自西咸一体化建设规划实施以来，咸阳市始终把创新发展摆在首位，产业布局主要集中在新能源汽车、智能电力制造、无人机、新材料为主导的先进制造业和以云计算与大数据、人工智能为主导的电子信息产业，[5]产业结构进一步优化，但与区域内其他城市的产业协同较少。

3、宝鸡市2023年度生产总值为2548亿元，同比增速为-5.1%，位居第三。宝鸡市作为西北重要的工业城市，经济主要依赖于有色金属冶炼及加工、汽车及零配件、机床工具、铁路及石油装备、电子电器等五大产业集群。[6]但宝鸡面临经济转型升级的挑战，省内经济排名有所下滑。

4、渭南市、铜川市、杨凌示范区经济整体规模较小、生产总值占比较低、发展潜力不足，2023年度生产总值分别是2201亿元、547亿元、161亿元，产业布局聚焦高新技术农业、现代工业、特色服务业体系等，但各地产业承接平台分散、转移能力较弱，次级城市产业承接和疏解功能有待进一步挖掘。

（三）合理配置不足，资源要素缺乏有效流动

人才是实现高质量发展、赢得竞争主动的战略资源，人才资源为城市发展提供充足动力。根据《陕西人才发展报告2023》显示，陕西关中地区人才占全省人才总数的80%左右，但仍然存在人才分布不够均衡、结构性矛盾相对突出、人才梯队结构不合理等问题。西安人才资源优势远远高于关中地区其他城市。近年来，西安航空产业基地、高新技术开发区、雁塔区、浐灞生态区等集聚了众多高等院校、科研院所、重点实验室、工程技术中心和企业创新中心等平台机构，吸引大批青年人才、大学生创业就业，聚集和带动就业人员数百万人，城市发展潜力巨大、动力充足。西咸新区则以“秦创原”创新驱动平台“总窗口”落地为契机，吸引业界头部科研机构及诸多人才落户发展。西安交通大学即中国西部科技创新港—智慧学镇成功落地西咸新区沣西新城后，建设投用囊括理、工、医、文四大板块的30个研究院、379个科研基地、8个大型仪器设备共享平台。[7]截至2023年底，已有约6万余名硕士以上高端人才在西安创新港聚集。相比于西安、咸阳两地，宝鸡、渭南、铜川、杨凌等地区域人才流动存在壁垒、人才优势不足。同时，区域数字资源互联互通不畅，如西安市芯片、软件、大数据、人工智能、云计算、5G等核心数字技术领先优势明显；[8]但是，与宝鸡、渭南、铜川等地数据共享平台交易体量不大、地域限制性强、行业流通性差，数字资源流通不足。

（四）营商环境不均衡，宜商水平差异较大

持续优化营商环境是建设现代化经济体系、促进经济高质量发展、全方位释放投资活力和发展韧性的重要基础和前提保障。近年来，陕西营商环境不断优化，但是关中地区各城市间在行政审批、资质互认、监察监管、环境监督、要素流通等标准化制度建设等方面仍然存在较大差距，宜商水平和市场环境层次不齐。据《2022年296个城市宜商水平报告》显示，从产城融合吸引力、商业准入吸引力、基础设施吸引力、市场总量吸引力、要素成本吸引力五个维度来看，西安市宜商能力指数0.408，位列全国第13名；商业准入指数0.493，位列全国第8名；基础设施吸引力指数0.258，位列全国第11名；产城融合指数0.317，位列全国第90名；市场吸引力指数0.281，位列全国第22名。咸阳市基础设施吸引力指数0.093，位列全国第78名，市场吸引力指数0.6458，位列全国第96名。宝鸡市要素成本指数0.789，位列全国第36名，市场吸引力指数0.121，位列全国第97名。[9]渭南市、铜川市、杨凌示范区均未上榜。西安市是关中平原城市群唯一入选全国宜商指数前二十名城市名单的中西部城市。陕西关中地区营商环境不均衡问题较为突出、城市宜商能力水平层次不齐、城市发展潜力差距明显、区域协同性较低。

推动陕西关中地区城市高质量协同发展的路径

陕西关中地区城市协同发展过程中，头部现象明显、两极分化严重，西安作为陕西关中地区核心城市，辐射带动作用未能充分发挥，咸阳、宝鸡、铜川、渭南、杨凌等次级城市间连接和支撑作用相对较弱，发展程度相对滞后。推动陕西关中地区城市间协调发展有利于消除城际间经济阻隔、优化地区资源配置、实现经济循环流转，适应生产力解放和高质量发展新需求。

（一）合理优化城市空间结构，推动协同分工连通

一是强化西安核心城市的引领带动作用，在关中平原城市群发展、西安都市圈建设等系列超大能级制度框架下，合理优化各城市的功能配置和空间布局、资源要素流通和配比，加强西安与铜川、宝鸡、杨凌、渭南等地的区域产业分布和职责职能协同，促进合理分工和有序协作。

二是通过空间规划和产业转移等方式降低西安作为区域核心城市的虹吸效应，推动建立多能级、多核心的城市现代化空间结构，根本上解决铜川、渭南、杨凌等次能级城市发育不足不充分问题。

三是充分发挥咸阳毗邻西安的地理位置优势，以西咸一体化建设为依托，对标国家级新区，积极壮大核心区枢纽能级、强化经济外溢效应、打造现代化产业体系，高质量推动秦创原创新驱动平台建设，促进核心区外延化网络化发展。

（二）依托产业发展提质增效，推动区域要素流通

一是持续提升西安技术研发和创新水平，聚焦电子信息制造、航空航天、高端装备制造、新材料新能源、生物医药、人工智能等新兴技术领域，推动建立现代化经济结构，努力向北京、上海、广州等一线核心城市靠拢，达到国内核心城市水平。

二是加强跨区域产业发展合作，发挥西安、咸阳创新高地辐射作用，加大对铜川、宝鸡、渭南、杨凌等地创新创业和技术开发资金政策支持投入力度，建立健全区域创新型产业体系和基础设施支撑体系，引导创新资源要素向创新能力较低的区域倾斜，提升各城市创新能力。

三是强化宝鸡、渭南、铜川、杨凌等地的产业聚集吸附能力，发挥各自优势夯实产业基础，主动承接西安、咸阳等核心枢纽带疏解的区域性仓储基地和物流集散地、一般性制造业等，优化产业发展体系、发展壮大产业规模，推动区域产业深度融合。

（三）持续优化区域营商环境，推动市场发展畅通

一是建立健全市场合作机制，推动各城市在产业合作发展中破除行业壁垒、确定市场准入、清晰产权保护、统一监督监管，形成统一开放、合作包容的市场认知水平和价值取向，促进城市间公平合理竞争和畅通无阻合作。

二是积极融入全国统一大市场，建立健全城市间产业转移协作利益共享机制，扩大城市间经济发展溢出效应，营造透明开放的区域营商环境，促进西安、宝鸡、杨凌、铜川、咸阳各城市之间的产业协作。

三是以制度创新为核心，持续优化对外开放政策，依托“一带一路”倡议和中欧班列（西安）、中国（西安）跨境贸易电子商务综合试验区、综合保税区等政策平台，扩大外商投资市场准入和对外开放范围，积极引入各类国际组织地区总部和分支机构落户，促进城市内外开放和融合发展。

（四）补齐基础设施建设短板，推动区域配置联通

一是建立更加完善的交通网络，提高交通运输通达标准，加快补齐立体化交通体系短板，优化公共交通和服务，完善城际铁路和高速公路等交通基础设施建设，推进渭南、铜川、杨凌、宝鸡等区域性交通枢纽建设，缩短城市间交通距离、提高交通效率、降低物流成本。

二是加强信息基础设施建设，统筹推进区域物联网、工业互联网、数据中心与算力、大数据存储交换中心、信息枢纽中心等通信设施建设，有序推进网络升级演进，扩大网络数据系统和数据交换平台覆盖面，构建互联互通的新型信息基础设施体系。

三是提升公共资源跨区域配置能力，推动教育、医疗、文化、生态保护、住房保障等重要领域一体化规划建设，提升区域公共服务均等化水平。

（五）破旧创新协同体制机制，推动利益有效融通

推动体制机制创新是城市间资源统筹配置和合理流动、破除恶性竞争和同质发展、避免重复建设及资源错配等“无序”状态的基本保障和本质要求。[10]西安、咸阳、宝鸡、渭南、铜川、杨凌等地要积极破除行政壁垒和制度瓶颈，强化思想解放和改革创新，建立思想共识，深刻认识和理解区域协调发展的重要意义，建立尊重市场规律、权衡各主体利益的协同发展制度，从根源上解决行政壁垒带来的强虹吸效应、平等协商受限、合作积极性不高等问题，在产业转移及跨区域合作中明确牵头主体、统一发展标准、协调各方利益，推动协同发展重点任务落实落细，促进区域高质量融合发展。

参考文献

[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》，2022-10-16（001）。

[2]崔琰、王英、吕园等：《西部城市群产业协同发展研究——以成渝和关中平原城市群为例》《西安理工大学学报》，2024，40（01）：45-55页。

[3]程丽辉、崔琰、周忆南：《关中城市群产业协同发展策略》，载《开发研究》，2020（06）：56-62页。

[4]以上数据来源：陕西省统计局统计数据库，http：//tjj.shaanxi.gov.cn/tjsj/。

[5]史俊斌、黄成：《咸阳高新区：架起西安-咸阳一体化桥梁》，载《科技日报》，2023-11-09（007）。

[6]《西北地区最大城市群，关中平原城市群发展如何？》，网易新闻，https：//m.163.com/dy/article/HPEPT74405534FU7.html。

[7]《陕西沣西新城：加速科技成果转化》，央广网，https：//www.cnr.cn/sxpd/c/20230615/t20230615_526288864.shtml。

[8]邢灿：《关中平原城市群协同发展再提速》，载《中国城市报》，2023-08-28（A03）。

[9]以上数据来源：《2022年296个城市宜商水平报告》，http：//30forum.com/index.aspx？q=/content/news/439，报告版权为北京三十人信息咨询有限公司所有。

[10] 李小玉、邱信丰：《数字经济产业区域协同发展机理及路径研究——基于江西与粤港澳、长三角、长江中游城市群协同发展视角》，载《企业经济》，2024，05（01）：107-110页。

作者简介

惠 甜 陕西省社会科学院办公室干部，研究方向为地方政府治理和绩效评估